DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2020/2178 E.  ,  2022/222 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2178
Karar No : 2022/222

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …Akaryakıt Dağıtım Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : …Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 02/07/2020 tarih ve E:2018/137, K:2020/1696 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 10/10/2017 tarih ve 30206 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 04/10/2017 tarih ve 7319 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurul kararının (2) numaralı ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar’ın iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 02/07/2020 tarih ve E:2018/137, K:2020/1696 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmemiş,
Davanın açıldığı tarihten sonra, dava konusu edilen “Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar”da 15/10/2019 tarih ve 30919 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 8878 sayılı Kurul kararı ile “serbest tüketici lisansı sahipleri” açısından değişikliklere gidildiği fakat davacının menfaatini ihlâl eden düzenlemelerde değişiklik yapılmadığı görüldüğünden esasın incelenmesine geçildiği belirtilerek,
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 16. maddesine yer verildikten sonra,
Uyuşmazlığa konu karar ile Ulusal Petrol Stok Komisyonunun 2017-1 sayılı Kararı ile oluşturulan metodoloji doğrultusunda, lisans sahipleri için ulusal petrol stoku yükümlülüğünün nasıl hesaplanacağı ve bunun Kuruma nasıl bildirileceğine, stok izlemesinin nasıl yapılacağına, ulusal petrol stokunun nerelerde tutulabileceğine, rafinerici lisansı sahipleri için ürün tahvillerinin nasıl yapılacağına, LPG dağıtıcı lisansı sahiplerince, tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının azami % 50’sini benzin türlerinden tutabileceğine, gelir payının hangi durumlarda oluştuğuna ve ne zaman ödenmesi gerektiğine ilişkin hususlarda düzenlemeler yapıldığı,
1973 yılında yaşanan ilk petrol krizini takiben 1974 yılında, krizden ciddi şekilde etkilenen ülkelerin, krizlere karşı ortak hareket etmek amacıyla UEA’yı kurdukları; Ajansın kuruluş anlaşması olan “Uluslararası Enerji Programı Anlaşması”nın genel olarak petrol krizlerine karşı alınacak önlemleri ve petrol stoklarına ilişkin konuları düzenlediği; Ülkemizin de 21/01/1981 tarih ve 2375 sayılı Uluslararası Enerji Programı Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile anlaşmaya taraf olduğu,
5015 sayılı Kanun’da ulusal petrol stok yükümlülüğüne ilişkin kurallara yer verildiği ve anılan Kanun’un 16. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Piyasada sürekliliğin sağlanması, kriz veya olağanüstü hâllerde risklerin önlenmesi ve uluslararası anlaşmalar gereği olağanüstü hâl petrol stokları ile ilgili yükümlülüklerin ifası amaçlarıyla bir önceki yıl günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az doksan günlük miktarı kadar petrol stoku tutulur.” kuralı ile ulusal petrol stoku yükümlülüğüne ilişkin genel çerçevenin belirlendiği,
5015 sayılı Kanun’un 16. maddesinin incelenmesinden, ulusal petrol stoğuna esas gün sayısının belirlenmesi, arttırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler, ulusal petrol stoğunun temin süresi, ulusal petrol stoğunun cinsi, miktarı ve stoklama yerlerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer kararlar ile tedbirlerin alınması, ulusal petrol stoklarından olağanüstü hâllerde satış yapılması ile Bakanlar Kuruluna sunulacak tekliflerin hazırlanması gibi konularda karar verme yetkisinin Bakanlar Kurulunca bu Kanuna göre kurulacak olan Ulusal Petrol Stoğu Komisyonuna ait olduğu, Komisyon kararlarının uygulanması ve sekreterya işlerinin yürütülmesi ile hukukî işlemlerde muhatabın Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı olduğunun görüldüğü,
