DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2021/2402 E.  ,  2022/406 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2402
Karar No : 2022/406

TEMYİZ EDENLER :I-(DAVACILAR):
1-… Turizm Ulaşım İnş. ve Tic. Ltd. Şti.
2-… Tur. İnş. Pls. Ürün. ve Tem. San ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLLERİ: Av. …
II-(DAVALILAR):
1-… Müdürlüğü
VEKİLLERİ: Av. …. – Av. …
2-… Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2986, K:2021/1119 sayılı kararının aleyhe olan kısımlarının taraflarca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY 22)’nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) no’lu alt bendinin değiştirilmesine ilişkin 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesi; 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik Yönetmeliğinin 2. maddesi ile 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik Yönetmeliğinin 3. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2986, K:2021/1119 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesi yönünden:
Dava konusu değişiklik ile (B) grubu çalışma ruhsatı alan yerli hava taşıyıcılarının yönetmelikte yer hizmetlerinden biri olarak sayılan “ulaşım” hizmeti faaliyetini yürütmesinin yasaklanarak, anılan hava taşıyıcılarının kendi yolcularını şehir merkezi ya da terminale taşımak üzere yolcu taşımacılığı yapmasına izin veren düzenlemenin yürürlükten kaldırıldığı,
Dava konusu düzenlemelerin, havayolu taşıyıcılarını ve hava taşıyıcılarına verilecek (B) grubu çalışma ruhsatı sahiplerini ilgilendirdiği, (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi ve yerli havayolu taşıyıcısı olmayan davacının dava konusu düzenlemelerin iptalini istemede menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle söz konusu maddelere ilişkin iptal isteminin ehliyet yönünden reddi gerektiği,
Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi yönünden;
Davacı tarafından öne sürülen iddialarda, Bakanlığa ait olan yetkinin özel hukuk kişisi olan havalimanı işletmesine bırakılması suretiyle kendilerini yetkilendiren belediyelerin yetkilerine tecavüz edildiği ve Bakanlığın yetkisini devredemeyeceğinin belirtilmiş olması nedeniyle davanın; düzenlemede yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir” ibaresinin iptali için açıldığı değerlendirilmekle, incelemenin bu ibareye hasren yapıldığı,
Öte yandan, davalı idarece düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle davanın konusuz kaldığı belirtilmiş ise de; değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla tesis edilmiş olması karşısında bu iddiaya itibar edilmeyerek işin esasının incelendiği,
Dava konusu düzenleme ile; havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredildiği ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin kuralların belirtildiği,
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar alma ve tasarrufta bulunma yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan Türk Sivil Havacılık Kanunu’nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin de davalı Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin bulunduğu, Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güven içinde yürütülmesi için önlem alma ve düzenleme yapma yetkisi tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, “Ulaşım” hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşımacılığının taleplere göre Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı,
Buna göre, özel Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkartılan Yönetmelikte, havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerlendirilen ve sınırı “havaalanı-terminal” olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin davalı Bakanlığa ait olduğu açık ise de, şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile Bakanlığın yanında Belediyelerin yetkili olduğu, Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin ise yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunu uyarınca belediyeler tarafından -havaalanı belediye sınırı içinde olmak koşuluyla- şehiriçi-havalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varıldığı, öte yandan Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası) halinde ise, belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı bulunduğunun da tartışmasız olduğu,
Dava konusu olayda, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına verilen havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu ve kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenlemenin de bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu düzenlemede yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir” ibaresinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresinin iptaline, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) no’lu alt bendi ile 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinin iptali istemi yönünden ise davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, 5216 ve 5393 sayılı Kanunlarla havalimanı-şehir merkezi veya tam tersi yönde yapılacak yolcu taşımacılığı faaliyetlerini düzenleme yetkisinin belediyelere ait olduğu, davalı Bakanlığa bu konuda Kanunla verilmiş herhangi bir yetkinin bulunmadığı, Bakanlığa, Kanunla verilmeyen yetkinin, dava konusu Yönetmelik kuralı ile verilmeye çalışıldığı, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 84. maddesinde, Kanun’la belediyelere verilen görev ve hizmetlerle ilgili olarak, Karayolu Taşıma Kanunu’nda farklı bir düzenlemenin bulunması halinde 5393 sayılı Kanun’un uygulanacağının açıkça düzenlendiği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 43. maddesinde, davalı Bakanlığa yalnızca havalimanları ile sınırlı olarak yetki tanındığı, yoksa havalimanlarına gelen-giden yolcuların taşınması ile ilgili olarak herhangi bir yetki verilmediği, söz konusu maddenin dava konusu düzenlemelere dayanak olamayacağı, Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin tamamının hukuka uygunluk denetimi yapılarak iptal edilmesi ve temyize konu Daire kararının aleyhe olan kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idareler tarafından, dava konusu taşımacılık faaliyetlerini yürütme konusunda esas yetkili kurumun davalı Bakanlık olduğu, bakılan davada verilen yürütmenin durdurulması kararı üzerine 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmi Gazete’de yapılan düzenleme ile Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değiştirildiği, bu nedenle konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi ve yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davacı tarafa yükletilmesi gerektiği, temyize konu Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı ve davalı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve tarafın temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek karşı tarafın temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır. Davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen ehliyet yönünden reddi, kısmen Yönetmeliğin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresinin iptali yolundaki Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2986, K:2021/1119 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 10/02/2022 tarihinde, Yönetmeliğin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresi yönünden oyçokluğu, diğer kısımları yönünden oybirliği ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Dava dilekçesinde, 23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY 22)’nin değiştirilmesine ilişkin 17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in yetki yönünden tamamının iptali, bu istemin kabul edilmemesi halinde ise asıl Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) no’lu alt bendinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik Yönetmeliğinin 1. maddesi; asıl Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik Yönetmeliğinin 2. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik Yönetmeliğinin 3. maddesinde yer alan “Aynı güzergahta en fazla 1 firma hizmet verir.” kuralının iptali istenilmiştir.
Uyuşmalığı çözen Daire tarafından; dava dilekçesinde yer alan iddialar göz önüne alınarak, davacının değişiklik yapılmasına dair Yönetmeliğin yetki yönünden tamamına yönelik iptal istemi, asıl Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresine hasren incelenmiştir.
Dairece, davacının iddiaları dikkate alınmak suretiyle, asıl Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresi ile sınırlı olarak inceleme yapılmış ise de, davanın dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin bir kısmına özgüleyerek hasren incelenmesi mümkün değildir. Böyle bir nitelendirme, dava dilekçesinde yer verilen dava açma iradesinin yöneldiği olgular bakımından davacıların iradesine müdahale etme veya davacıların talebini yönlendirme sonucu dahi doğurabilir.
Bu durumda, anılan Yönetmelik maddesinin iptali istenilen ve hakkında hüküm kurulmayan kısımları yönünden inceleme yapılarak bir karar verilmesi gerektiğinden, temyize konu kararın Yönetmeliğin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ”havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.” ibaresi yönünden bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.