Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2023/1340 E. , 2023/1158 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/1340
Karar No : 2023/1158
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : …
DAVANIN KONUSU :
24/02/2023 tarih 32114 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Olağanüstü Hal Kapsamında Yerleşme ve Yapılaşmaya İlişkin 126 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 2. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan “Bu belirleme yapılırken gereklilik bulunması halinde, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanunu ile 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanununun ek 16 ncı maddesinde belirtilen alanlar da kullanılabilir.” şeklindeki düzenlemesi ile Kararnamenin 4. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Anayasa’nın 104. maddesinde Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinin düzenlendiği, kanunla düzenlenmiş olan mera ve ormanlara ilişkin düzenlemelerin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlemesinin mümkün olmadığı, dava konusu edilen kararnamenin Anayasa’nın 45. maddesine aykırı olduğu, düzenlemenin orman ve mera alanlarının yerleşime açılmasına neden olacağı, düzenlemede hiç bir sınır bulunmadığı, mera arazilerinin hiç bir şekilde iskana uygun olmadığı, çok sağlam yapılar inşa edilse dahi tıpkı tarım arazileri gibi sıvılaşma nedeniyle depremlerde kolayca yıkıma neden olacağının bilim adamları tarafından ifade edildiği, toprakların kaybına neden olan her türlü düzenlemeye karşı oldukları ileri sürülmüştür.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : İstemin incelenmeksizin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 148. maddesinde “Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler ve bireysel başvuruları karara bağlar. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler. Ancak, olağanüstü hallerde (…) ve savaş hallerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz. Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır. Şekil bakımından denetleme, Cumhurbaşkanınca veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin beşte biri tarafından istenebilir. Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün geçtikten sonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def’i yoluyla da ileri sürülemez….” hükmüne, Anayasa’nın “Olağanüstü hal yönetimi” başlıklı 119. maddesinde “Cumhurbaşkanı; savaş, savaşı gerektirecek bir durumun başgöstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalımın ortaya çıkması hallerinde yurdun tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir. Olağanüstü hal ilanı kararı, verildiği gün Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise derhal toplantıya çağırılır; Meclis gerekli gördüğü takdirde olağanüstü halin süresini kısaltabilir, uzatabilir veya olağanüstü hali kaldırabilir. Cumhurbaşkanının talebiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir. Savaş hallerinde bu dört aylık süre aranmaz. Olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile 15 inci maddedeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durdurulacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği kanunla düzenlenir. Olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, 104 üncü maddenin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesinde belirtilen sınırlamalara tabi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu kararnameler Resmî Gazetede yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur. Savaş ve mücbir sebeplerle Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplanamaması hâli hariç olmak üzere; olağanüstü hal sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri üç ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve karara bağlanır. Aksi halde olağanüstü hallerde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kendiliğinden yürürlükten kalkar.” hükmüne yer verilmiştir.
