DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2022/2690 E. , 2023/839 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/2690
Karar No : 2023/839
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Petrolcülük ve Dağıtım Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLLERİ : Av. … , Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/06/2022 tarih ve E:2020/3553, K:2022/2759 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde davalı idareye ait resmi internet sitesinden düşürülmesine ilişkin davalı idare işlemi ile bu işleme dayanak teşkil ettiği iddia edilen 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 34/A maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/06/2022 tarih ve E:2020/3553, K:2022/2759 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli bulunmamış,
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 2. maddesinin (9) , (10), (11) numaralı bentleri, 3. maddesinin üçüncü, dokuzuncu, on birinci fıkraları, 7. maddesinin dördüncü fıkrası; Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (8) numaralı bendi, 7. maddesinin yedinci fıkrasının (g) bendi, 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ve “Bayilik teşkilatı kurulması” başlıklı 34/A maddesi hükümlerine yer verilerek,
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin dava Konusu 34/A maddesi yönünden;
Davacı tarafından ileri sürülen iddiaların mezkûr Yönetmelik maddesinin birinci fıkrasında yer alan bayilik teşkilatının oluşturulmasına ilişkin olduğu görüldüğünden, hukuki denetimin birinci fıkra kapsamında yapılacağı,
28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesiyle, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (34) numaralı bendinde, bayilik teşkilatının, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyeti gerçekleştirmek için dağıtıcılarca en az beş bayiden müteşekkil olmak üzere oluşturulan yapı olarak tanımlandığı,
Söz konusu Yönetmelik değişikliğine karşı açılan davada, Dairelerinin 10/06/2020 tarih ve E:2015/352, K:2020/1305 sayılı kararıyla, “dava konusu düzenleyici işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Kanun’da bayi sayısı konusunda sayısal sınırlama getirilemeyeceği kuralına yer verildiği dikkate alındığında, bu yasal düzenlemeyi aşar şekilde, bayilik teşkilatının ‘en az beş bayiden’ oluşacağına ilişkin ibarede hukuka uygunluk bulunmadığı” gerekçesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinde yer alan “en az beş bayiden” ibaresinin iptaline karar verildiği,
Öte yandan, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 30. maddesiyle, 5015 sayılı Kanun’un 3. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz” ibaresinin madde metninden çıkarıldığı,
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde ise, “5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 3. maddesinde ‘lisansların tabi olacağı usul ve esaslar’ düzenlenmektedir. Kanun lisans sahiplerine, yüklediği yükümlülüklerin yanı sıra birçok hak da sağlamaktadır. Özellikle dağıtıcı lisansı sahipleri çok geniş yetkilere sahip olup Kanun’da, dağıtıcı lisansı sahiplerinin petrol piyasasındaki aslî faaliyeti bayilere akaryakıt ikmali olarak belirlenmiştir. Yıllar itibarıyla yürürlükte bulunan dağıtıcı lisansı sahibi sayısı ciddi ölçüde artmıştır. Dağıtıcı sayısındaki bu artış petrol piyasasında rekabeti iyileştirmesi bir yana özellikle ÖTV ve KDV usulsüzlükleri yapan şirketler vergi ziyaına neden olduğu gibi piyasadaki rekabeti de bozucu etkiler gösterdiği görülmüştür. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından dağıtıcı olma ve dağıtıcı olarak faaliyet sürdürme kriterlerinin belirlenmesi konusunda yetkisinin genişletilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. EPDK tarafından belirlenecek ilave kriterlerin piyasada sürdürülebilirliğe ve rekabet ortamına katkı sağlayacağı değerlendirilmektedir. Madde değişikliği ile dağıtıcı lisansları için bayilik teşkilatı, depolama kapasitesi gibi hususlarda düzenleme yapılabilmesine yönelik olarak ‘bayi sayısı, depolama kapasitesi (işletme stok kapasitesi hariç) konularında sayısal büyüklüklerle sınırlama yapılmaz’ ibaresinin metninden çıkarılması planlanmaktadır.” ifadelerine yer verildiği,
