DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2020/104 E.  ,  2020/1879 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/104
Karar No : 2020/1879

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Kastamonu ili, Merkez … nolu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 14. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, 143 ihtar puanı verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile aynı maddenin 3. fıkrası uyarınca; ihtar puanlarının bir sözleşme döneminde 100 puanı aştığından bahisle sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
Davacıya, dava konusu … tarih ve …sayılı işlemle; çalışma saatleri planına uymamak, gezici sağlık hizmetlerini aksatmak veya planına uymamak, gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemekten dolayı toplam 143 ihtar puanı verilmesi sonucunda sözleşmesinin feshi üzerine bakılan davanın açıldığı; davacıya ihtar puanı verilmesine dayanak teşkil eden tespitlerin 13/04/2015 ve 27/03/2015 tarihlerinde yapıldığı, bu tespitlere istinaden yapılan soruşturma sonucunda düzenlenen raporda, davacıya atfedilen suçların sübut bulduğundan bahisle ihtar puanı ile cezalandırılması gerektiği yönünde görüş bildirildiği, olayda, soruşturma dosyası içeriğinde yer alan ifadeler incelendiğinde; davacının köylere gitmediği, hastaları Aile Sağlığı Merkezine çağırarak kontrol ve tedavi uyguladığı, aile sağlığı personelinin de bir plandan haberi olmadığı ve kontrol yapılan gün Aile Sağlığı Merkezinde olmadığını söylediği, belirtilen sebeplerle gezici sağlık hizmeti vermeme, gerçeğe aykırı belge düzenleme ve çalışma saatlerine uymama fiilleri sübuta erdiğinden, 143 (yüz kırk üç) ihtar puanı ile cezalandırılması işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı;
Davacının sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin işleme yönelik olarak ise; 26/02/2016 tarih ve 29639 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nde yapılan değişiklikle bir sözleşme döneminde sözleşmenin feshi için yeterli olan 100 ihtar puanının 200 puan olarak değiştirildiği göz önüne alındığında, lehe olan hükmün davacıya uygulanması gerektiğinden, sözleşmenin feshi işleminin hukuka uygun olmadığı;
Öte yandan, hukuka aykırılığı yargı kararıyla saptanan işlemler nedeniyle ilgililerin yoksun kaldığı parasal hakların tazmininin Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 125. maddesi uyarınca zorunlu olduğu gerekçesiyle;
Davacıya 143 ihtar puanı verilmesine ilişkin işlemin iptali istemi yönünden davanın reddine; davacının sözleşmesinin feshine ilişkin işlemin iptaline; bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı mali haklarının dava açma tarihi olan 08/02/2016 tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve başvuru dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların, söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca tarafların istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 07/02/2019 tarih ve E:2017/1045, K:2019/412 sayılı kararıyla;
Davacının temyiz istemine yönelik olarak;
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, davacı tarafından dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi kararının, davacıya ihtar puanı verilmesine ilişkin işlemin iptali isteminin reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmediği,
Davalı idarenin temyiz istemine yönelik olarak;
30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle “Sözleşmenin İhtaren Sona Erdirilmesi” başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında; “Bir sözleşme dönemi içinde, verilen ihtar puanlarının yüz puana ulaşması hâlinde sözleşme, ilgili vali tarafından sona erdirilir.” hükmüne yer verildiği,
Dava konusu sözleşme feshi işlemi tesis edildikten sonra 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesiyle, sözleşmenin feshi için aranan 100 ihtar puanının, 200 ihtar puanı şeklinde değiştirildiği,
