DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2019/1300 E.  ,  2020/2415 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1300
Karar No : 2020/2415

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Elektrik Dağıtım A.Ş.

VEKİLLERİ : Av. …, Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu

VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/11/2018 tarih ve E:2014/923, K:2018/3204 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 28/01/2014 tarih ve 28896 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği’nin “İletim Sistemine Bağlantı ve Sistem Kullanımı” başlıklı 3. bölümünde yer alan “Bağlantı ve Sistem Kullanım Anlaşmaları” kenar başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrası ile aynı maddenin 6. fıkrasındaki “… TEİAŞ’ın bildirimine rağmen bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarını imzalamak üzere başvuruda bulunmayan gerçek ve tüzel kişilere ait üretim ve tüketim tesislerinin iletim sistemi ile irtibatı TEİAŞ tarafından beş iş günü öncesinde bildirim yapılmak suretiyle kesilir.” cümlesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/11/2018 tarih ve E:2014/923, K:2018/3204 sayılı kararıyla;
Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği’nin, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’na dayanılarak, gerçek ve tüzel kişilerin elektrik iletim veya dağıtım sistemine bağlanmaları ile bu sistemleri ve enterkonneksiyon hatlarına ilişkin usul ve esasları düzenlemek üzere 28/01/2014 tarih ve 28896 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği;
Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen 6. maddesinin 5. ve 6. fıkralarına ilişkin olarak 01/06/2017 tarih ve 30083 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile yapılan değişiklik ile davaya konu 6. maddenin 5. ve 6. fıkralarının değiştirildiği; ancak söz konusu maddeler incelendiğinde yapılan değişiklik ile davanın konusuz kalmadığı, ihtilafın devam ettiği, iptali istenen hükmün 5. fıkranın sonunda aynen korunduğu anlaşıldığından, davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildiği belirtildikten sonra;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. maddesi, 3. maddesinin 1. fıkrasının (ç), (d), (e), (f) bentleri, 9. maddesinin 1. fıkrası, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile 5. maddesinin 6. fıkrasının (i) bendine yer verilerek;
Elektrik enerjisine ilişkin faaliyetlerin, temel olarak “üretim”, “iletim”, “dağıtım” ve “ticaret” başlıkları altında toplanabileceği, hizmetin kesintiye uğramasının alternatif maliyetleri çok yüksek olduğu için bütün bu faaliyetlerin bir koordinasyon içinde yürütülmesinin şart olduğu; bu amaçla, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek, enerji piyasasını düzenlemek ve denetlemek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun kurulduğu;
Elektrik piyasası faaliyetlerinin, ilgili dönemde, 4628 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında ayrıntılı olarak düzenlendiği, 4628 sayılı Kanun’un mülga 2. maddesinin, elektrik piyasası faaliyetlerini; “piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri ” olarak sıraladığı; Kanun’da elektrik enerjisi “iletim” faaliyetinin tekel niteliğinde olduğu ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi (TEİAŞ) tarafından yürütülebileceğinin belirtildiği; Diğer faaliyetlerde ise, kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceğinin öngörüldüğü; elektrik piyasası faaliyetlerinin yürütülmesinde kamu-özel ayrımı yapılmaksızın, kural olarak, lisans alınması zorunluluğu getirildiği; belirtilen yaklaşımın, 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile de sürdürüldüğü;
Bu itibarla, elektrik piyasası faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak uyum içinde yürütülmesi adına düzenleme, denetleme ve kolluk faaliyetlerinde bulunma işlevlerinin kamu gücüyle yerine getirildiği bir kamu hizmeti faaliyeti olduğu;