5015 sayılı Kanun’da yapılan bu değişiklik sonrası, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (34) numaralı bendinin,”Bayilik teşkilatı: Dağıtım faaliyetinin sürdürülmesi için gerekli asgari sayıdaki bayiden oluşan yapıyı” şeklinde değiştirildiği; Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 34. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatını oluşturmaları gerektiği; ikinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayilik teşkilatını korumakla yükümlü oldukları, bayilik teşkilatı kapsamındaki istasyonlu bayi sayısının belirtilen sayıların altına düşmesi durumunda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin otuz gün içerisinde gerekli sayıya ulaşmasının zorunlu olduğu; anılan Yönetmeliğin 6. maddesiyle değişik 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin bu Yönetmeliğin 34/A maddesi ile belirlenen bayilik teşkilatını süresi içinde oluşturamaması veya koruyamaması hâlinde lisanslarının sona erdirileceğinin kurala bağlandığı,
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının hedeflendiği,
Petrol piyasasının güvenli, istikrarlı ve sağlıklı bir şekilde işlemesi amacıyla yürürlüğe konulan 5015 sayılı Kanun’da, bu amacın gerçekleşmesi için, petrol piyasasında her türlü faaliyette bulunmasının lisans alma şartına bağlandığı ve dağıtıcıların serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ile bayilere akaryakıt dağıtımı faaliyetlerinde bulunmalarının öngörüldüğü; lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülüklerin, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi hususlarında düzenlemeler yapmaya Kurumun yetkili kılındığı,
5015 sayılı Kanun’a dayanılarak hazırlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin, Kurum’un petrol piyasasında lisans işlemlerine yönelik görev, yetki ve sorumluluklarına, lisanslarda yer alması gereken hükümlere, lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ile bildirim ve kayıt düzenine ilişkin usûl ve esasları kapsadığı,
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatının oluşturulması gerektiğinin kurala bağlandığı,
5015 sayılı Kanun’da dağıtıcı lisansı sahiplerinin esas olarak, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımı faaliyetinde bulunmalarının öngörüldüğü; nitekim, bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinde bulunmaları öngörülen dağıtıcıların bayilik teşkilatını kurmaları, güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde bu faaliyetlerini yürütmelerinin de bir gereği olduğu,
Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olan davalı idare tarafından, dağıtıcı lisansı sahiplerine, lisanslarının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde en az on, altı ay içinde en az yirmi beş ve bir yıl içinde en az elli istasyonlu bayinin bulunduğu bayilik teşkilatı oluşturma şartının getirilmesiyle, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesi gereğince makûl dengenin kurulduğu; dolayısıyla, dağıtıcı lisansı sahiplerine bayilik teşkilatı oluşturulması konusunda getirilen kural, piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi amacı ile de orantılı olduğundan, dava konusu Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 34/A maddesinin birinci fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan, 09/07/2019 tarih ve 30826 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 15. maddesiyle Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’ne eklenen Geçici 24. maddede, 09/07/2019 tarihi itibarıyla dağıtıcı lisansı sahibi olanların, 01/01/2020 tarihinden itibaren, Yönetmeliğin 34/A maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bayilik teşkilatını fıkrada belirtilen süreler içinde oluşturmakla yükümlü oldukları belirtildiğinden, Yönetmeliğin dava konusu 34/A maddesinin birinci fıkrasında yer alan kuralın, petrol piyasasının işleyişi, piyasadaki dağıtıcı ve bayi sayısı dikkate alındığında ölçülü olduğunun anlaşıldığı,
