DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2022/3178 E.  ,  2023/89 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3178
Karar No : 2023/89

TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI) : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

II- (DAVALILAR) :
1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …

2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

3- … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 01/07/2021 tarih ve E:2018/3583, K:2021/4401 sayılı kararının; davacı tarafından davanın reddine ilişkin kısmının, davalı idareler tarafından ise aleyhlerine hükmedilen yargılama giderleri ile vekâlet ücreti yönünden temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sosyal Güvenlik Kurumu … Müdürlüğünde doktor olarak görev yapan davacı tarafından, 11/04/2014 tarihli Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın; “Ek ödemenin usul ve esasları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin, “Yürürlük” başlıklı 8. maddesinin, Ekli cetvelleri ile yetki ve şekil kurallarına uyulmamış olması nedeniyle tümünün iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 01/07/2021 tarih ve E:2018/3583, K:2021/4401 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçilmiş,
Dava konusu Usul ve Esaslar’ın tümü yönünden;
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun “Personelin statüsü, ücret ve mali haklar” başlıklı 28. maddesinin 8. fıkrasında; Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği, Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği ve iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirleneceği kuralına yer verildiği belirtilerek,
Dava konusu Usul ve Esaslar’a ilişkin taslağın, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünce hazırlanarak Yönetim Kurulunun onayına sunulduğu, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde öngörüldüğü şekilde Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulu kararı, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü ve Bakan oluru ile Kanun’da öngörülen prosedüre uygun olarak yürürlüğe konulduğu anlaşıldığından, davaya konu Usul ve Esaslar’da yetki ve şekil yönünden hukuka aykırılık görülmediği,
Dava konusu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi yönünden;
Davaya konu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; “Ek (5) sayılı Cetvelin “Ek Ödeme Oranı” başlığı altında (B) sütununda yer alan ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ödenir. Bu ödeme; denetim, fatura ve reçete incelemesi, komisyon ve sağlık kurulunda çalışma gibi kriterler esas alınmak suretiyle Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” düzenlenmesine yer verildiği,
Hukuka aykırılık iddiasının, 6. maddenin birinci fıkrasının (ç) bendinin ikinci cümlesinde yer alan ek ödemenin Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödeneceği düzenlemesine yönelik olduğundan, bentteki “…Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” ibaresine hasren incelendiği belirtilerek,
Mevzuatı uyarınca ödenmesi öngörülen ek ödemenin, Sosyal Güvenlik Kurumunda verilen hizmetin daha etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak ve personeli bu hususun gerçekleşmesi için teşvik etmek amacına yönelik olduğunun anlaşıldığı, bentte yapılan düzenlemede, Kuruma sadece Ek (5) sayılı Cetvelin “Ek Ödeme Oranı” başlığı altında (B) sütununuda yer alan ek ödemeye ilişkin usul ve esasların belirlenmesi konusunda sınırlı bir yetki verildiği anlaşılmakla, bu yetkinin Bakanlıkça düzenlenen usul ve esaslar çerçevesinde kullanılacak olması karşısında bu durumun, genel nitelikte bir yetki devri olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı,
Diğer taraftan, Ek (5) sayılı Cetvelde ek ödeme oranlarının, A ve B sütunlarında iki farklı şekilde belirlendiği, B sütunundaki ek ödeme oranlarının, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunanlardan, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi denetim, komisyon ve sağlık kurulunda fiilen çalışanlara, fiilen çalıştıkları sürece ödenmesi öngörülen ilave ek ödeme niteliğinde performansa dayalı ek ödemeye ilişkin oranlar olduğu, bu ödemeden kimlerin yararlanacağı, idareye verilen yetki çerçevesinde görevin mahalli, önem ve güçlüğü gibi kriterler dikkate alınarak belirlendiği sonucuna ulaşıldığından, düzenlenmede hukuka aykırılık görülmediği,
Dava konusu Usul ve Esaslar’ ın “Yürürlük” başlıklı 8. maddesi yönünden;
Söz konusu maddede, “Bu Usul ve Esaslar 02/08/2013 tarihinden geçerli olmak üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı onayı ile yürürlüğe girer.” kuralına yer verildiği,
Bu şekilde, Usul ve Esaslar’ın geçerlilik tarihinin geriye yürütülmesi, önceki düzenleme uyarınca ödenen ek ödeme tutarlarının çalışanlar adına borç çıkarılmasına imkan vermesi nedeniyle ilgililerin hukuki güvenliği ilkesi ile bağdaşmadığından, düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Bununla birlikte, 8. madde daha sonra “Bu Usul ve Esaslar 01/09/2014 tarihinden geçerli olmak üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı onayı ile yürürlüğe girer.” şeklinde değiştirildiğinden, karar tarihinde yürürlükte bulunmayan düzenleme hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığı,
Dava konusu Usul ve Esaslar’a Ekli Cetveller yönünden;
5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinin sekizinci fıkrası ile, ek ödeme tutarlarını belirlemek ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda idareye, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere takdir yetkisi tanındığı,
Dava konusu Usul ve Esaslar’a Ekli Cetvellerin incelenmesinden; (1), (2), (3) ve (4) sayılı cetvellerde, 657 sayılı Kanun’a tabi kurumlarda uzman tabip, tabip, diş tabibi ve eczacı olarak görev yapmakta iken Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde genel müdür, genel müdür yardımcısı, daire başkanı ve şube müdürü kadrolarına asaleten veya vekaleten atananlara yapılacak ek ödeme oranlarının belirtildiği, (5) sayılı cetvelde ise, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele yapılacak ek ödeme oranlarına yer verildiği, diğer cetvellere göre ek ödeme yapılanlara Ek (5) sayılı cetvele göre, Ek (5) sayılı cetvele göre ek ödeme yapılanlara ise, diğer cetvellere göre ek ödeme yapılmayacağının düzenlendiği, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesi ile verilen yetki çerçevesinde ve maddede belirtilen kriterler ile ek ödeme üst sınırları gözetilerek belirlendiği sonucuna varıldığından, iptali istenilen Cetvellerde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,