Elektrik hizmetinin iletim kısmına ilişkin olarak; 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanılarak çıkarılan 05/02/2001 tarih ve 2001/2026 sayılı Kararname’nin Eki Karar’ın 1. maddesi ile 29/06/2001 tarih ve 24447 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan TEİAŞ’ın Ana Statüsü’nün 3. ve 4. maddelerine yer verilerek, TEİAŞ’ın, ekonominin kurallarına uygun olarak faaliyette bulunmak üzere kurulan sermayesinin tamamı Devlete ait, tüzel kişiliğe sahip bir kamu kuruluşu olduğu, elektrik iletim tesislerini işletme görevinin, elektrik enerjisi iletim faaliyetleri kapsamında TEİAŞ’a ait olduğu; anılan şirketin iletim faaliyeti dışında herhangi bir faaliyetle iştigal edemeyeceği; kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi gereken bu hizmetin, özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzel kişilere yaptırılmasını kanunen mümkün olmadığı;
Diğer yandan; elektriğin kamu hizmeti özelliği, “dağıtım” faaliyeti açısından ele alındığında, 6446 sayılı Kanun’un “Dağıtım Faaliyeti” başlıklı 9. maddesi, dağıtım şirketlerinin lisanslarında belirtilen bölgelerdeki tesislerde yenileme, ikame ve kapasite artırım yatırımlarını yapma, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm sistem kullanıcılarına, eşit, taraflar arasında ayrım gözetmeksizin elektrik enerjisi dağıtımı ve bağlantı hizmeti sunma yükümlülüğü getirildiği, Kanun’da ve ilgili yönetmeliklerde “dağıtım” faaliyetini yerine getirecek işletmelerin uyması gereken yükümlülüklerin düzenlendiği;
Elektrik dağıtım piyasasının en temel aktörü Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ)nin tüzel kişiliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tabi, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesi ile sınırlı, elektrik dağıtımıyla, elektriğin tüketicilere perakende satışı ve tüketicilere perakende hizmeti verilmesiyle iştigal eden bir iktisadi devlet teşekkülü olduğu; doğal tekel niteliğindeki elektrik dağıtım faaliyetinin 4628 sayılı Kanun öncesinde TEDAŞ tarafından gerçekleştirilmekte iken, 4628 sayılı Kanun uyarınca, dağıtım sektörünün, EPDK tarafından verilen dağıtım lisanslarıyla bölgesel tekeller olarak işletilmesinin öngörüldüğü, … tarihinde Yüksek Planlama Kurulunun … sayılı kararıyla onaylanarak yürürlüğe giren “Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Stratejisi Belgesi” ile elektrik dağıtım ve üretim alanları için özelleştirme girişimi başlatılarak özelleştirme uygulamalarına dağıtım sektöründen başlanacağının belirtildiği; söz konusu Strateji Belgesi’ndeki eylem planına uygun olarak Özelleştirme Yüksek Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla TEDAŞ’ın, özelleştirme programına alındığı; bu kapsamda, bahse konu Yüksek Planlama Kurulu kararı ekinde yer alan dağıtım bölgelerinin şirketleştirilmesinin tamamlanarak TEDAŞ’ın hissedarı olduğu ve dağıtım, perakende satış hizmeti yürüten 20 dağıtım şirketi oluşturulduğu; 4628 sayılı Kanun’un 14. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, TEDAŞ ile %100 hisselerine sahip olduğu 20 elektrik dağıtım şirketi arasında dağıtım varlıklarının işletilmesine yönelik idarî sözleşme niteliğine sahip “İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi” imzalandığı ve Özelleştirme Yüksek Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla da; sermayesinin %100’ü TEDAŞ’a ait olan ve elektrik dağıtım bölgelerinde dağıtım lisansı ile TEDAŞ’ın uhdesinde bulunan dağıtım sisteminin işletme hakkına sahip olan veya ileride sahip olacak dağıtım şirketlerinin hisselerinin blok olarak satış yöntemi ile özelleştirilmesine karar verildiği;