5015 sayılı Kanun’un 16. maddesinin 5. ve 6. fıkralarına dayanılarak tesis edilen ve 28/01/2005 tarih ve 25710 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 13/01/2005 tarih ve 2005/8374 sayılı Ulusal Petrol Stoğu Komisyonunun Çalışmalarına Dair Esaslar’a ilişkin Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesinde, ulusal petrol stoğuna esas gün sayısının belirlenmesi, artırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler konusunda kararların alınması, temin süresinin belirlenmesi, cinsi, miktarı ve stoklama yerlerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer karar ile tedbirlerin alınması, ulusal petrol stoklarından olağanüstü hâllerde satış yapılması ve Bakanlar Kurulu’na yapılacak tekliflerin hazırlanması, günün ihtiyaçları doğrultusunda belirlenecek diğer görevlerin Ulusal Petrol Stoğu Komisyonunun görevleri olarak sayıldığı,
Yukarıda yer verilen 5015 sayılı Kanun’un ilgili maddeleri uyarınca 21/04/2017 tarih ve 2017/1 sayılı Ulusal Petrol Stok Komisyonu Kararının alındığı,
Anılan kararın uyuşmazlığa ilişkin kısımlarında:
“Karar No:1- Ulusal Petrol Stoku, lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stoktan ve tamamlayıcı petrol stokundan oluşur ve Ek’te yer alan metodoloji kullanılarak hesaplanır.
Karar No:2- Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları petrol stokunun izleme ve denetim faaliyetleri Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından gerçekleştirilir, buna ilişkin usul ve esaslar 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayımlanır. EPDK tarafından gerçekleştirilen denetim faaliyetine ilişkin sonuçlar yıllık olarak Komisyon’a rapor edilir.
Karar No:3- Ulusal stokun tamamlayıcı kısmının edinimi ve finansmanı kapsamında gelir payı ödemelerine ilişkin izleme ve denetim faaliyetleri Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından gerçekleştirilir ve buna ilişkin usul ve esaslar 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayımlanır. EPDK tarafından gerçekleştirilen denetim faaliyetine ilişkin sonuçlar yıllık olarak Komisyon’a rapor edilir.
Karar No:4- Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stokların, hizmet alımı karşılığı diğer lisans sahiplerince tutulabilmesine ilişkin düzenlemeler 01/01/2018 tarihine kadar uygulamaya geçilecek şekilde EPDK tarafından yayınlanır.” kurallarına yer verildiği,
Komisyon kararının ekinde yer alan hesaplama metodolojisinde ise;
– Ulusal petrol stoğunun bir önceki yılın günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az 90 günlük kısmından oluşacağı şeklindeki ifade ile 5015 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasındaki kurala paralel düzenleme getirildiği; “Ulusal petrol stoku, lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü olduğu stok ile tamamlayıcı petrol stokunun toplamıdır.” ifadesi ile de Kanun’da öngörülen stok yapısının netleştirildiği,
– “Petrol stoku her an mevcut ve erişilebilir olmalı, stoklanacak ürünler üzerinde hiç bir kısıtlama veya engellemenin olmaması gerekmektedir.” ifadesi ile ulusal petrol stoğunun hedefine uygun olarak düzenleme yapıldığı,
– Hangi yer ve durumdaki petrolün stoktan sayılıp sayılmayacağına ilişkin hususların düzenlemeye eklendiği,
