DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2022/3107 E. , 2022/3902 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/3107
Karar No : 2022/3902
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : I. Huk. Müş. Yrd. V. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci ve Onuncu Dairesi Müşterek Kurulunun 12/04/2022 tarih ve E:2017/7799, K:2022/2608 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Erzurum ili, Tortum ilçesine bağlı … Mahallesinin, Uzundere ilçesine katılması talebini içeren işlem dosyasının, İçişleri Bakanlığınca iade edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olduğu iddia edilen ve 11/05/1988 tarih ve 19811 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik’in 26. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci ve Onuncu Dairesi Müşterek Kurulunun 12/04/2022 tarih ve E:2017/7799, K:2022/2608 sayılı kararıyla;
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 2. maddesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 7 ve 8. maddeleri ile Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik’in 4, 14/3 ve 26. maddelerine yer verilerek,
Dava konusu Yönetmelik hükmü yönünden;
Dava konusu olayda, davacının iddiaları ve davalı idarenin savunması bir bütün olarak değerlendirildiğinde, uyuşmazlığın çözümünde hangi mevzuat düzenlemesinin uygulanması gerektiğinin tespitinin uyuşmazlığın çözümünde önem arz ettiği,
Bu bakımdan, Erzurum ili, Tortum ilçesi, … Mahallesi sakinleri tarafından, Erzurum ili, Uzundere ilçesine katılmak için talepte bulunulduktan sonra, anılan mahalle seçmenlerince yapılan oylama sonucunun Belediye Kanunu hükümleri uyarınca mı, yoksa İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca mı değerlendirilmesi gerektiğinin çözüme kavuşturulması gerektiği,
5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde, bir beldede oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, bu belde sakinleri arasında yapılacak oylamanın olumlu olması durumunda, katılınacak belediye meclisinin ve büyükşehirlerde büyükşehir belediye meclisinin uygun görmesi sonrasında katılmanın gerçekleşeceğinin belirtildiği ve dava konusu süreçte de bu hükümlerin uygulandığı,
Bununla birlikte, 5393 sayılı Kanun’un 7. maddesinin son fıkrasında, il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümlerinin uygulanacağının hüküm altına alındığı,
Uyuşmazlık özelinde, Tortum ilçesine bağlı olan … Mahallesi’nin Uzundere ilçesine katılması durumunda ilçe sınırlarının değişeceği açık olduğundan, uyuşmazlıkta 5442 sayılı Kanun’un ve bu Kanun uyarınca çıkartılmış olan dava konusu Yönetmelik hükümlerinin uygulanması gerektiği sonucuna varıldığı,
Nitekim, … Mahallesi büyükşehir belediye sınırları içinde bulunduğundan, oylama sonucunda kararın Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisine gönderilmesi üzerine, Meclis tarafından alınan kararda da, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesi hükmünün değil, 5442 sayılı Kanun’un 2. maddesi hükmünün işletildiği,
5442 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, il, ilçe ve bucak sınırlarının İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile değiştirileceğinin düzenlendiği, dava konusu Yönetmelik’in 4. maddesinde de 5442 sayılı Kanun’a göre belirlenmiş sınırların değişmezliğinin esas olduğu kabul edilerek sınır değişikliğinin istisnai bir durum olduğunun vurgulandığı,
Yönetmelik’in dava konusu olan 26/3. maddesinde, oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması aranılmış ise de, söz konusu hükmün bağlayıcılık arz etmekten ziyade danışma niteliğinde bir düzenleme olduğu,
Zira Yönetmelik’in 26/4. maddesinde, oylama sonucunda olumsuz oy kullanan seçmen sayısının fazla olması halinde dahi İçişleri Bakanlığınca durumun değerlendirilerek talebin kabul edilebileceğinin hükme bağlandığı, ayrıca, 5442 sayılı Kanun’daki düzenleme de göz önünde bulundurulduğunda, il ve ilçe sınırlarındaki değişikliklerin esasen İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile yapılacağının açık olduğu,
Bu bakımdan, yapılan oylamanın ilçe sınırlarının değiştirilmesi sonucunu doğuracak olması nedeniyle 5442 sayılı Kanun’a aykırılık teşkil edemeyecek olması da dikkate alınarak ancak istişari nitelikte bir sonuç arz ettiği,