Dağıtım bölgelerinin özelleştirilmesinde “İşletme Hakkı Devri”ne dayalı “Hisse Satış Modeli”nin uygulandığı, bu modele göre yatırımcının, özelleştirilen dağıtım şirketinin bulunduğu bölgedeki elektrik dağıtım lisansına sahip tek şirket olduğu; ancak, yatırımcının işletme hakkını devraldığı dağıtım tesisleri ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu unsurların mülkiyetinin TEDAŞ’ın uhdesinde kalmaya devam ettiği, yatırımcının, dağıtım şirketinin hisselerinin sahibi olarak, TEDAŞ ile imzalanmış olan işletme hakkı devir sözleşmesi çerçevesinde dağıtım varlıklarının işletme hakkını elde ettiği; başka bir ifadeyle, “hisse satış modeli”nde, mevcut varlıklar ile özelleştirme sonrası yatırımcı tarafından gerçekleştirilecek yatırımlar sonucu oluşacak yeni varlıkların mülkiyeti TEDAŞ’ta kalırken, yatırımcı, dağıtım tesislerinin ve bu tesislerin işletilmesinde varlığı zorunlu diğer unsurların işletme hakkı ile birlikte tüm yeni yatırımları gerçekleştirme yükümlülüğünü üstlendiği, ayrıca yatırımcının, işletme hakkı çerçevesinde vereceği hizmeti ve üstlendiği yükümlülükleri, 4628 sayılı Kanun ve ilgili alt düzenlemeler uyarınca ve EPDK’nın denetimi altında gerçekleştirdiği;
Dava konusu Yönetmeliğin “Bağlantı ve Sistem Kullanım Anlaşmaları” kenar başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrasında yer alan “TEİAŞ, iletim sistemine bağlanması uygun bulunan başvuru sahibi ile EK-1’de gösterildiği şekilde bağlantı anlaşmasını ve sistem kullanım anlaşmasını yapar. Bağlantı ve sistem kullanımına ilişkin olarak TEİAŞ ve kullanıcı arasında bu Yönetmelik uyarınca TEİAŞ tarafından hazırlanan ve Kurul tarafından onaylanan standart nitelikteki bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları kullanılır. Bu anlaşmaların genel hükümlerinde, Kurul onayı olmaksızın değişiklik yapılamaz. Kurul, gerektiğinde bu anlaşmaların genel hükümlerinde değişiklik yapabilir.” hükmü yönünden; davacı dağıtım şirketinin belirli bölgeler dahilinde bölgesel tekel olarak elektrik enerjisinin dağıtımı ve perakende satış hizmetini yapmak üzere görevlendirildiği ve bu dağıtım şirketlerinin TEİAŞ ile aralarında imzalanan Sistem Kullanım ve Bağlantı Anlaşmaları çerçevesinde faaliyet göstereceği;
Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, elektrik iletim hizmetinin tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğu, bu hizmetin bir yasal tekel olan TEİAŞ tarafından gerçekleştirildiği, elektrik dağıtım hizmetinin ise bölgesel tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğu ve davacı şirket gibi lisanslı dağıtım şirketleri tarafından yerine getirildiği, iletim hizmetinin elektrik dağıtım şirketleri açısından zorunlu unsur niteliğinde olduğu ve bu hizmetin TEİAŞ ile dağıtım şirketleri arasında akdedilen sistem kullanım ve bağlantı anlaşmaları ile gerçekleştirildiği;
4628 ve 6446 sayılı Kanunlarda sistem kullanım anlaşmalarının hukuki mahiyetine ilişkin açık bir nitelendirmeye gidilmemekle birlikte, elektrik piyasasında, Kanun’da imzalanması öngörülen diğer anlaşmaların özel hukuk hükümlerine tabi olduğu ifade edilmiş olduğundan, belirtilen tanımlamaların karşıt anlamından, sistem kullanım anlaşmalarının da kamu hukukuna tabi olduğu sonucuna varılabilirse de, Kanun’da açık bir nitelendirmeye gidilmediğinden, sözleşmelerin nitelendirilmesinde, konunun, sözleşmenin tarafları, sözleşmenin konusu ve sözleşmenin özel hukuku aşan hükümler içerip içermediği kıstasları yönünden irdelenmesi gerektiği;
