DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2023/240 E. , 2023/853 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/240
Karar No : 2023/853
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Birliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …
VEKİLİ : Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü …
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onuncu Dairesinin 12/09/2022 tarih ve E:2022/2885, K:2022/3746 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 29/01/2022 tarih ve 31734 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Basın ve Yayım Faaliyetleri” konulu, 28/01/2022 tarih ve 2022/1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’nin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 12/09/2022 tarih ve E:2022/2885, K:2022/3746 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin ehliyete ilişkin itirazı geçerli görülmemiş,
Anayasa’nın 104. maddesi, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Cumhurbaşkanı” başlıklı 1. maddesi, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi, aynı Kanun’un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi hükümlerine yer verilerek,
Anayasa’nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceğinin düzenlendiği ve bu düzenlemenin, Cumhurbaşkanı’nın özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturduğu,
Ayrıca Cumhurbaşkanının, görev alanına ilişkin olarak yönetmelik dışında, isimlerinin Anayasa’da zikredilmemesi nedeniyle İdare Hukuku doktrininde “adsız düzenleyici işlem” olarak nitelendirilen yönerge, tebliğ, genelge, genel yazı gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabildiği,
İdare Hukukunda düzenleyici işlemin; idarenin, aynı durumda olanlar için bağlayıcı, soyut ve genel nitelikte kurallar koyan, normatif ve tek yanlı tasarrufları olarak tanımlandığı; bu özellikleri taşımayan, daha önce yürürlüğe konulan üst hukuk normunu tekrarlayan veya nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da ilgililere açıklamalar getiren idari tasarrufların, hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturmayacaklarından, düzenleyici işlem sayılmayacağı,
Esas itibarıyla idarenin, teşkilatına, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, onlara hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca birer düzenleyici tasarruf mahiyetinde olmayan, sadece bir iç yazışma olarak kabul edilen işlemleri idari davaya da konu olamayacağı ancak idarenin teşkilatına gönderdiği işlemin, mevzuat hükümlerinin yorumunu içermesi veya mevzuatta yer almayan yeni bir kural öngörmesi ya da sübjektif bir hakkı ilgilendirip ihlal etmesi halinde düzenleyici tasarruf niteliğini kazanacağı ve iptal davasına konu edilebilir hale geleceği,
Dava konusu Genelge incelendiğinde; Genelge’de, Anayasa’nın “Ailenin korunması ve çocuk hakları” başlıklı 41. maddesinin, aileyi Türk toplumunun temeli olarak tanımladığı, “Gençliğin korunması” başlıklı 58. maddesinin ise, gençleri kötü alışkanlıklardan, cehaletten korumak için gerekli tedbirlerin alınacağını düzenlediği hatırlatıldıktan ve milli kültürü yabancılaşmaya ve yozlaşmaya karşı muhafaza etmek, geleceğin teminatı olan çocuklar ile gençlerin, sosyal medya ortamları da dahil bazı mecralardaki tüm yazılı, sözlü ve görsel basın ile yayımların zararlı içeriklerine maruz kalmaları sonucu bedensel ve zihinsel gelişimlerinin olumsuz etkilenmesini önlemek adına gereken adımların kararlılıkla atılmasının gerekliliği vurgulandıktan sonra; bu çerçevede, toplumumuzun temel değerlerine aykırı unsurlar taşıdığı gözlenen ve son günlerde özellikle yabancı içeriklerin uyarlaması şeklinde ekranlara gelen televizyon programlarının toplum üzerindeki yıkıcı etkilerini bertaraf edecek adımların ivedilikle atılacağı; birtakım semboller kullanılmak suretiyle verilmeye çalışılan mesajlarla çocuk ve gençlerin zihin dünyalarını hedef alan yapımlardan onları koruyacak, aile ve çocuk dostu yapımların teşvik edileceği; medya aracılığıyla milli ve manevi değerleri yıpratmaya, aile ve toplum yapısını temelinden sarsmaya yönelik açık veya örtülü faaliyetlere karşı Anayasa, kanun ve ilgili diğer mevzuatla düzenlenen müeyyidelerin gereğinin yerine getirileceği; toplumun geneline hitap eden bu tür medya içeriklerinin özellikle aile, çocuk ve gençler üzerinde oluşturacağı olumsuz etkilerin önlenmesi amacıyla ulusal ve yerel medya organlarının tehdit ve tehlike oluşturan bu tür yapımlarına karşı ilgili kurum ve kuruluşlar tarafından gerekli tüm tedbirlerin gecikmeksizin alınacağının belirtildiği; sonuç itibarıyla, milli ve manevi değerlere uymayan yazılı, sözlü ve görsel basın ve yayım faaliyetleri aracılığıyla aile kurumunu, çocukları ve gençliği hedef alan tehdit ve tehlikelerin yayılımının önlenmesi hususunda tüm kurum ve kuruluşlar tarafından gerekli hassasiyetin gösterilmesinin, yöneticiler tarafından sürecin titizlikle takibinin ve gereğinin yapılmasının rica edildiği,
Bu bağlamda, dava konusu Genelge’nin, ailenin, çocukların ve gençlerin korunmasına ilişkin mevzuatın hatırlatılması, çocuk ile gençlerin, sosyal medya ortamları da dahil bazı mecralardaki tüm yazılı, sözlü ve görsel basın ile yayımların zararlı içeriklerine maruz kalmasının engellenmesi için gerekenin yapılmasının istenilmesi, milli ve manevi değerlere uymayan yazılı, sözlü ve görsel basın ve yayım faaliyetleri aracılığıyla aile kurumunu, çocukları ve gençliği hedef alan tehdit ve tehlikelerin yayılımının önlenmesi hususunda tüm kurum ve kuruluşlar tarafından gerekli hassasiyetin gösterilmesi, yöneticiler tarafından sürecin titizlikle takibinin ve gereğinin yapılması gibi soyut ve genel nitelikte kurallar getirmeyen ifadeler içermesi karşısında; mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, mevzuatla halihazırda görevlendirilmiş kurum ve kuruluşlara görevlerini hatırlatıp hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca düzenleyici tasarruf mahiyetinde ve icrai nitelikte olmayan bir işlem olduğunun anlaşıldığı,
Bu nedenle, 29/01/2022 tarih ve 31734 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Basın ve Yayım Faaliyetleri” konulu, 28/01/2022 tarih ve 2022/1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’nin idari davaya konu edilebilir nitelikte olmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle,