Bu durumda, seçmenlerce yapılan oylama sonucunun istişari nitelikte olması ve 5442 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkartılan Yönetmelik’in dava konusu maddesini kısıtlayan bir üst hukuk normunun da bulunmaması nedeniyle anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu bireysel işlem yönünden;
Görülmekte olan bir davada idarece dava konusu işlemin tesisinde esas alınmamış, ancak yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nedenin hukuken geçerli olmadığı belirlenmiş ise, idarenin ileri sürdüğü sebep dışında dosyada saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenmesinin idare hukukunda “sebep ikamesi” ilkesi olarak nitelendirildiği ve resen araştırma ilkesinin de bu duruma cevaz verdiği,
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlemin 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesine göre tesis edildiği ve işlem ile davalı idarenin savunmasından, anılan maddede yer alan “oylama sonucunun olumlu olması” ibaresinin yorumlanarak kayıtlı seçmenlerin sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyunun arandığının görüldüğü,
Bununla birlikte, ilçe sınırının değiştirilmesini gerektiren dava konusu uyuşmazlığın yukarıda yer verildiği üzere 5442 sayılı Kanun’a göre çözümlenmesi gerektiği ve dava konusu Yönetmelik hükmünün de işlemde yer alan “kayıtlı seçmen sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyu” ibaresiyle uyumlu olduğu anlaşılmakla, söz konusu işlemin hukukilik denetiminin dava konusu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda yapıldığı,
Bu durumda, yukarıda yer verilen gerekçe uyarınca dava konusu Yönetmelik hukuka uygun bulunduğundan ve anılan Yönetmelik maddesinde yer alan hükme uygun şekilde yapılan oylama sonucunun olumlu olarak değerlendirilmesi mümkün olmadığından, dava konusu işlemin bu gerekçeyle ve sonucu itibarıyla hukuka uygun olduğu kanaatine varıldığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Müşterek Kurulca karara dayanak yapılan 5393 sayılı Kanun’un 7. maddesinin sınır uyuşmazlıklarına ilişkin olduğu, uyuşmazlıkta ise iradi katılımın düzenlendiği 8. maddenin uygulanması gerektiği, bu maddede katılım başvurusu bakımından 5442 sayılı Kanun’a atıf bulunmadığı, uygulamada halkın talebi doğrultusunda gerçekleşen katılma taleplerinin 5393 sayılı Kanun hükümlerine göre sonuca bağlandığı, öte yandan, katılma talebi üzerine yapılan halk oylamasında seçmen sayısının yarısından fazlasının halk oylamasına katılmaması nedeniyle seçimin iptal edilmesi talebinin İlçe Seçim Kurulu tarafından reddedilerek halk oylaması sonucunun kesinleştiği ve Uzundere Belediye Meclisi ile Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisi kararlarıyla katılma taleplerinin uygun bulunduğu, bu aşamadan sonra 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca katılma talebinin gerçekleşmiş sayılması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Müşterek Kurulca verilen kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Erzurum ili, Tortum ilçesi, … mahallesi sakinleri tarafından, … mahallesinin Uzundere ilçesine uzaklığının 4 km, bağlı bulunulan Tortum ilçesine ise 35 km olduğu, mahalle halkının ihtiyaçlarını Uzundere ilçesinde karşıladığı, resmi işler için ise Tortum ilçesine gidilmesinin özellikle kış aylarında hayli zorlu şartlarda gerçekleştiği gerekçesiyle kayıtlı 910 seçmenden 630’unun talebiyle Erzurum ili, Uzundere ilçesine katılma talebinde bulunulmuş, devamında, seçmen listesinde kayıtlı 910 seçmenin bulunduğu mahallede, 452 seçmenin katılımıyla yapılan halk oylaması sonucunda 386 seçmen “Evet”, 66 seçmen ise “Hayır” oyu kullanılmıştır.
Mahalle seçmenlerinin Uzundere ilçesine katılma yönünde verdiği karar üzerine, katılma talebine ilişkin dosya Uzundere Belediye Meclisine gönderilmiş, Uzundere Belediye Meclisinin 26/09/2016 tarih ve 40 sayılı kararıyla, Belediye Kanunu’nun 4. ve 8. maddelerine uyarınca katılma talebi uygun olduğu görüşü bildirilerek dosya Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisine gönderilmiş, Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla, … mahallesinin Uzundere ilçesine katılma talebinin uygun olduğuna karar verilmiş ve Erzurum Valiliği tarafından katılma talebine ilişkin işlem dosyası İçişleri Bakanlığına gönderilmiştir.