İdari yaptırımların; idarenin, yasaların açıkça yetki verdiği veya yasaklamadığı durumlarda, araya herhangi bir mahkeme kararı girmeden doğrudan doğruya tek taraflı olarak idare hukuku ilke ve kurallarının uygulanması suretiyle tesis edilen işlemler olduğu, dolayısıyla idari yaptırımlara idare hukuku ilke ve usullerinin yanında, idari para cezaları ve disiplin cezalarında olduğu gibi ceza hukuku ilke ve kurallarının uygulanmasının istisnai olduğu,
Ceza yaptırımlarının; ceza kanunlarında yer alan yasak ve kurallara aykırılık durumunda, mahkemeler tarafından yargılama usulleri izlenerek verilen kararlar olduğu, ceza yaptırımlarının, ceza kanunlarında suç olarak öngörülen ihlallerin yaptırımı olarak ceza yargılaması sonucunda verilebilen kararlar iken; idari yaptırımların, yasaların açıkça yetki verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, idarenin, bir işlemi ile ve İdare Hukukuna özgü usullerle verdiği kararlar olduğu, ceza yaptırımlarının, toplum düzenini korumayı ve sağlamayı amaçlarken, idari yaptırımların, kamu düzeninin korunması, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli şekilde kullanılmasının sağlanması yönünde görev ve sorumlululuğu bulunan idarenin, idari emir ve yasağı bozan tutum ve davranışları; bir başka deyişle idari düzen ihlallerini önlemeyi amaçladığı, kamu görevlilerinin, ceza kanunlarında suç olarak öngörülmediği için ceza yaptırımına konu olmayabilen bazı eylem ve davranışlarının, kamu yararının sağlanmasını engellediği ve kamu hizmetinin aksamasına, başka bir deyişle idari düzenin ihlaline yol açtığı hallerde idari yaptırıma konu olabileceği,
Bütün bu anlatımlar ışığında, idari usul ve esaslar çerçevesinde tesis edilen idari yaptırımların iptali istemiyle açılan davalarda, ceza hukuku ilke ve esaslarının mutlak surette uygulanması gibi bir zorunluluk bulunmadığı,
İdari yaptırımların, özü itibarıyla idari işlemler olduğu, idari yargı mercilerince, iptal davasına konu edilen idari işlemin hukuki denetiminin işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yapılması gerektiğinden, işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerinin dikkate alınmasının zorunlu olduğu,
Aile Hekimliği mevzuatında, sağlık hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülüp, bu hizmetten bütün vatandaşların en iyi biçimde yararlanması için aile hekimlerine birtakım görev ve sorumluluklar verildiği, bu görev ve sorumlulukların aile hekimlerince istisnasız bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla birtakım yasaklar ve kurallar belirlendiği; bunlara uyulmaması halinde aile hekiminin görevini gereği gibi yerine getirmediğinde öncelikle ihtar puanı verilmesi, ihtar puanlarının belli bir sayıya ulaşması halinde de idari yaptırım niteliğinde olan sözleşmenin feshi yoluna gidilmesinin öngörüldüğü,
Davacının sözleşmesinin feshedilmesinden sonra (aynı zamanda dava açıldıktan da sonra) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 14/3. maddesindeki, sözleşmenin feshi için gerekli ihtar puanının 100 olması yönündeki düzenleme, 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelikle, “fesih için gerekli ihtar puanı 200” şeklinde değiştirilmiş ise de; fesih işleminin disiplin cezası olmayıp, ihtar puanının belli sayıya ulaşması sonucuna bağlanan bir idari yaptırım olduğu; dolayısıyla ceza hukukunda yer alan “lehe olan düzenlemenin uygulanması” ilkesinin, aile hekimlerinin sözleşmesinin feshi işlemi yönünden değerlendirilmesine olanak bulunmadığı,
Olayda; davacının 143 ihtar puanı alması üzerine, yukarıda anılan ve tesis edildiği tarihte yürürlükte olan mevzuat hükmü uyarınca, adı geçenin sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin işlemin hukuka uygun olarak tesis edildiği anlaşıldığından; İdare Mahkemesince, lehe olan düzenlemenin yürürlüğe girmesi nedeniyle dava konusu sözleşme feshi işleminin iptali yolunda verilen karara yönelik istinaf başvurusunun reddinde hukuki isabet bulunmadığı gerekçeleriyle,
