DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2020/1141 E.  ,  2020/1702 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1141
Karar No : 2020/1702

TEMYİZ EDENLER : 1. (DAVACI): … Şeker Fabrikası A.Ş.

VEKİLİ : Av. …

2. DAVACI YANINDA MÜDAHİL : … Pancar Ekicileri Kooperatifi

VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : Tarım ve Orman Bakanlığı

VEKİLİ : Huk. Müş. …

İSTEMİN KONUSU: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2018/596, K:2019/4487 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı davalı idare işlemiyle bildirilen, (C) şekerini yurt içine sattığından bahisle davacı şirkete 49.336.268,01 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Şeker Kurulu kararının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2018/596, K:2019/4487 sayılı kararıyla;
Dairelerinin dava konusu işlemin iptali yolundaki 30/10/2014 tarih ve E:2010/4388, K:2014/3257 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 02/12/2015 tarih ve E:2015/1176, K:2015/4751 sayılı kararı ile bozulması üzerine gereğinin yeniden görüşüldüğü belirtilerek;
Şeker Kurulu (Kurul)nun … tarih ve … sayılı kararıyla tüm şirketlerin pancar ekim alanlarının belirlendiği ve şirketlerin kendi ekim alanları dışından şeker pancarı temin etmeleri durumunda bu pancarın (C) pancarı, bu pancardan üretilen şekerin de (C) şekeri olarak değerlendirileceğinin kurala bağlandığı, söz konusu kararda, davacı şirketin Kuruma verdiği harita üzerindeki ve bugüne kadar fiili olarak pancar üretiminde bulundukları ekim alanlarının davacının pancar ekim alanları olarak belirlenmesine karar verildiği, davacı tarafından, 1999 depreminden sonra pancar tarımından uzaklaşan ve diğer alternatif tarım ürünlerine yönelen pancar üreticisinin yeniden pancar tarımına yönlendirilmesini sağlamak, pancar tarımının yurt içi ve yurt dışı girişimlerle iyileştirilerek verimliliğini artırabilmek amacıyla azamî 3 yıllık bir süre için yüksek polarizasyonlu pancar teminine yönelik önerisinin kabul edilmesi ve … tarih ve … sayılı Kurul kararının bir kez daha gözden geçirilmesi yönünde yapılan itirazının, Kurulun 05/03/2007 tarih ve 140 sayılı kararıyla reddedildiği, Kurum elemanları tarafından davacı nezdinde yapılan incelemeler sonucunda davacı şirketin kendi ekim alanı dışından 306.542.270 kg pancar temin ettiğinin tespit edilmesi üzerine, Hammadde ve Şeker Fiyatları Yönetmeliği’nin 4. maddesi ve … sayılı Kurul kararı gereğince bu pancarın (C) pancarı olduğu, söz konusu pancardan üretilen 40.106.985 kg şeker miktarının (C) şekeri olduğu, (C) şekeri olarak kayıtlara alınan 9.310.000 kg (C) şekeri düşüldüğünde kalan ve (C) şekeri olarak kayıtlara alınmayarak yurt içine satılmış olduğu anlaşılan 30.796.985 kg (C) şekeri miktarı için 4634 sayılı Kanun’un 11. maddesi çerçevesinde davacı şirkete 49.336.268,01-TL idarî para cezası verilmesi üzerine bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı;
4634 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Kanun’un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usûl ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu; uyuşmazlık tarihinde yürürlükte olan 7. maddesinde, bu Kanun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, Kanun’da verilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler yapmak ve Kanun’la verilen diğer görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere, kamu tüzel kişiliğini hâiz Şeker Kurumunun kurulduğu; 8. maddesinde, Kurulun, Kurumun karar organı olduğu, bu Kanun kapsamındaki konularda her türlü kararları almak ve uygulamak üzere, biri Başkan ve biri Başkanvekili olarak toplam yedi üyeden oluşacağı; 9. maddesinde ise, Şeker Kurulunun görev ve yetkilerinin düzenlendiği ve bu Kanun’un amaçlarına uygun olarak sektörle ilgili diğer hususlarda kararlar alma ve uygulamanın Kurulun görev ve yetkileri arasında sayıldığı;
4634 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, (A) kotasının, yurt içi talebe göre üretilen ve pazarlama yılı içinde iç pazara verilebilen şeker miktarını; (B) kotasının, (A) kotasının belli bir oranına tekabül eden ve güvenlik payı için bulundurulmak üzere üretilen şeker miktarını; (C) şekerinin ise, (A) ve (B) kotaları dışında üretilen ve yurt içinde pazarlanamayan şeker ile işlenmek üzere ihraç kaydıyla temin edilen ham ve beyaz şekeri ifade ettiğinin belirtildiği; 11. maddesinde ise, (C) şekerini Kurul kararı dışında iç piyasada satan veya bedelsiz devredenler hakkında idarî para cezası verileceğinin kurala bağlandığı;