– Lisans sahiplerinin yaptıkları ikmallerden hangilerinin stok yükümlülüğü doğuracağına ilişkin hususların düzenlemeye eklendiği,
– Net ithalat kullanılarak hesaplanacak petrol stoğuna ilişkin metodolojide yer alan ham petrol eşdeğeri dönüşümüne ilişkin değerler olarak (ham petrol için 0,96, akaryakıt için 1,065 ) belirlendiği,
– 90 günlük net ithalat kavramının netleştirilmesine ilişkin formüllerin belirlendiği,
– 1 Ocak-31 Mart dönemi için iki önceki yıl, 1 Nisan-31 Aralık dönemi için bir önceki yıla ait verilerin kullanılmasına ilişkin düzenleme yapılarak, stok miktarının sağlıklı olarak belirlenmesi ve takibinin sağlıklı olarak yapılabilmesinin sağlandığı,
– Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü olduğu petrol stok hesaplama tablosu oluşturularak, zorunlu stok yükümlüsü lisans sahiplerinin, ikmal edebileceği ve stok olarak tutabileceği ürün ve akaryakıtlar ile ürün tahvil katsayıları ve erişilemeyen stok katsayısının belirlendiği, (Ham petrol için 0,96, akaryakıt için 1,065, erişilemeyen stok için 0,9)
“Rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları stok miktarının en az %50’si benzin ve/veya motorin türleri ve/veya havacılık yakıtları olarak tutulur. LPG dağıtıcı lisansı sahipleri; tutmakla yükümlü stok miktarının asgari %50’sini LPG olarak, kalan kısmını ise benzin türlerinden tutabilir.” kuralı ile Kanun’da atıf yapılan ulusal petrol stoğunun cinsinin belirlendiği,
Ulusal petrol stoğunun tutulması için öngörülen sistemde, kullanım içindeki net ithalatın en az 90 günlük miktarı ulusal petrol stoğu olarak tanımlandığı; bu stoğun da, lisans sahiplerinin tutması gereken petrol stoğu ve tamamlayıcı stok olarak ikiye ayrıldığı; lisans sahiplerinin tutması gereken petrol stoğunun, rafinerici, akaryakıt ve LPG dağıtıcılarının günlük ikmallerinin en az 20 katını depolarında tutmasından oluştuğu; tamamlayıcı kısmın ise, tüketici fiyatlarına eklenen gelir payından elde edilen kaynakla rafinerici lisansı sahipleri tarafından tutulan kısım olduğu; bu kapsamda da, kimlerin kaynak ve finansman giderlerini karşılama yükümlüsü (gelir payı yükümlüsü) olduğuna yönelik düzenlemenin, 04/10/2017 tarih ve 7319 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar ile yapıldığı,
Anılan Kurul kararında, “Lisans Sahiplerinin Zorunlu Petrol Stoku Yükümlülüğünün Hesaplanması”, “Lisans Sahiplerinin Zorunlu Petrol Stoku Yükümlülüğünün İzlenmesi ve Ürünlerin Tahvili”, “Gelir Payı” başlıklı maddelerin yer aldığı; rafinerici, dağıtıcı ve serbest kullanıcı lisans sahiplerinin, tutmaları gereken zorunlu petrol stoğu miktarının (Komisyon kararının eki) Ek-1’de yer alan stok hesaplama yöntemine göre hesaplanacağı, stok izlemesinin, 7204-9 sayılı Stok İzleme Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı kapsamında yapılacağının anılan kararda ifade edildiği; söz konusu Karar ile, ulusal stoğun, 7204-9 sayılı Stok İzleme Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı kapsamında Kuruma iletilecek veriler ile izleneceğinin düzenlendiği,
Zorunlu Petrol Stoku ve Gelir Payı Yükümlülüklerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar’ın Ek-1’i Ulusal Petrol Stok Komisyonu’nun 2017/1 sayılı kararında yer alan hesaplama metodolojisi olduğu; zorunlu petrol stoğuna ilişkin hesaplamanın bu Ek’e göre yapılacağı; ek-2’de bu karar kapsamında hazırlanan ve lisans sahiplerinin ikmallerine göre tutmaları gereken stok miktarlarını hesaplayıp Kurum’a beyan etmeleri için Formun yer aldığı; Ek-3 ise, 5015 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca Kuruma verilen ürünler arası tahvil yetkisi kapsamında ürün tahvillerinin hesaplanmasına ilişkin bilgi ve formüllerden oluştuğu,