Devam eden süreçte, davalı idarenin dava konusu işlemiyle; 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde, oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrakın valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderileceğinin düzenlendiği, işlem dosyasında ise, 910 seçmenden 452’sinin oylamaya katıldığı ve 386 seçmenin olumlu oy kullandığı, dolayısıyla oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanması esas olduğundan, halk oylamasının olumlu olmadığı gerekçesiyle katılma talebine ilişkin işlem dosyasının iadesine karar verilmiş, bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinde; “1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
2. Bu süreler;
a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı, … tarihi izleyen günden başlar.
(…)
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle “Kuruluş” başlıklı 4. maddesinde; “Nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur.
İçme ve kullanma suyu havzaları ile sit ve diğer koruma alanlarında ve meskûn sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına 5.000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde belediye kurulamaz.
Köylerin veya muhtelif köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için meskûn sahalarının, merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskûn sahasına azami 5.000 metre mesafede bulunması ve nüfusları toplamının 5.000 ve üzerinde olması gerekir.
Bir veya birden fazla köyün köy ihtiyar meclisinin kararı veya seçmenlerinin en az yarısından bir fazlasının mahallin en büyük mülkî idare amirine yazılı başvurusu ya da valinin kendiliğinden buna gerek görmesi durumunda, valinin bildirimi üzerine, mahallî seçim kurulları, onbeş gün içinde köyde veya köy kısımlarında kayıtlı seçmenlerin oylarını alır ve sonucu bir tutanakla valiliğe bildirir.
İşlem dosyası valinin görüşüyle birlikte İçişleri Bakanlığına gönderilir. Cumhurbaşkanı kararı ile o yerde belediye kurulur.
Yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5.000 ve üzerinde olan herhangi bir yerleşim yerinde, Cumhurbaşkanı kararı ile belediye kurulabilir.” düzenlemesine, “Sınırların kesinleşmesi” başlıklı 6. maddesinde; “Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir.
Kesinleşen sınırlar, valilikçe yerinde uygulanmak suretiyle taraflara gösterilir ve durum bir tutanakla belirlenir. Kesinleşen sınır kararları ile dayanağı olan belgelerin birer örneği; belediyesine, mahallî tapu dairesine, il özel idaresine ve o yerin mülkî idare amirine gönderilir. Kesinleşen sınırlar zorunlu nedenler olmadıkça beş yıl süre ile değiştirilemez.” düzenlemesine, “Sınır uyuşmazlıklarının çözümü” başlıklı 7. maddesinde; “Bir il dâhilindeki beldeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması hâlinde ilgili belediye meclisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşleri otuz gün süre verilerek istenir. Vali, bu görüşleri değerlendirerek sınır uyuşmazlığını karara bağlar. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde büyükşehir belediye meclisinin de görüşü alınır.
İl ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır.” düzenlemesine, “Birleşme ve katılma” başlıklı 8. maddesinde; “Belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskûn sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığı 5.000 metreden fazla olamaz.
Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. Oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilir. Belediye meclisi evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkındaki kararını verir. Belediye meclisinin uygun görmesi hâlinde katılım gerçekleşir. Büyükşehirlerde birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılır ve sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilir.
(…)
Birleşme ve katılma işlemlerinde bu maddede düzenlenmeyen hususlarda 4 üncü madde hükmüne göre işlem yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 2. maddesinde, “İl, ilçe ve bucak kurulması, kaldırılması, adlarının, bağlılıklarının, merkez ve sınırlarının belirtilmesi ve değiştirilmesi aşağıda gösterilen şekilde yapılır:
A) İl ve ilçe kurulması, kaldırılması, merkezlerinin belirtilmesi, adlarının değiştirilmesi, bir ilçenin başka bir İl’e bağlanması kanun ile;
B) Bucak kurulması, kaldırılması, merkezinin belirtilmesi, il ilçe ve bucak sınırlarının ve bucak adlarının değiştirilmesi bir köyün veya kasabanın veya bucağın başka bir il ve ilçeye bağlanması, mühim mevki ve tabii arazi adlarının değiştirilmesi İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile;
C) Yeniden köy kurulması veya yerinin değiştirilmesi Bayındırlık ve Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlıklarının mütalaası alınmak suretiyle;
Ç) Köy ve kasabaların aynı ilçe içinde bir bucaktan başka bir bucağa bağlanması, köy adlarının değiştirilmesi, köylerin birleştirilmesi ve ayrılması, bir köy, mahalle veya semtin o köyden ayrılıp başka bir köy ile birleştirilmesi İçişleri Bakanlığının tasvibiyle yapılır.