Kurulun … tarih ve … sayılı kararıyla, tüm şirketlerin pancar ekim alanlarının belirlendiği; şirketlerin kendi ekim alanları dışından şeker pancarı temin ettiklerinin tespiti hâlinde, tespiti yapılan pancarın (C) pancarı, bu pancarın karşılığı oluşacak şekerin ise (C) şekeri olarak değerlendirileceği belirtilerek, (C) şekerinin nasıl hesaplanacağına ilişkin kurallara yer verildiği;
Uyuşmazlığın, şirketlerin, Kurulun belirlediği pancar ekim alanları dışından temin ettikleri pancardan ürettikleri şekerin (C) şekeri olarak değerlendirilip değerlendirilmeyeceği hususundan kaynaklandığı;
Yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye’deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceği; bu bağlamda, Şeker Kurumunun karar organı olan Şeker
Kuruluna, bu Kanun’un amaçlarına uygun olarak sektörle ilgili kararlar almak ve uygulamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak konularında görev ve yetkiler verildiği;
4634 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde de, ülkemizdeki şeker fabrikalarında binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağladığı belirtilerek, şeker sektörünün yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde yarattığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle, pancar şekeri üreticisinin gelişmiş ülkelerde bile düzenleme altına alındığı, bunların pancar üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan kurallar olduğunun vurgulandığı;
Tarımsal bir ürün olarak pancarın sadece şeker üretiminde kullanılması, başka bir deyişle pancarın şekerin hammaddesi olması nedeniyle, şeker rejimine sağlıklı bir yapı kazandırılabilmesinin, pancar ekim alanlarının münavebe sistemine bağlı olarak planlanmasına ve bu amacı gerçekleştirmek üzere pancar ekim alanlarının düzenleme altına alınmasına bağlı olduğu; münavebe bitkisi olan pancarın depolanabilir niteliğinin bulunmaması nedeniyle piyasada serbest dolaşıma katılamadığından yegane alıcısı ve işleyicisinin şeker fabrikaları olduğu; bu bakımdan, üreticinin pancar ekimini planlarken önce pazarını garanti etmesi gerektiği gibi, şeker fabrikalarınca üretilecek şekerin hammaddesi olan pancarın da temininin garanti edilmesi gerektiği;
Bu çerçevede, pancar üretiminin yeterli olması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması için tarımsal organizasyon dâhilinde pancar üretiminin kontrol edilerek planlı ve programlı şekilde ekim alanlarının belirlenmesinin zorunluluk arz ettiği;
Anayasa’nın 45. maddesi ile, tarımsal üretim planlaması yapma görevinin Devlete verildiği; bu görevin 4634 sayılı Kanun’dan kaynaklanan yetkiyle, şeker rejimine yönelik olarak Şeker Kurumu tarafından yerine getirileceği ve pancar ekim alanlarının belirlenmesi konusunda Kurulun yetkisinin bulunduğunun tartışmasız olduğu;
Bu durumda, aktarılan kurallar, Kanun’un genel gerekçesi ve pancar ekim alanlarının belirlenmesi konusunda Kurulun yetkili olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde; şirketlerin, Kurulun kendileri için belirlediği pancar ekim alanları dışından temin ettikleri pancardan ürettikleri şekerin (C) şekeri olarak değerlendirilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, aksi hâlde, pancar ekim alanlarının belirlenmesi fiilinin anlamını kaybedeceği, bu durumun da şirketlerin pancar ekim alanlarına riayet etmemeleri sonucunu doğuracağı;
Nitekim, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunca verilen çeşitli tarihli kararlar ile, şirketlerin, Kurulun belirlediği pancar ekim alanları dışından pancar temin ettiklerinin tespiti hâlinde, tespiti yapılan pancarın (C) pancarı, (C) pancarı karşılığı oluşan veya oluşacak şekerin ise kendilerine tahsis edilen (A) kotası şeker üretim miktarı tamamlansın veya tamamlanmasın (C) şekeri olarak değerlendirileceğine ilişkin Kurul kararları hukuka uygun bulunmak suretiyle bu konudaki içtihatın istikrar kazandığı;
Her ne kadar 25/02/2011 tarih ve 27857 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6111 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 205. maddesiyle, 4634 sayılı Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasına, “Şirketler, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Kurumun denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler.” kuralı eklenerek, şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulunamaması durumunda, Kurum’un denetiminde, kendi ekim alanları dışından da pancar temin edebilmelerine imkân tanınmış ise de, Şeker Kanunu’na eklenen söz konusu kuralla, şirketlerin kendi ekim alanlarından yeterli hammadde (pancar) temin edememesi, münavebe esaslarına uyulması, üreticilerle (çiftçilerle) sözleşme yapılması ve bu işlemlerin Kurumun denetiminde yapılması gibi bazı şartların mevcudiyeti hâlinde şirketlerin kendi ekim alanlarının dışından pancar temin edebilmelerine imkân tanındığı;