Kararda, LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin zorunlu petrol stoklarının %50’ye kadar olan kısmını benzin olarak tutabilmesine ilişkin Komisyon kararı ekinde yer alan metodoloji kapsamında rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin, LPG dağıtıcı lisansı sahiplerine hizmet verebileceği; böylece, ülkemizdeki LPG depolama kapasitesinin kısıtlı olması nedeniyle LPG sektöründe yaşanan stok tutma problemlerinin de önüne geçilmesinin hedeflendiği; düzenlemede ayrıca, hesaplama metodolojisi kapsamında rafinerici lisansı sahiplerinin zorunlu petrol stoğu yükümlülüğünün en az %50’sini oluşturması gereken benzin ve/veya motorin türlerinin ve/veya havacılık yakıtlarının Kanun’un 16. maddesi uyarınca Kurum’a verilen yetki çerçevesinde diğer ürünlere tahvili konusunda kurala yer verildiği,
Ulusal petrol stoğunun tutulması için öngörülen sistemde lisans sahiplerinin tutması gereken stok, rafinerici, akaryakıt ve LPG dağıtıcılarının günlük ikmallerinin en az 20 katını depolarında tutmasından oluştuğu; tamamlayıcı kısmın ise, tüketici fiyatlarına eklenen gelir payından elde edilen kaynakla rafinerici lisansı sahipleri tarafından tutulan kısım olduğu; açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, ulusal petrol stoğu miktarı olan günlük ortalama kullanımın içindeki net ithalatın en az 90 günlük miktarı ile akaryakıt ve LPG dağıtıcısı ve rafinerici lisansı sahipleri için belirlenmiş ortalama 20 günlük ikmal miktarına karşılık gelen miktar parametreleri birbirinden tamamen farklı olduğu,
Öte yandan, dava konusu Karar’ın 1 no’lu ekinde yer alan Hesaplama Yöntemi’nin “Ulusal stok hesabı” başlıklı 1. maddesinde, “Bayilere yapılan ikmaller, serbest kullanıcılara ile deniz ve hava araçlarına yapılan tüketim amaçlı ikmaller yurtiçi tüketim olarak kabul edilir. Rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahipleri arasında yapılan petrol hareketleri (dağıtıcılar arası ticaret, rafinericiler arası ürün transferi vb.), askeri amaçlı ile transit ve ihracat rejimi kapsamında yapılan satışlar yurtiçi tüketim hesabına dahil edilmez.” kuralının, “Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü oldukları petrol stoku hesabı” başlıklı 2. maddesinde ise, “Lisans sahiplerinin tutmakla yükümlü olduğu petrol stokunun hesaplanmasında, rafinerici, akaryakıt ve LPG dağıtıcı, lisansı sahipleri tarafından yapılan ihracat, transit ve askeri satış miktarı ile aynı tür lisans sahiplerinin birbirleri arasındaki yaptığı satışların dışındaki miktar kullanılır.” kuralının yer aldığı; söz konusu düzenlemelerin birbirine paralel nitelikte düzenlemeler olduğu; buna göre, rafinerici ve dağıtıcı lisansı sahipleri arasında yapılan petrol hareketleri (dağıtıcılar arası ticaret, rafinericiler arası ürün transferi vb.), askeri amaçlı ile transit ve ihracat rejimi kapsamında yapılan satışlar petrol stoğu tutma yükümlülüğünün kapsamı dışında bırakıldığı; 5015 sayılı Kanun’un, akaryakıt ve LPG dağıtıcı, rafinerici lisansı sahiplerinin ikmal ettiği petrol miktarı üzerinden stok tutulmasını zorunlu kıldığından stoklanan petrolde mükerrerlik bulunmadığı,
5015 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde “Akaryakıt ve LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin, tank dibi hariç toplam stoğunun yirmi günlük kısmı şirketlerin minimum işletme stoğu olarak alınır ve ulusal petrol stoğundan sayılır.” kuralının yer aldığı; bu kuraldan, belli bir miktarın tank dibi olarak ulusal petrol stoğundan sayılmayacağı açıkça anlaşılmakta ise de, bu miktarın ne kadar olacağı konusunda Kanun’da bir kural bulunmadığı,