Bu aşamada, konu ile ilgili olarak belirtilen mevzuat ve sözleşme hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, elektrik iletim hizmetinin tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğu, bu hizmetin bir yasal tekel olan TEİAŞ tarafından gerçekleştirildiği, elektrik dağıtım hizmetinin ise bölgesel tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğu ve davacı şirket gibi lisanslı dağıtım şirketleri tarafından yerine getirildiği, iletim hizmetinin elektrik dağıtım şirketleri açısından zorunlu unsur niteliğinde olduğu ve bu hizmetin bir kamu tüzel kişisi ve doğal tekel olan TEİAŞ ile dağıtım şirketleri arasında akdedilen sistem kullanım ve bağlantı anlaşmaları ile gerçekleştirildiği, bu bağlamda bu sözleşmelerin bir kamu hizmetinin ifası amacıyla akdedildiği, anlaşmanın TEİAŞ tarafından hazırlandığı ve EPDK tarafından onaylandığı, sözleşme hükümlerinin aynı zamanda EPDK tarafından çıkarılan ikincil düzenlemelerde de yer aldığı, dağıtım şirketinin, lisansa konu faaliyeti yürütebilmesi açısından bu anlaşmaların imzalanmasının zorunlu olduğu, bu çerçevede sözleşme serbestisinden söz edilemeyeceği, EPDK’nın sözleşmenin genel hükümlerinde tek taraflı olarak değişiklik yapma yetkisine sahip olduğu, sözleşmede ödenmesi öngörülen bedellerin EPDK tarafından belirlendiği, söz konusu bedellerin ödenmesinde gecikmeye düşülmesi halinde 6183 sayılı Kanun uyarınca faiz uygulanacağı, sözleşmeden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde tarafların EPDK’ya başvurabilecekleri, bu durumda uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin EPDK kararlarının bağlayıcı olduğu hususları birlikte dikkate alındığında, sistem kullanım anlaşmalarının özel hukuku aşan bir rejime tabi olduğu ve tüm değerlendirme kıstasları açısından idari sözleşme özelliklerini taşıdığında kuşku bulunmamakla birlikte, idari sözleşmelere, özel hukuk sözleşmelerinde olduğu gibi, tarafların sözleşmeden kaynaklanan yükümlülüklerini tam ve gereği gibi ifa etmeleri amacıyla cezai hükümler konulmasına engel olan bir yasal düzenleme bulunmadığı;
Bu durumda, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarında, bu anlaşmalar kapsamında iletim hizmeti alan dağıtıcı ve kullanıcıların, hizmeti alırken uymaları gereken yükümlülüklerin belirlenmesinde davalı idarenin yetkisinin olduğu anlaşıldığından, dava konusu Yönetmeliğin ilgili maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı;
Dava Konusu Yönetmeliğin “Bağlantı ve Sistem Kullanım Anlaşmaları” kenar başlıklı 6. maddesinin 6. fıkrasındaki “… TEİAŞ’ın bildirimine rağmen bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarını imzalamak üzere başvuruda bulunmayan gerçek ve tüzel kişilere ait üretim ve tüketim tesislerinin iletim sistemi ile irtibatı TEİAŞ tarafından beş iş günü öncesinde bildirim yapılmak suretiyle kesilir.” ibaresi bakımından; TEİAŞ ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşması imzalaması gerektiği halde imzalamayan gerçek ve tüzel kişilerle ilgili olarak yapılan düzenlemenin, söz konusu hizmetin niteliği gereği olduğu gibi sistemi kullanmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerin bağlantı ve sistem kullanım anlaşmalarını imzalamaya zorlama amacı ile getirildiği;
Diğer yandan, idare tarafından üretim ve tüketim tesislerinin iletim sistemi ile bağlantısının kesilmeden önce ilgili gerçek ve tüzel kişilere süre verilerek bilgilendirme yapılacağının düzenlendiği;
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin davalı idareye verilen yetki çerçevesinde ve işin gereklerine uygun olarak yapıldığı ve söz konusu yükümlülüklere uyulmaması halinde uygulanacak olan işlemleri düzenleyen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, sözleşme hükmü olarak getirilmek istenilen cezai hükümlerin sözleşmenin dayanağı olan Kanun’da karşılığının bulunmadığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin dayanak Kanun’un amacını aştığı, idari sözleşme niteliğindeki sistem kullanım sözleşmelerine müdahale imkanı verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 15/11/2018 tarih ve E:2014/923, K:2018/3204 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. 12/11/2020 tarihinde, oybirliği ile kesin olarak karar verildi.