Davacının temyiz isteminin reddi ile … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, ihtar puanı verilmesine ilişkin işlemin iptali isteminin reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine yönelik bölümünün onanmasına,
Davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:.. sayılı kararının, davacının sözleşmesinin feshine ilişkin işlemin iptaline dair İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin bölümünün bozulmasına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davacının aile hekimliği sözleşmesinin feshine ilişkin işlem ile işlem nedeniyle mahrum kaldığı mali haklarının ödenmesi istemi yönünden yeniden yapılan incelemede;
Ceza Hukukunda yer alan lehe olan düzenlemenin uygulanması ilkesinin aile hekimlerinin sözleşmesinin feshi işlemi yönünden değerlendirilmesine olanak bulunmadığı belirtilmekte ise de,
Ceza Hukukunda yer alan lehe olan düzenlemenin uygulanması ilkesi, kamu adına yapılan cezalandırmada suç olarak adlandırılan bir eylemin yasa koyucu tarafından suç olmaktan çıkartılması veya daha az ceza öngörülmesi durumlarında eylemi işleyenler arasında cezalandırmada eşitlik ve adaleti sağlama amacından kaynağını almakta olup ceza yaptırımı olmamakla birlikte ilkesel olarak disiplin hukuku ve idari yaptırımlar açısından da aynı ilkenin uygulanması eşitlik ve yaptırımlarda adaletin sağlanması açısından dikkate alınması gerektiği,
Uyuşmazlık konusu olayda da bir idari yaptırım olarak sözleşmenin feshedilmesi için aranan 100 ihtar puanı 200 ihtar puanı şeklinde değiştirilerek kamu düzeninin korunması amaçlanmış olup davacı da henüz 200 ihtar puanınına ulaşmadığından sözleşmenin feshi işleminin bu nedenle hukuka uygun olmadığı kanaatine varıldığı,
Davacının bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı aile hekimi unvanına dayalı parasal haklarının tazmini zorunlu olduğundan dava açma tarihi olan 08/02/2016 tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte davalı idarece hesaplanarak davacıya ödenmesi gerektiği gerekçesi eklenerek, İdare Mahkemesi kararının dava konusu işlemin davacının aile hekimliği sözleşmesinin feshine ilişkin kısmının iptali ve davacının işlem sebebiyle mahrum kaldığı mali haklarının dava açma tarihi olan 08/02/2016 tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte davalı idarece hesaplanarak davacıya ödenmesine yönelik kısmının, usul ve hukuka uygun olup kaldırılmasını gerektiren bir durum bulunmadığından, davalı idarenin istinaf başvurusunun reddi yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği,
Davacının sözleşmesinin feshedilmesinden ve davanın açılma tarihinden de sonra 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklikle sözleşme feshi için ihtar puanının 100 olması yönündeki düzenleme “fesih için gerekli ihtar puanı 200” şeklinde değiştirilmiş ise de, fesih işleminin disiplin cezası olmayıp ihtar puanının belli bir sayıya ulaşması sonucuna bağlanan bir idari yaptırım olması sebebiyle, ceza hukukunda yer alan “lehe olan düzenlemenin uygulanması” ilkesinin aile hekimlerinin sözleşme fesih işlemleri yönünden değerlendirilemeyeceği,
Dava konusu işlemin mevzuat hükümlerine, yetki, şekil sebep, konu ve maksat unsurları bakımından hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, aile hekimleri hakkında disiplin soruşturmaları sonucunda tesis edilen ihtar puanı cezalarının disiplin cezası mahiyetinde olduğu, Yönetmelik’te yapılan değişiklik ile sözleşme feshi için ihtar puanının 200 ihtar puanına çıkarılması nedeniyle lehine olan düzenlemenin uygulanması gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi ısrar kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava daireleri ile bölge idare mahkemelerinin temyize tabi kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, davacının sözleşmesinin feshine ilişkin işlemin iptali, bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı mali haklarının dava açma tarihi olan 08/02/2016 tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolundaki … İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin temyize konu … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının ONANMASINA,
3. Bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 19/10/2020 tarihinde, kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

X- Kastamonu ili, Merkez … nolu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı hakkında, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve …köylerine gezici sağlık hizmeti vermediği ve 13/04/2015 tarihinde yapılan denetimde görev yerinde bulunmadığına ilişkin tutanaklar tutulması üzerine, davalı idarece soruşturma başlatıldığı, anılan soruşturma sonucunda düzenlenen raporda; davacının üzerine atılı fiillerin sübuta erdiği; buna göre, anılan köylere 2015 yılının Mart ve Nisan ayında gitmemesi nedeniyle “gezici sağlık hizmetlerini aksatmak veya planına uymamak” ve “gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek” fiilleri nedeniyle toplam (250), ve Aile Sağlığı Merkezinde 13/04/2015 tarihinde yapılan denetimde görevi başında bulunmadığından “çalışma saatleri planına uymamak” fiili nedeniyle de (3) ihtar puanı verilmesi yönünde görüş bildirilmiştir.
Anılan raporun incelenmesi sonucunda vali yardımcısı tarafından, davacıya yukarıda belirtilen eylemlerinden dolayı 253 ihtar puanı verilmesi gerekmekte ise de, Danıştay Onuncu Dairesinin işlenilen bir eylem ile yasanın birden fazla maddesinin ihlali söz konusu olduğunda en ağır cezanın verilmesi yönündeki içtihadı doğrultusunda 143 ihtar puanı verilmesi yönünde karar verildiği; bu karara dayanılarak, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 14/3. maddesi uyarınca, davacının sözleşmesinin feshedilmesi üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle “Sözleşmenin İhtaren Sona Erdirilmesi” başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasında; “Bir sözleşme dönemi içinde, verilen ihtar puanlarının yüz puana ulaşması hâlinde sözleşme, ilgili vali tarafından sona erdirilir.”, hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu sözleşme feshi işlemi tesis edildikten sonra 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesiyle, sözleşmenin feshi için aranan 100 ihtar puanı, 200 ihtar puanı şeklinde değiştirilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davacının ihtar puanı verilmesine esas fiillerinin 2015 yılının Mart ve Nisan Ayları ile 13/04/2015 tarihine ilişkin olduğu, bu tarihlerdeki ihtar puanı verilmesini gerektirir fiilleri nedeniyle Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 14. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, 143 ihtar puanı verilmesine dair … tarih ve … sayılı işlemin tesis edildiği, bu tarih itibarıyla ihtar puanı verilme işleminin yerine getirilmiş olduğu, bir başka deyişle ihtar puanı verilmesine ilişkin kararın infaz edildiği, davacının aile hekimliği sözleşmesinin feshedilmesi işleminin ise, ihtar puanının belli bir sayıya ulaşması üzerine tesis edilen farklı bir işlem olduğu görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu sözleşme feshi işlemi tesis edildikten çok sonra 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 1. maddesiyle, sözleşmenin feshi için aranan 100 ihtar puanının, 200 ihtar puanı şeklinde değiştirilmiş olması, söz konusu değişiklikten önce uygulanarak yerine getirilmiş ihtar puanlarının sonucu olarak tesis edilen sözleşme feshi işlemi bakımından, lehe olan ceza kuralının geriye yürütülmesi sonucunu doğurmayacağından, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının, bu gerekçe doğrultusunda bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.

KARŞI OY

XX- … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının, Danıştay İkinci Dairesinin 07/02/2019 tarih ve E:2017/1045, K:2019/412 sayılı kararında yer alan gerekçe doğrultusunda bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.