Uluslararası Enerji Ajansının konuya ilişkin direktifinde ve ülkemizin de tarafı olduğu Uluslararası Enerji Programı Anlaşmasında ulaşılamayan stok miktarı (tank dibi) için %10 değeri kullanıldığı; bu kapsamda, Komisyonca tank dibi olarak %10’luk kısmın ulusal petrol stoğundan sayılmaması yönünde 2017-1 sayılı Komisyon kararında bu konuda düzenleme yapıldığı; bu durumda, %10 oranındaki stoğun tank dibi olarak ulusal petrol stoğundan sayılmamasının, uluslararası yükümlülüklerimizden kaynaklanması nedeniyle yerinde olduğu,
Ulusal Petrol Stok Komisyonu’nun aldığı kararların Uluslararası Enerji Ajansının belirlediği hükümler ve hesaplamalar doğrultusunda alındığı, 7319 sayılı Kurul Kararı ile belirlenen stok hesaplama metodolojisinin Komisyon kararında belirlenen yöntemler olduğu; dolayısıyla, hiçbir değişiklik yapılmaksızın, orijinal metinden çeviri yapılmak suretiyle Uluslararası Enerji Ajansının uyguladığı hesaplama yöntemlerinin dava konusu Karara alındığı,
Bu itibarla, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, ulusal petrrol stoğunun üzerinde yapılacak tasarruflar ve alınacak tedbirler için bir komisyon kurulması ve bu komisyonun çalışmasına ait usul ve esasların Bakanlar Kurulunca belirlenmesinin kanunen düzenlendiği; ayrıca, yaptırım sağlamak açısından, alınacak tedbirler ve uygulanacak politikalar açısından komisyonun Bakanlar Kuruluna teklif götürmesi hususunun düzenlendiği; stok ve stoklamaya ilişkin işlemlerin bakanlıklar arası koordinasyonu da sağlayarak yürütmek üzere çeşitli bakanlık, kurum ve kuruluş temsilcilerinden oluşan bir Komisyonun kurulmasının öngörüldüğü; kanun koyucunun bu düzenleme ile kriz ve olağanüstü haller için stok tutulmasının yanı sıra ülkemizin taraf olduğu Uluslararası Enerji Programı Anlaşmasından kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirerek AB kriterlerine uyum sağlama gayesi içinde olduğu ancak kanundan kaynaklanan bu uygulamanın düzenleyici işlemi olan komisyon tarafından belirlenen hesaplama metodolojisi ve EPDK tarafından alınan kurum kararının her şeyden önce kanunun gerekçesine ve uluslararası taahhütlerden beklenen yararı sağlamaktan uzak olduğu; kanun metninden açıkça ulusal stok konusunun ithalatla bağlantılı olduğu ve hesabının net ithalat üzerinden yapılacağının anlaşıldığı; bu durumda davacı şirket gibi dağıtıcı lisans sahibi olan firmaların stok yükümlülüğü hesabında yıl içinde yurt dışından almış oldukları tamamlayıcı net ithalat rakamları üzerinden ulusal stok hesabı yapılması gerektiği; kanunkoyucunun iradesinin komisyon ya da kurul kararı ile bertaraf edildiği; rafinerinin lisans sahibi dağıtıcıya yapacağı satışta hem rafinerici, hem lisans sahibinin stok tutmak yükümlülüğü altında olduğu ve bu durumun mükerrer yükümlülük olduğu; özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya belli bir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmiş idari makamlar tarafından verilen idari cezaların, “regülatif cezalar” olarak ifade edildiği; bağımsız idari otoritelerden olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından özel kolluk veya düzenleme yetkileri kapsamında verilen idari cezaların da bu kategoriye girdiği; dolayısıyla, davalı Kurum tarafından alınan bu Kurul kararının Anayasa’ya ve diğer yasal mevzuata aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 02/07/2020 tarih ve E:2018/137, K:2020/1696 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 31/01/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.