Davanın usul yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, usul ve esasları ilgili kanunlarda belirli olan anayasal temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin hususlara dava konusu Genelge ile Anayasa’nın 13. maddesine aykırı şekilde ekleme yapılmasının, mevzuatı uygulamakla yükümlü tüm kurum ve kuruluşlara takdir yetkilerini, yasa yorumlarını ortadan kaldıracak biçimde talimat verilmesinin, görevlerinin hatırlatılmasının başta Anayasa’nın 2. maddesi olmak üzere 13. maddesine aykırılık oluşturduğu; çocuk ve ailenin korunması amacı ile yayımlandığı belirtilen dava konusu Genelge’ye konu edilen radyo ve televizyon faaliyetlerine ilişkin hukuk dünyasında varlığını ve işlerliğini sürdüren, oldukça ayrıntılı hükümler içeren yasa maddesi bulunmaktayken; Genelge ile belirsiz tanımlamalar üzerinden ifade ve basın yayın özgürlüğünün özüne dokunma tehlikesinin hukuk devleti ilkesi ile ters düştüğü ve temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla belirli amaçlar doğrultusunda sınırlanacağına ilişkin anayasal hükme de aykırılık teşkil ettiği; dava konusu Genelge ile nesnellikten uzak ve ilgili kanunlarda yer almayan kıstaslar getirilerek hakkın özüne dokunacak şekilde işlem tesis edilmesi yönünde talimat verilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu; yasa yorumlarını ortadan kaldıracak biçimde hatırlatmada bulunarak ve belki de belirli radyo ve televizyon programlarını işaret etmek amacıyla talimat verilmesinin belirlilik ilkesi yanında ölçülülük ilkesine de aykırılık oluşturacağı; Genelge’nin Anayasa’ya aykırı olduğu gibi ifade ve basın özgürlüğünün işlendiği ve Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca iç hukuk normu kabul edilen uluslararası belgelere de aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
Davacı tarafından, 29/01/2022 tarih ve 31734 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Basın ve Yayım Faaliyetleri” konulu, 28/01/2022 tarihli ve 2022/1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile başta Anayasa olmak üzere ulusal ve uluslararası kişi hak ve hürriyetlerini esas alan temel düzenlemelere aykırı olduğu, ancak kanun ile temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılabileceği ve bu durumun, Anayasa’ya ve İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesine aykırı olduğu yolunda ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, toplumun genelini ilgilendiren bu düzenleyici işleme karşı Türkiye Barolar Birliği tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Türkiye Barolar Birliğinin, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa’nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde, “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.” kuralı yer almaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3/c bendinde, dilekçenin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 109. maddesine göre, Türkiye Barolar Birliği, bütün baroların katılımıyla oluşan, kamu kurumu niteliğinde, tüzel kişiliğe sahip bir meslek kuruluşu olup, 110. Maddesinde Birliğin görevleri sayılmış, 111. maddesinin birinci fıkrasında da “Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan “menfaat ihlali”, içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.
Dava konusu uyuşmazlıkta, davacı kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, kuruluş yasalarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim, konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliği, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun’un Barolar Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesinin (17). bendinde, Birliğin, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş; bununla birlikte Anayasa’nın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun’un 111. Maddesinin 1. fıkrasında “Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz.” kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Genelge’nin avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, davacı Türkiye Barolar Birliğinin görev alanı ile bir ilgisi bulunmadığı ve 1136 sayılı Kanun’un 110. maddesinde barolara verilen “hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak” görevinin ise Birliğe avukatlık mesleği ile ilgisi bulunmayan her konuda dava açma imkânı vermeyeceği dikkate alındığında, davacı Türkiye Barolar Birliğinin işbu davayı açmada dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, davanın usul yönünden reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın usul yönünden reddine ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 12/09/2022 tarih ve E:2022/2885, K:2022/3746 sayılı kararının, yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3.Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine,
4.Kesin olarak, 26/04/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X-1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliği, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak tanımlanmıştır. 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun’un, Barolar Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesine eklenen (17) numaralı bentle, Birliğin, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
1136 sayılı Kanun’un 109. ve 110. maddeleri uyarınca tüm baroların katılımıyla kurulan Barolar Birliğinin; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu’nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasa’nın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
Davacı tarafından, dava konusu Genelge’nin, başta Anayasa olmak üzere ulusal ve uluslararası kişi hak ve hürriyetlerini esas alan temel düzenlemelere aykırı olduğu, ancak kanun ile temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılabileceği ve bu durumun, Anayasa’ya ve İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’ne aykırı olduğu yolunda ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, toplumun genelini ilgilendiren bu düzenleyici işleme karşı Türkiye Barolar Birliği tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Türkiye Barolar Birliğinin, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.