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sistemi’nden düşürülmesine ilişkin işlem yönünden;
Davacı şirketin dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla reddedildiği, mezkûr kararın temyiz edilmesi üzerine Dairelerinin 08/12/2021 tarih ve E:2021/4002, K:2021/4214 sayılı kararıyla temyiz istemi reddedilerek Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına kesin olarak karar verildiği,
Bu itibarla, davacı şirketin dağıtıcı lisansının, Yönetmeliğin 17. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi ile anılan bent ile atıfta bulunulan 34/A maddesi uyarınca, yeterli sayıda istasyonlu bayiden meydana gelen bayilik teşkilatının süresi içinde oluşturulamaması nedeniyle sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan davada verilen mahkeme kararının gereğinin yerine getirilmesi için tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, 5015 sayılı Kanun’un dağıtım firmalarının lisans hak ve yükümlülüklerine ilişkin maddesinde bayi sayısının belirli sürede belli sayıda olması gerektiğine ilişkin herhangi bir hüküm yer almadığı, Kanun’da belirtilmemiş hususlar hakkında ceza verilemeyeceği, nitekim lisans sonlandırılması gibi ağır bir idari işlemin uygulanması için Kanun’un belirlemiş olduğu yükümlülüklerin yerine getirilmemiş olması gerektiği; Yönetmeliğin ilgili maddesinin, Kanun’un amacını aşarak, mücbir sebep koşulları dahi göz ardı edilerek enerji sektörü oyuncularının çalışma hürriyetine müdahale eden bir hal aldığı; bu durumun, normlar hiyerarşisi içinde en üst norm olarak kabul edilen Anayasa ve Kanun’a aykırılık teşkil ettiği; çalışma hakkının temel haklardan olduğu, temel hakların ancak kanunla sınırlandırılabileceği; kanunda yer almayan, temel hakka ilişkin bir hükmün yönetmelikle sınırlandırılamayacağı, 5015 sayılı Kanun’da 14/02/2019 tarih ve 7164 sayılı Kanun’un 30. maddesiyle yapılan değişiklik ile “bayi sayısı, depolama kapasitesi ( işletme stok kapasitesi hariç ) konularında sayısısal büyüklüklerle sınırlanma yapılamaz.” ibaresinin madde metninden çıkarıldığı, bu tarihten sonra temel hak kavramı içerisinde yer alan çalışma hakkını sınırlandırabilecek bir bayi sayısı sınırlandırmasından Kanun’da bahsedilmediği gibi Kanun’dan çıkarılan hükmün aksine bayi sayısına ilişkin herhangi bir hükmün de yer almadığı; davalı idarenin yönetmelikle kanunda yer almayan ve ancak kanunla olabilecek temel hak sınırlamasını 01/01/2020 tarihi itibarıyla uygulamak istediği ve bu durumun hukuka aykırı olduğu, kanunilik ilkesi gereği kanunla belirlenmeyen veya çerçevesi kanunla çizilmeyen bir eylemden dolayı kimseye ceza verilemeyeceği belirtilerek Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … ‘IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının bireysel işlem yönünden onanması, düzenleyici işlem yönünden ise gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra Üyeler … ve …’nun “dava dilekçesinde, davacı şirkete verilen … tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararının mı, yoksa … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No: … sayılı kararı üzerine şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin mi dava konusu edildiği hususu her türlü şüpheden uzak bir biçimde ortaya konulamadığından Dairesince 2577 sayılı Kanun’un 3. ve 5. maddelerine uygun şekilde düzenlenmeyen dava dilekçesinin reddine karar verilmesi gerektiği” yönündeki oyuna karşılık dava konusu bireysel işlemin davacının dağıtıcı lisansının Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işlemi olduğu kabul edilerek ve dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirkete davalı idare tarafından gönderilen … tarih ve … sayılı yazı ile 17/06/2004 tarih ve 25495 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 34/A maddesi uyarınca otuz gün içerisinde 10 istasyonlu bayiden oluşan bayilik teşkilatının oluşturulması, aksi takdirde dağıtıcı lisansının iptal edileceği hususu bildirilmiştir.
Davacı şirketin, belirtilen sürede yeterli sayıda bayilik teşkilatının oluşturulamaması nedeniyle davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sona erdirilmesine karar verilmiştir.