Dolayısıyla, şirketlerin kendi pancar ekim alanı dışından pancar temin edebilmelerinin ancak yukarıda sayılan şartları sağlamaları hâlinde mümkün olabileceğinden, anılan Kanun’un bu konuda tam bir serbestlik getirdiğinden de söz edilemeyeceği;
Öte yandan, Kurulun, sözleşme dışı temin edilen pancarın (C) pancarı olarak, sözleşme dışı temin edilen pancardan elde edilen şekerin (C) şekeri olarak değerlendirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı kararı ile pancar ekim alanlarının belirlenmesine ilişkin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin 10/12/2013 tarih ve E:2009/3440, K:2013/3508 sayılı kararıyla anılan Kurul kararının iptaline karar verildiği, bu kararın davalı idare tarafından temyizi üzerine Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun 10/12/2014 tarih ve E:2014/2699, K:2014/4857 sayılı kararıyla Dairelerinin iptal kararının bozulduğu, davacının karar düzeltme isteminin de Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun 02/12/2015 tarih ve E:2015/3644, K:2015/4750 sayılı kararıyla reddedildiği;
Bu durumda, dava konusu idarî para cezasının, Kurulun … tarih ve … sayılı kararı uyarınca, davacı şirketin kendi ekim alanları dışından temin ettiği pancardan elde ettiği şekerin (C) şekeri olarak kabul edilerek bu (C) şekerini yurt içine sattığından bahisle verildiği; anılan Kurul kararının iptali istemiyle açılan davanın da, Dairelerince, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun 10/12/2014 tarih ve E:2014/2699, K:2014/4857 sayılı kararı gereğince reddedildiği anlaşıldığından, anılan Kurul kararı uyarınca tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacı ve davacı yanında müdahil tarafından, 4634 sayılı Kanun’un 5. maddesine eklenen cümle ile kendi ekim alanlarından yeterli miktarda pancar temin edemeyen şirketlerin Kurumun denetiminde olmak kaydıyla başka ekim alanlarından şeker pancarı temin edebilmelerinin mümkün hale getirilerek kendi durumlarında olanlar için lehe düzenleme yapıldığı ve bahse konu düzenlemede sayılan koşulların sağlandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının ve davacı yanında müdahilin duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının ve davacı yanında müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 19/12/2019 tarih ve E:2018/596, K:2019/4487 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 01/10/2020 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Dosyada yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden Şeker Kurulunun … tarih ve … sayılı kararın alındığı süreçte Kurumda yapılan 17/10/2006 tarihli toplantıda, davacı Şirket tarafından mevcut üretim alanlarından elde edilen pancardaki şeker varlığının düşük olması nedeniyle, şeker varlığı daha yüksek olan pancarların üretilmesi amacıyla … Fabrikaları A.Ş.’nin pancar üretimi yapmadığı alanların davacının pancar ekim alanlarına katılabilmesi için çalışma yapılmasının tutanağa bağlandığı, davacı tarafından davalı idareye başvuru yapılarak kendi ekim alanlarından yeterli pancar elde edemediği, bu nedenle başka alanlardan da kendisine pancar alımı konusunda izin verilmesi gerektiğinin belirtildiği görülmektedir.
25/02/2011 tarih ve 27857 1. mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6111 sayılı Kanun’un 205. maddesiyle, 4634 sayılı Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasına, “Şirketler, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Kurumun denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler.” kuralı eklenerek, şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulunmaması durumunda Kurumun denetiminde kendi ekim alanları dışından da pancar temin edebilmelerine imkân tanınmıştır.
Bu durumda, 4634 sayılı Kanun’un 5. maddesinde yapılan değişiklik ile kendi ekim alanlarından yeterli miktarda pancar temin edemeyen şirketlerin Kurumun denetiminde olmak kaydıyla başka ekim alanlarından şeker pancarı temin edebilmeleri mümkün hâle getirilerek davacının durumunda olanlar lehine yeni bir düzenleme yapıldığı, davacının kendi ekim alanlarında yer alan şeker pancarının yeterli düzeyde olmadığının Kurul tarafından kayda alınan tutanak ile ortaya konulduğu hususları dikkate alındığında, dava konusu idari para cezasının dayanağı Kanun’da yargılama aşamasında davacı lehine yapılan değişikliklerin, lehe olan kanun hükmünün uygulanması ilkesi çerçevesinde değerlendirilerek idarece yeni bir işlem tesis edilmesi zarureti bulunduğundan, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.