D) Kaza kurulmasında ve kaldırılmasında, bir kazanın başka bir vilayete bağlanmasında ve merkezinin belirtilmesinde, sınırlarının değiştirilmesinde ve (B, C, Ç) fıkralarında yazılı hallerde ilgili vilayetler idare heyetleriyle umumi meclislerinin mütalaaları alınır.
Ancak; Türkçe olmayan ve iltibasa meydan veren köy adları, alakadar Vilayet Daimi Encümeninin mütalaası alındıktan sonra, en kısa zamanda Dahiliye Vekaletince değiştirilir.
E) İllere, ilçelere, bucaklara, merkez yapılan şehir, kasaba veya köyün adı verilir. Şu kadar ki, bunların coğrafi veya tarihi bir sanı varsa o da isim olarak verilebilir.” düzenlemesi yer almaktadır.
11/05/1988 tarih ve 19811 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik’in 14. maddesinde; “Köylerin ayrılma ve birleşme taleplerini ihtiva eden müracaatları, köy muhtarları tarafından imzalanır ve müracaata bu talebi belirten ihtiyar meclisi kararı eklenir.
(…)
Bir köy veya belediyeye bağlı mahalle ve benzeri bağlılardan veya doğruca köy halkı tarafından yapılacak yazılı ve gerekçeli müracaatlar o yerde oturan seçmenlerin yansından bir fazlası tarafından imzalanır. Talepte bulunan birim sayısı birden fazla ise, yazılı talep ayrı ayrı yapılır.” hükmü, 26. maddesinde; “Oylama sonucunda “EVET” ve “HAYIR” oy pusulaları toplam sayıları ile iptal edilen toplam zarf sayısını gösterir “Ayırım Sonu Tutanağı” iki örnek olarak düzenlenir.
Oylamanın başladığını, bittiğini ve ayırım sonucunu gösterir bu tutanaklar görevli kurul başkan ve üyeleri tarafından gün, saat ve yer belirtmek, ad ve soyadı, memuriyet unvanı yazılmak suretiyle imzalanır.
Oylama sonucunda seçmen listesinde, kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması esastır.
Ancak, olumsuz oy kullanan seçmen sayısının fazla olması halinde Bakanlıkça, 5442 sayılı Kanun gereğince ekonomik durum, coğrafî şartlar ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre durum değerlendirilir ve talep kabul veya reddedilir.” hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu Müşterek Kurul kararının düzenleyici işleme ilişkin kısmı yönünden;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; 2. fıkrasında, bu sürelerin idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı; 4. fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
Dava açma süresine ilişkin kurallar ile düzenleyici işlemlere karşı iki ayrı yol izlenerek dava açma imkanı tanınmıştır. Buna göre, 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine de, uygulama işleminin tebliğ tarihinden itibaren yine altmış gün içinde düzenleyici işleme veya düzenleyici işlemle birlikte uygulama işlemine karşı dava açılabilecektir. Bu şekilde, düzenleyici işlemin ilanı üzerine düzenleyici işleme karşı dava açmamış bulunan ilgililere, dava konusu edebilecekleri bir uygulama işleminin varlığına bağlı olarak, düzenleyici işleme karşı da dava açma imkanının sağlanması amaçlanmıştır.
Diğer taraftan, anılan maddede sözü edilen “uygulama işlemi” kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgeler ile davalı idarenin savunmasından, davalı idarece; Erzurum ili, Tortum ilçesine bağlı … Mahallesinin, Uzundere ilçesine bağlanması talebini içeren işlem dosyasının, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 8. maddesinde yer alan “Oylama sonucunun olumlu olması” ibaresinin, kayıtlı seçmen sayısının yarısından bir fazlasının olumlu oy kullanmasının esas alınması gerektiği şeklinde yorumlanarak anılan maddede öngörülen şartın sağlanmadığı gerekçesiyle iade edildiği, dolayısıyla katılma talebi hakkında dava konusu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen herhangi bir uygulama işleminin bulunmadığı anlaşılmıştır.
Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, 11/05/1988 tarih ve 19811 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik’in 26. maddesinin 3. fıkrasına karşı 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca anılan Yönetmelik’in ilan tarihi olan 11/05/1988 tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde dava açılması gerekirken, söz konusu sürenin sona ermesinden çok sonra 14/11/2017 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu düzenleyici işlem yönünden davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Temyize konu Müşterek Kurul kararının bireysel işleme ilişkin kısmı yönünden;
Belde, köy, mahalle veya bunların bazı kısımların başka bir beldeye veya ilçeye katılması hususu 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde düzenlenmiştir. Anılan maddede, bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarında oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılacağı, oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrakın valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderileceği, belediye meclisinin evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuruyu uygun görmesi hâlinde katılımın gerçekleşeceği, büyükşehirlerde katılma işlemlerinin, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanacağı ve katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6. maddeye göre işlem yapılarak sonucunun İçişleri Bakanlığına bildirileceği belirtilmiştir.