Davacı tarafından, anılan işleme karşı … İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden dava açılmış ve İdare Mahkemesince yapılan yargılamada belirtilen işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Davalı idare tarafından, yürütmenin durdurulması kararının uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisans 26/08/2020 tarihinde yürürlüğe alınmış, ancak yürütmenin durdurulması kararına yapılan itiraz üzerine …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararı ile itirazın kabulüne ve yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne yönelik kararın kaldırılmasına karar verilmiştir. Bunun üzerine, davalı idare tarafından, Bölge İdare Mahkemesinin kararına istinaden şirkete ait lisans, 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmüştür.
Anılan işlemin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinde;
“1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
…
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun’un “Dilekçeler üzerinde ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında, dilekçelerin,
a) Görev ve yetki
b) İdari merci tecavüzü
c) Ehliyet
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
e) Süre aşımı,
f) Husumet,
g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacının bireysel işleme yönelik temyiz istemi yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, dava konusu bireysel işlem yönünden davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davacının düzenleyici işleme yönelik temyiz istemi yönünden;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde 60 gün olduğu belirtilmiş, aynı maddenin 4. fıkrasında; “İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmü düzenlenmiştir.
Dava açma süresine ilişkin kurallar ile düzenleyici işlemlere karşı iki ayrı yol izlenerek dava açma imkanı tanınmıştır. Buna göre, 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine de, uygulama işleminin tebliğ tarihinden itibaren yine altmış gün içinde düzenleyici işleme veya düzenleyici işlemle birlikte uygulama işlemine karşı dava açılabilecektir. Bu şekilde, düzenleyici işlemin ilanı üzerine düzenleyici işleme karşı dava açmamış bulunan ilgililere, dava konusu edebilecekleri bir uygulama işleminin varlığına bağlı olarak, düzenleyici işleme karşı da dava açma imkanının sağlanması amaçlanmıştır.
Yukarıda aktarılan Kanun hükmü uyarınca düzenleyici işlemin, yayımı tarihinden itibaren altmış gün içinde dava konusu edilmemesi halinde ise, uygulama işlemi tesis edilmesi sonrasında bu işlem üzerine düzenlemenin dava konusu edilebilmesi için, uygulama işleminin tebliğ tarihine göre dava açma süresinin geçmemiş olması gerekmektedir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin; davalı idare tarafından, davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile sona erdirilmesi üzerine, bu işleme karşı … İdare Mahkemesinin E:… sayılı esasına kayden açılan davada, İdare Mahkemesince yapılan yargılama sonucunda verilen dava konusu işlemin yürütmesinin durdurulmasına ilişkin kararın, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No:… sayılı kararıyla kaldırılması ve yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmesi üzerine, yargı kararı gereğinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği anlaşılmıştır. Dolayısıyla, davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin dayanağını, dava konusu edilen Yönetmelik düzenlemesinin oluşturmadığı; davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan davada verilen yargı kararının oluşturduğu sonucuna varılmıştır.
Bu çerçevede, Petrol Piyasası Yönetmeliği’nin dava konusu edilen 34/A maddesinin, davacı şirkete ait lisansın Enerji Piyasası Veritbanı Yönetim Sisteminden düşürülmesine ilişkin işlemin değil, davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının dayanağını oluşturduğu fakat anılan işlemin … İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasında dava konusu edilmediği; bu davada sadece dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul Kararının dava konusu edildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu bireysel işlemin dayanağını, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin dava konusu 34/A maddesi oluşturmadığından, söz konusu bireysel işlemin bu Yönetmelik hükmü yönünden uygulama işlemi olarak kabulü mümkün bulunmayıp, anılan düzenlemenin ilk fıkrasının 09/07/2019 tarihinde; ikinci ve üçüncü fıkralarının ise, 28/07/2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği dikkate alındığında, bu tarihlerden itibaren hesaplanacak dava açma süresi geçirildikten çok sonra 20/11/2020 tarihinde açılan davanın “süre aşımı” nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin dava Konusu 34/A maddesi yönünden davanın süre aşımından reddine karar verilmesi gerekirken davanın reddine yönelik verilen Daire kararında sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.