Dava konusu 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın; 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun 28. maddesinde öngörülen yetki ve şekil kurallarına uyulmadan yürürlüğe konulduğundan bahisle tümünün iptali istemi ile 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “Ek 5 sayılı Cetvelin ‘Ek ödeme Oranı’ Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir”‘ ibaresinin iptali istemi ve Ekli Cetvellerinin iptali istemi yönünden davanın reddine, dava konusu Usul ve Esaslar’ın “Yürürlük” başlıklı 8. maddesinin iptali istemi yönünden ise karar verilmesine yer olmadığına, toplam 253,40 TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 190,40 TL’sinin davacı üzerinde bırakılmasına, 63,00 TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen 3.600,00 TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, 3,600,00 TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu Usul ve Esaslar’ın yetki ve şekil kurallarına uyulmaksızın çıkarıldığı, 5502 sayılı Kanun’da, ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların Yönetim Kurulunun teklifi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirleneceği, Hazine ve Maliye Bakanlığının gönderdiği taslağın Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından onaylandığı, oysa Hazine ve Maliye Bakanlığının yetksinin yalnızca uygun görüş bildirmekten ibaret olup taslak ya da teklif hazırlayamayacağı belirtilerek, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idareler tarafından, yargılama giderleri ile vekâlet ücretinin davadaki haklılık durumuna göre hüküm altına alınması gerektiği, yürürlükten kaldırılan 8. maddenin hukuka uygun olduğu, harçtan muaf oldukları, aleyhlerine yargılama gideri ile vekâlet ücretine hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, Danıştayın yerleşik görüşünün davanın açılmasına sebebiyet veren idareler aleyhine avukatlık ücretine hükmedilmesi yönünde olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idarelerden Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince davanın reddine yönelik verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmakta olup, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NIN DÜŞÜNCESİ: Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu kısımlarının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davacı tarafından, dava konusu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ‘Ek (5) sayılı Cetvel’in (B) sütununda belirlenen ilave ek ödemenin, ‘Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.’ şeklindeki düzenleme ile Kanun’a aykırı olarak Kurum’a yetki verildiği iddia edilmiş ise de, söz konusu cetvelin (B) sütununda yer alan ek ödemenin fiilen görev yapmaya bağlı bir ödeme olması ve ‘Ek (5) sayılı Cetvel’de kadro ve görev unvanı itibarıyla belirlenen ek ödeme oranı üzerinden hesaplanmak suretiyle ödeneceği, Kuruma Usul ve Esaslar çerçevesinde belirlenmiş olanın dışında farklı bir belirleme yapma konusunda herhangi bir yetkinin verilmediği, fiili çalışmaya bağlı olarak yapılacak ödemeyi belirlemekle sınırlı olarak verildiği anlaşılan yetki genel yetki devri olarak nitelendirilemeyeceğinden, davacının bu yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddi, kısmen karar verilmesine yer olmadığı yolundaki Danıştay Onikinci Dairesinin 01/07/2021 tarih ve E:2018/3583, K:2021/4401 sayılı kararının temyize konu davanın reddine ve idareler aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 26/01/2023 tarihinde, davacının temyiz istemi yönünden oyçokluğu, davalı idarenin temyiz istemi yönünden oybirliği ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Dava, Sosyal Güvenlik Kurumu … Müdürlüğünde doktor olarak görev yapan davacı tarafından, 11/04/2014 tarihli Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esaslarının; “Ek ödemenin usul ve esasları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin, “Yürürlük” başlıklı 8. maddesinin, Ekli cetvelleri ile yetki ve şekil kurallarına uyulmamış olması nedeniyle tümünün iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun “Personelin statüsü, ücret ve mali haklar” başlıklı 28. maddesinin 8. fıkrasında; Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği, Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği ve iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirleneceği kuralına yer verilmiştir.
Davaya konu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde ise; “Ek (5) sayılı Cetvelin “Ek Ödeme Oranı” başlığı altında (B) sütununda yer alan ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ödenir. Bu ödeme; denetim, fatura ve reçete incelemesi, komisyon ve sağlık kurulunda çalışma gibi kriterler esas alınmak suretiyle Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” kuralı düzenlenmiştir.
Madde bendindeki düzenleme ile fiilen görev yapma koşuluna bağlanan ilave ek ödeme konusunda denetim, fatura ve reçete incelemesi, komisyon ve sağlık kurulunda çalışma gibi kriterler esas alınmak suretiyle usul ve esasları belirleme yetkisinin Sosyal Güvenlik Kurumuna verildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, Sosyal Güvenlik Kurumunun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasları belirlemeye ‘Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı’nın yetkili kılındığı, ilave ek ödemesi de dahil olmak üzere 5502 sayılı Kanun’da bu yönde açık hüküm bulunmaması nedeniyle, Bakan’ın bu yetkisini Sosyal Güvenlik Kurumuna hiçbir şekilde devredemeyeceği dikkate alındığında, Kuruma ilave ek ödeme konusunda usul ve esasları belirleme yetkisinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, davaya konu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan “Kurumca belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.” şeklindeki düzenlemede yetki ögesi yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile temyize konu kararın bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.