Bununla birlikte, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 2. maddesinde, ilçe sınırlarının değiştirilmesinin İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile gerçekleşeceği hükme bağlanmıştır.
Buna göre; bir beldenin, köyün, mahallenin veya bunların bazı kısımlarının başka bir beldeye veya ilçeye katılmasına yönelik başvuruların, aynı zamanda ilçe sınırlarında değişiklik meydana gelmesi sonucunu doğurması halinde, söz konusu başvuruya ilişkin sürecin 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine göre mi yoksa 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümlerine göre mi sonuçlandırılması gerektiğinin ortaya konulması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde, ilçe sınırlarında değişiklik meydana gelmesi sonucunu doğuran katılma talebine ilişkin başvurular bakımından, öncelikle 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde yer alan usul doğrultusunda başvuruya ilişkin halk oylaması yapılması, oylamanın olumlu sonuçlanması halinde, başvuru dosyasının katılınacak belediyeye gönderilmesi ve belediye meclisinin evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuruyu uygun görmesi halinde durumun İçişleri Bakanlığına bildirilmesi, devamında, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde yer alan şartlar ve süreç tamamlandıktan sonra, katılma sonrası oluşacak sınır değişikliğine ilişkin durumun davalı idarece 5442 sayılı Kanun hükümleri uyarınca sonuçlandırılması gerekmektedir.
Bu kapsamda, dava konusu uyuşmazlık incelendiğinde, Erzurum ili, Tortum ilçesine bağlı … Mahallesinin Uzundere ilçesine katılması talebinin, sınır değişikliğinin meydana gelmesi sonucunu doğuran bir talep olması nedeniyle, öncelikle katılma talebine ilişkin sürecin 5393 sayılı Kanun kapsamında yürütülmesi, daha sonra katılma talebinin olumlu sonuçlanması halinde sınır değişikliğinin 5442 sayılı Kanun hükümlerine göre sonuçlandırılması gerektiği anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy, belde, mahalle veya bunların kısımlarında katılma talebine ilişkin halk oylaması yapılması ve oylama sonucunun olumlu sonuçlanması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, seçmen listesinde kayıtlı 910 seçmenin bulunduğu mahallede, 452 seçmenin katılımıyla yapılan katılma talebine ilişkin halk oylaması sonucunda, 386 seçmen tarafından “Evet”, 66 seçmen tarafından ise “Hayır” oyu kullanıldığı görülmektedir.
Bu durumda, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde öngörülen halk oylaması sonucunun olumlu sonuçlanması şartının gerçekleştiği görülmekle, davalı idarece yasal düzenlemede öngörülmeyen kayıtlı seçmen sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyunun olması halinde oylamanın olumlu sonuçlanacağına ilişkin yoruma istinaden, oylamada kayıtlı seçmen sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyunun bulunmaması nedeniyle Erzurum ili, Tortum ilçesine bağlı … Mahallesinin, Uzundere ilçesine katılması talebini içeren işlem dosyasının iade edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, bireysel işlem yönünden davanın reddi yolundaki Müşterek Kurul kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Davanın reddine yönelik Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen 12/04/2022 tarih ve E:2017/7799, K:2022/2608 sayılı kararın, düzenleyici işleme ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. Anılan kararın bireysel işleme ilişkin kısmının ise BOZULMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Sekizinci Dairesine gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 22/12/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın, düzenleyici işlem yönünden davanın reddine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı, temyiz dilekçesinde ileri sürülen nedenlerin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın anılan kısmının aynen onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
GEREKÇEDE KARŞI OY
XX- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 7. maddesinde; “Bir il dâhilindeki beldeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması hâlinde ilgili belediye meclisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşleri otuz gün süre verilerek istenir. Vali, bu görüşleri değerlendirerek sınır uyuşmazlığını karara bağlar. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde büyükşehir belediye meclisinin de görüşü alınır. İl ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır.” düzenlemesine, aynı Kanun’un 8. maddesinde; “Belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskûn sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığı 5.000 metreden fazla olamaz. Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. Oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilir. Belediye meclisi evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkındaki kararını verir. Belediye meclisinin uygun görmesi hâlinde katılım gerçekleşir. Büyükşehirlerde birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılır ve sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilir. …” düzenlemesine yer verilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümünde hangi mevzuat düzenlemesinin uygulanması gerektiğinin tespiti önem arz ettiğinden, Erzurum ili, Tortum ilçesi, … mahallesi sakinleri tarafından Erzurum ili, Uzundere ilçesine bağlanmak için talepte bulunulduktan sonra, anılan mahalle seçmenlerince yapılan oylama sonucunun 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümleri uyarınca mı, yoksa 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca mı değerlendirilmesi gerektiğinin çözüme kavuşturulması gerekmektedir.