Öte yandan,dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş; anılan karara yönelik istinaf başvurusu, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile reddedilmiş ve bu karar Danıştay Onüçüncü Dairesinin 08/12/2021 tarih ve E:2021/4002, K:2021/4214 sayılı kararı ile kesin olarak onanmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın reddine yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 21/06/2022 tarih ve E:2020/3553, K:2022/2759 sayılı kararının dava konusu bireysel işleme ilişkin kısmının ONANMASINA,
3.Anılan kararın düzenleyici işleme ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
4. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine,
5. Kesin olarak, 26/04/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin dağıtıcı lisansının 22/09/2020 tarihinde davalı idareye ait resmi internet sitesinden düşürülmesine ilişkin davalı idare işlemi ile bu işleme dayanak teşkil ettiği iddia edilen Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 34/A maddesinin iptaline karar verilmesi istemiyle dava açılmıştır.
Dosyadaki belge ve bilgilerin incelenmesinden; davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No: … sayılı kararının yani bir yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği anlaşılmıştır. Dolayısıyla, davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin dayanağını, dava konusu edilen Yönetmelik düzenlemesinin oluşturmadığı; davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul kararına karşı açılan davada verilen yargı kararının oluşturduğu sonucuna varılmıştır. İstinafın yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne karşı yapılan itiraza ilişkin kararı sonucunda, davacı şirketin dağıtıcı lisansının sona erdirilmesiyle ilgili işleme ilişkin verilen yargı kararının uygulanması amacıyla idare tarafından, davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmüştür.
Bu itibarla, dava konusu bireysel işlemin dayanağını dava konusu edilen Petrol Piyasası Yönetmeliğinin 34/A maddesi oluşturmadığından, anılan düzenleyici işlemin esasının incelenmesinin mümkün olmadığı ve dava konusu edilen Yönetmelik maddesi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinde, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülecek davalar belirlenmiş olup, Bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılan davalar bunların arasında sayılmıştır.
2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5. maddesinde ise, idare mahkemelerinin, “İdare mahkemeleri, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla ilk derecede Danıştayda çözümlenecek olanlar dışındaki:
a) İptal davalarını,
b) Tam yargı davalarını,
c)Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklardan hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaları,
d) Diğer kanunlarla verilen işleri,” çözümleyeceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dilekçeler üzerinde ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında, dilekçelerin,
a) Görev ve yetki
b) İdari merci tecavüzü
c) Ehliyet
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
e) Süre aşımı,
f) Husumet,
g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları
yönlerinden sırasıyla inceleneceği düzenlenmiştir.
Yine 2577 sayılı Kanun’un 15/1-a maddesinde; 14. maddesinin 3/a bendine göre; idari yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verileceği hükmü yer almaktadır.
Temyize konu dosyanın incelenmesinden; Petrol Piyasası Yönetmeliği, tüm ülke çapında uygulanacak genel düzenleyici işlem niteliğinde olması nedeniyle anılan Yönetmelik ile ilgili açılacak davaların, 2575 sayılı Kanun’un 24/1-c maddesi uyarınca Danıştayda çözümlenmesi gerektiği husunda bir tartışma bulunmamakta ise de; dava konusu bireysel işlemin dayanağını, Petrol Piyasası Yönetmeliği’nin 34/A maddesi oluşturmadığından, yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri çerçevesinde bireysel işleme ilişkin uyuşmazlığın, 2575 sayılı Kanun’un 24. maddesinin kapsamı dışında kaldığı ve çözüm yerinin 2576 sayılı Kanun’un 5. maddesi gereğince idare mahkemesine ait olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararının; Petrol Piyasası Yönetmeliği’nin 34/A maddesine ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçe doğrultusunda onanması; bireysel işleme ilişkin kısmının ise, görev yönünden reddedilerek görevli idare mahkemesine gönderilmek üzere bozulması gerektiği görüşüyle, karara katılmıyorum.
