DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2019/3383 E.  ,  2020/1862 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/3383
Karar No : 2020/1862

TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI): … Sendikası
VEKİLİ: Av. …

II- (DAVALILAR):
1- … Bakanlığı

VEKİLİ: Hukuk Müşaviri Av. …
2- … Bakanlığı

VEKİLİ: Av. …
3- … Başkanlığı

VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 06/02/2019 tarih ve E:2018/6341, K:2019/701 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem : 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın; “Ek ödemenin usul ve esasları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz” ibaresinin, İstanbul ilinde fiilen görev yapan personele ilave ek ödeme yapılmasına ilişkin daha önceki Esaslar’da var olan düzenlemenin yer almaması nedeniyle 6. maddesinin, “Yürürlükten kaldırma” başlıklı 7. maddesinin, “Yürürlük” başlıklı 8. maddesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 06/02/2019 tarih ve E:2018/6341, K:2019/701 sayılı kararıyla;
11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz.” ibaresinin iptali istemi yönünden;
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun “Personelin statüsü, ücret ve mali haklar” başlıklı 28. maddesinin son fıkrasında; Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere, Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara ise, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği, yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmayacağı, iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların, belirlenmesi konusunda Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine ilgili Bakanın yetkili olduğunun düzenlendiği,
Anılan Kanun’un 28. maddesi uyarınca hazırlanarak 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esaslarının dava konusu edilen 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz.” kuralının yer aldığı,
Buna göre, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde ek ödeme yapılması için belirlenen kriterler arasında fiilen görev yapılan sürelerle orantılı olarak ödeme yapılacağına ilişkin bir kritere yer verilmemesi ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun hastalık izinlerini düzenleyen 105. maddesinde yer alan, izinler ve hastalıklar sırasında çalışanların özlük haklarına dokunulmayacağı yolundaki kural karşısında, izin kullanılmasını zorunlu kılan sağlık izni gözetilerek ek ödeme usul ve esaslarının belirlenmesi gerekirken herhangi bir ayrıma yer verilmeden yılda 30 günü aşan her türlü izin için fiilen görevde bulunulmayan durumlarda ek ödeme yapılmayacağı yolundaki düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk bulunmadığı,
Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 7. ve 8. maddelerinin iptali istemine yönünden;
Anılan düzenlemenin 7. maddesinde; “22/1/2010 tarihli ve 9 sayılı Yönetim Kurulu kararı ile kabul edilen ve 27/01/2010 tarihinde Bakanlık Makamınca onaylanan Sosyal Güvenlik Kurumu Ek Ödeme Usul ve Esasları 02/08/2013 tarihi itibarıyla yürürlükten kalkar.”, 8. maddesinde ise; “Bu Usul ve Esaslar 02/08/2013 tarihinden geçerli olmak üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı onayı ile yürürlüğe girer.” kuralına yer verildiği,
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık yasaların üstünde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu temel hukuk ilkeleri ile Anayasa’nın bulunduğunun bilincinde olması gerektiği,
Hukuk devleti ilkesinin, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum ve davranışlarını buna göre düzene sokabilmesini de gerektirdiği, zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkesinin, idarenin keyfi hareket etmesini engellediği, bunu gerçekleştirmenin başlıca yolunun ise kural konulması gereken durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamak olduğu,
Öte yandan, yargı kararları ve öğretide haklı beklentinin, yönetimin ister bir düzenleyici işlem, ister bir taahhüt, isterse uzun süren bir uygulamasına güvenerek olsun, bireylerin çıkarlarına olan bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri şeklinde tanımlandığı,
İdarelerin, kendi görev alanlarını ilgilendiren yasa ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, her zaman yönetmelik, tebliğ, genelge çıkarabilme ve bu düzenlemelerle, değişen koşullar dikkate alınarak, daha önceki düzenlemeler ile doğmuş olan objektif hukuki durumları, ileriye yönelik olarak yürürlükten kaldırma yetkisine sahip bulundukları, ancak idarelerin bu konudaki yetkilerini kullanırken önceki düzenlemeler kapsamında kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini de korumak zorunda oldukları, bunun hukuk güvenliğinin ve hukuki istikrarın sağlanması açısından hayati bir önem taşıdığı,
11/04/2014 tarihli Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın dava konusu 8. maddesi ile anılan Usul ve Esaslar’ın geçerlilik tarihinin 02/08/2013 olarak belirtilmesinin, istirahat raporları nedeniyle kullanılan ve 30 günü aşan izin sürelerinde ödenen ek ödeme tutarlarının çalışanlar adına borç çıkarılmasına imkan vermesi nedeniyle, vatandaşların hukuk güvenliği ilkesi ile bağdaşmayacağı açık olduğundan, anılan Usul ve Esaslar’ın 7. ve 8. maddesinde de hukuka uygunluk bulunmadığı,
Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 6. maddesinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemi yönünden;
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun “Personelin statüsü, ücret ve mali haklar” başlıklı 28. maddesinin son fıkrasında; iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak, yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasları belirleme konusunda, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlığa yetki verildiği,
Anılan düzenlemeyle, ek ödeme tutarlarını belirlemek ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda idareye kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere takdir yetkisi tanındığı,