5393 sayılı Kanun’un 7. maddesi “Sınır uyuşmazlıklarının çözümü” başlığını taşımakta olup, bu maddede il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek “sınır uyuşmazlıklarının” çözümünde 5442 sayılı Kanunun uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Bahsi geçen maddede, beldeler veya köyler arasında “sınır uyuşmazlığı çıkması hali” düzenlenmiş olup, bu durumda birden fazla belde veya köyün, aralarındaki sınır üzerinde bir “anlaşmazlık” söz konusudur.
Bakılmakta olan uyuşmazlık ise, bir mahallenin bağlı bulunduğu ilçeden başka bir ilçeye katılmasına ilişkindir. Olayda, birden fazla taraf arasında meydana gelen ve sınır uyuşmazlığı olarak nitelendirilebilecek bir “anlaşmazlık” bulunmayıp, her katılma ve birleşmenin doğal bir sonucu olan “sınır değişikliği” söz konusudur. Bu durum da 5393 sayılı Kanun’un “Birleşme ve katılma” başlığını taşıyan ve bu konuda özel/ayrı hükümler içeren 8. maddede düzenlenmiştir.
5393 sayılı Kanun’da, kanun koyucu, birden fazla tarafı ilgilendiren ve çekişmeli bir durum olan “sınır uyuşmazlığı”nı farklı bir maddede (7. madde) düzenlemişken, dava konusu uyuşmazlığı doğrudan ilgilendiren “katılma ve birleşme” usulünü ise farklı bir maddede (8. madde) düzenlemiştir.
Bu itibarla, kanun koyucu aynı olaya uygulanacak iki farklı düzenleme meydana getirmeyeceğinden, birleşme ve katılma işlemlerinin ve dava konusu uyuşmazlığın 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde yer alan hükümlere göre çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. Esasen dava konusu olayda da, bu maddede yer alan usulün işletildiği ve dava konusu katılma işleminin de bu maddeye göre yürütüldüğü görülmektedir.
Dava konusu bireysel işlemde ve davalı idarece verilen savunmada, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesinde yer alan “oylama sonucunun olumlu olması” ibaresi yorumlanarak, anılan ibareyle kastedilenin seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oyu şeklinde anlaşılması gerektiği kabul edilerek, “Oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanması esastır. Halk oylaması olumlu olmadığından işlem dosyası ekte iade edilmiştir.” ifadeleriyle işlem dosyası Bakanlıkça Valiliğe iade edilmiştir.
5393 sayılı Kanun’un yukarıda alıntılanan 8. maddesine göre, oylama sonucunun olumlu olması hâlinde katılma/birleşme başvurusuna ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilmekte, büyükşehirlerde ise birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanmakta ve katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılarak (Madde 6/1, Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir.) sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilmektedir. Anılan hükme göre birleşme ve katılma işlemleri, maddedeki usule göre tamamlandıktan sonra Bakanlığa sadece “bildirilmekte”, Bakanlığın birleşme ve katılma işlemlerinin onaylanıp onaylanmaması hususunda herhangi bir yetkisi bulunmamakta olup, 5393 sayılı Kanun’un anılan hükümleri uyarınca söz konusu yetki “valiliğe” ait bulunmaktadır.
Bu durumda, 5393 sayılı Kanun’un 8. maddesine göre “oylama sonucunun olumlu” olup olmadığını değerlendirme yetkisinin valiliklere ait olması nedeniyle, dava konusu Bakanlık işleminde yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerle, dava konusu bireysel işlemin yukarıda belirtilen gerekçe ile iptali gerektiği düşüncesiyle, çoğunluk görüşüne gerekçe yönünden katılmıyorum.
KARŞI OY
XXX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci ve Onuncu Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın, bireysel işlem yönünden davanın reddine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı, temyiz dilekçesinde ileri sürülen nedenlerin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın anılan kısmının aynen onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.