KARŞI OY
XX- İdari işlemler, idarî makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin “idari makamlarca tesis edilmiş olma”, “tek yanlı olma” ve “icrailik niteliğini taşıma” unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığının, işlemin ismine veya idarenin isimlendirmesine bakılarak değil, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmesi gerekmektedir.
Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi gereken işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usulün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idari makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukuki durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukuki durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukuki durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icrai nitelik taşıyan işlemlerdir. Ayrıca, idare tesis etmiş bulunduğu bir işlemin resen icrasını sağlamak adına bir dizi uygulama işlemi gerçekleştirebilmektedir. Bu uygulama işlemleri, hukuk aleminde sonuç doğurmuş olan asıl işlemin maddi aleme aktarılması için zorunlu olarak yerine getirilmesi gereken idari tasarruflar olup, hukuk düzeninde yeni bir değişiklik yaratmamakla birlikte asıl işlemin etki kazanmasını sağlamakta ve bu bakımdan kural olarak iptal davasına konu edilememektedir. Ancak, bunun yanı sıra eğer uygulama işlemi asıl idari işlemden ayrı olarak, başka bir ifadeyle işlemi aşar şekilde kendine özgü bir hukuka aykırılık taşımakta ise, bu uygulama işlemine karşı dava açılabilmesi de mümkündür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde sözü edilen “uygulama işlemi” kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan kesin ve icrai bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir. Belirtilen niteliği taşımayan işlemlere dayanılarak ya da düzenleyici işlemin ilanıyla başlayan dava açma süresi geçtikten sonra açılan davaların süresinde açıldığından söz edilemeyecektir.
Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, davacı şirkete ait lisansın 22/09/2020 tarihinde Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesi işleminin … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve YD İtiraz No: … sayılı kararının yani bir yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği; davacı tarafından ise bahse konu Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesinin yeni bir idari işlem olarak değerlendirilmesi suretiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmesine yönelik işlem, aslında istinaf mahkemesinin yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne yönelik yapılan itiraz sonucunda verilen kararının uygulanması bağlamında bir hukuki tasarruf olup, davacı şirkete ait dağıtıcı lisansının sona erdirilmesine ilişkin Kurul Kararının, asıl işlemin uygulanması niteliğinde olan bir işlemdir. Davalı idarece davacı hakkında yeni bir idari işlem tesis edilmemiştir. Davalı idare tarafından, istinaf mahkemesi kararı sonucunda, davacı şirketin dağıtıcı lisansının sonlandırılmasına ilişkin Kurul kararının uygulanmasında telafisi güç ve imkansız zarar ile açık hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, anılan işlemin uygulanması amacıyla davacı şirkete ait lisans, Enerji Piyasası Veritabanı Yönetim Sisteminden düşürülmüştür. Dolayısıyla, dava konusu bireysel işlem, davacının hukukunda değişiklik yaratan yeni bir uygulama işlemi olmadığından idari davaya konu edilebilecek bir işlem olmayıp, bu kısım yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu bireysel işlem idari davaya konu edilebilecek bir işlem olmadığından, Petrol Piyasası Yönetmeliği’nin dava konusu edilen 34/A maddesinin de anılan işleme dayanak olarak kabul edilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla, 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesi gereğince düzenleyici işlemin ilanı üzerine altmış gün içinde dava açılabileceği kurala bağlandığından; Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin dava konusu edilen 34/A maddesinin ilk fıkrasının 09/07/2019 tarihinde, ikinci ve üçüncü fıkralarının ise, 28/07/2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği dikkate alındığında, dava açma süresi geçirildikten sonra, 20/11/2020 tarihinde açılan davada, “süre aşımı” nedeniyle uyuşmazlığın esasının incelemesine olanak bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararının, yukarıda aktarılan gerekçeler doğrultusunda onanması gerektiği görüşüyle, çoğunluk kararına katılmıyorum.