Bu durumda; kanun koyucunun, esasa ilişkin kuralların düzenlenmesi konusunu da idarenin takdir yetkisine bıraktığı hallerde, bu yoldaki düzenleyici işlemler, günün ihtiyaçlarını karşılayabilmek amacıyla gerek duyulduğunda idarece değiştirilebileceğinden, anılan Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinde İstanbul ilinde fiilen görev yapan personele ilave ek ödeme yapılmasına ilişkin daha önceki Usul ve Esaslar’da yer alan düzenlemeye yer verilmeksizin yapılacak ek ödemelere ilişkin kuralların belirlenmesinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinin son fıkrasında verilen takdir yetkisinin kullanıldığı sonucuna varıldığından, dava konusu Usul ve Esaslar’ın bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın; 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz.” ibaresi ile 7. ve 8. maddelerinin iptaline, İstanbul ilinde fiilen görev yapan personele ilave ek ödeme yapılmasına ilişkin daha önceki Esaslar’da var olan düzenlemenin yer almaması nedeniyle dava konusu Esaslar’ın 6. maddesinin iptali istemi yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, İstanbul gibi bir metropolde yaşamanın zorluğu göz önüne alındığında, dava konusu Usul ve Esaslar’da İstanbul ilinde görev yapan personele yapılan %30 ilave ek ödemeye yer verilmemesinin eksiklik olduğu, düzenlemenin İstanbul ilinde görev yapan personelin mağduriyetine sebep olacağı ileri sürülmektedir.
Davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, dava konusu Usul ve Esaslar’ın, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun 28. maddesinin 8. fıkrasında belirtilen çerçevede Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe konulduğu, Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasındaki düzenlemenin, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde yer alan hükme istinaden yapıldığı ve bu düzenleme kapsamında yapılacak ek ödeme belirlenirken personelin kullanmış olduğu iznin de dikkate alınması gerektiği, bu ödemenin fiili çalışmaya bağlı olarak yapılan bir ödeme olduğu, kanun koyucunun bu kapsamda ek ödeme alan personele 30 günü geçmeyen izin sürelerinde ek ödemesinde herhangi bir kesinti yapılmamasını, ancak daha fazla izin kullanırsa, bu durumda hiç ek ödeme ödenmemesini değil, diğer kurumlarda görev yapan emsallerine yapılan ek ödemeden aynı şekilde yararlanmasını öngördüğü, Usul ve Esaslar’ın 8. maddesinde yer alan düzenlemenin, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde 12/07/2013 tarih ve 6495 sayılı Kanun’un 37. maddesiyle yapılan ve 02/08/2013 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe giren değişikliğe paralel olarak yapıldığı ve 8. maddenin iptal edilmesinin davacıların lehine bir sonuç doğurmayacağı, mevcut ödemeleri de ödenmez hale getireceği; dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davalı Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından, dava konusu Usul ve Esaslar’ın, dayanağı Kanun ile ve verilen yetki çerçevesinde ve Kanun hükmünde belirtilen kriterler ile ek ödeme üst sınırları gözetilerek düzenlendiği,
Davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, dava konusu Usul ve Esasların taslağının Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünce hazırlandığı, İnsan Kaynakları Daire Başkanlığınca herhangi bir ilave yapılmaksızın Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun onayına sunulduğu ve kabul edilen şekliyle de Maliye Bakanlığının onayına sunulduğu, 6. maddenin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “yılda 30 günü geçmeyen” ibaresinin Hazine ve Maliye Bakanlığınca eklendiği, taslağa son şeklini veren Hazine ve Maliye Bakanlığınca uygun görülmesi üzerine Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının … tarih ve … sayılı onayı ile onaylanan Usul ve Esasların 02/08/2013 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe girdiği, dava konusu hükümlerin hukuka ve mevzuta uygun olduğu, kararın iptal kısmının bozulması, davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idarelerden Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın davanın reddine ilişkin kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuş; diğer davalı idareler tarafından ise savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Öte yandan, 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan, “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz” ibaresi ile 8. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onbeşinci Dairesince dava konusu düzenlemelerin iptali yolunda verilen 17/05/2018 tarih ve E:2014/2974, K:2018/2497 sayılı karar, davalı idarelerin temyiz istemi üzerine Kurulumuzun 18/11/2018 tarih ve E:2018/4791, K:2019/5647 sayılı kararı ile onanmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen dava konusu işlemlerin iptali, kısmen davanın reddi yolundaki Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 06/02/2019 tarih ve E:2018/6341, K:2019/701 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 15/10/2020 tarihinde dava konusu Usul ve Esaslar’ın 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ibare ile 8. maddesi yönünden oyçokluğu, davanın diğer kısımları yönünden oybirliği ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Dava konusu, 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan, “Ek ödeme fiilen görev yapıldığı sürece ve bu süreyle orantılı olarak ödenir. Ancak, yılda 30 günü geçmeyen izin süreleri için fiilen görev yapma şartı aranmaz” ibaresi ile 8. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen 17/05/2018 tarih ve E:2014/2974, K:2018/2497 sayılı karar ile anılan düzenlemelerin iptaline karar verildiğinden, bakılan davada Dairesince bu düzenlemeler yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek iptal yolunda verilen Daire kararının bu kısmının belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.