2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinin birinci fıkrasında, ” 1. Danıştay ilk derece mahkemesi olarak: a) (Değişik: 2/7/2018 – KHK-703/184 md.) Cumhurbaşkanı kararlarına, b)(Değişik: 2/7/2018 – KHK-703/184 md.) Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere, c) (Değişik: 2/7/2012-6352/45 md.) Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere, d) Danıştay İdari Dairesince veya İdari İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere, e) Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işlere, f) Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ile bu Kurulun görev alanı ile ilgili Danıştay Başkanlığı işlemlerine, karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlar. 2. Danıştay, belediyeler ile il özel idarelerinin seçimle gelen organlarının organlık sıfatlarını kaybetmeleri hakkındaki istemleri inceler ve karara bağlar.” hükmüne yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun, “Dilekçeler üzerine ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dilekçelerin, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından: a) Görev ve yetki, b) İdari merci tecavüzü, c) Ehliyet, d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, e) Süre aşımı, f) Husumet, g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği; altıncı fıkrasında, ilk incelemeye ilişkin hususların ilk inceleme aşamasından sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15 nci madde hükmünün uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
24/02/2023 tarih 32114 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Olağanüstü Hal Kapsamında Yerleşme ve Yapılaşmaya İlişkin 126 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 2. maddesinin 1. fıkrasında, ” 6/2/2023 tarihinde vuku bulan depremler dolayısıyla genel hayata etkili afet bölgesi olarak kabul edilen yerlerde, afetten etkilenenlerin geçici veya kesin iskan alanları; fay hattı mesafesi, zeminin elverişliliği, yerleşim merkezine yakınlığı gibi kriterler gözetilerek, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının yeni yerleşim yerlerinin tespitine ilişkin görev ve yetkileri saklı kalmak kaydıyla, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca resen belirlenerek ilgili kurumlara bildirilir. Bu belirleme yapılırken gereklilik bulunması halinde, 25/2/1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanunu ile 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanununun ek 16 ncı maddesinde belirtilen alanlar da kullanılabilir.” düzenlemesine, 2. maddenin 4. fıkrasında ise ” Köy yerleşme alanları dahil belirlenen kesin iskan alanlarında ve mevcut kentsel alanlarda, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanacak plan ve imar uygulamaları beklenmeksizin, jeolojik etüt raporu ve zemin etüt raporu doğrultusunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanacak vaziyet planına ve düzenlenecek yapı ruhsatına göre uygulama yapılır. Bu alanlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanan plan ve parselasyon planlarında, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun plan ve parselasyon ile ilgili işlemlerindeki askı, ilan, itirazlara ilişkin hükümleri uygulanmaz. Bu alanlarda taşınmaz mülkiyeti veya imar hakları kısmen veya tamamen başka bir alana aktarılabilir. Bu haklar takas ve trampa işlemlerine konu edilebilir. Plan, parselasyon, yapı ruhsatı, taşınmaz mülkiyeti veya imar haklarının aktarılması, takas ve trampa işlemleri ve bu işlemler nedeniyle düzenlenen kağıtlar damga vergisi, resim, harç ve harcamalara katılma paylarından müstesnadır. Bu işlemler nedeniyle ücret, döner sermaye ücreti ve herhangi bir ad altında bedel alınmaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacı Oda tarafından dava dilekçesinde, olağanüstü hal kapsamında Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 2. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesi ile Kararnamenin 4. maddesinin dava konusu edildiği belirtilmişse de, dilekçede yer alan açıklamalardan ve Kararnamenin 4. maddesinin yürürlük maddesi olduğu hususu gözetilerek Kararnamenin 2. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesi ile aynı maddenin 4. fıkrasının dava konusu edildiği anlaşılmıştır.
Olağanüstü hal Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımlarından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz. (m.148/1). Ancak olağanüstü hal Cumhurbaşkanlığı kararnameleri Meclisin onayından sonra kanuna dönüşeceğinden, bu safhada birer kanun olarak Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tabi olacaklardır. Çünkü yargısal denetim yasağı Meclis onayından önceki safha için geçerlidir.” ( Atar, Yavuz; “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi”, Anayasa Yargısı Dergisi, Cilt:36, 2019, Sayı:1 s.254-255.),
Olağanüstü hal Cumhurbaşkanlığı kararnamelerin denetimini yapacak olan makam TBMM’dir. Bu kararnameler için yalnızca siyasal denetim söz konusudur; yargısal denetim tıpkı olağanüstü dönem kanun hükmünde kararnameleri gibi mümkün değildir.(… )Buna mukabil, bu kararnameler TBMM tarafından onaylanıp birer kanun haline geldikten sonra elbette Anayasa Mahkemesi’ne taşınabilecektir. ( Akyılmaz, Cemre; “2017 Anayasa Değişikliğine Göre Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XXIII, Y.2019, Sa.1)
Anayasa’da olağanüstü hallerde olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda Cumhurbaşkanınca, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabileceği, kanun hükmündeki bu kararnamelerin Resmi Gazete’de yayımlanıp aynı gün meclisin onayına sunulacağı, anılan kararnamelerin üç ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülüp karar bağlanacağı, aksi halde kendiliğinden yürürlükten kalkacağı hususu hüküm altına alınmıştır.
06.04.2023 tarihinde TBMM Genel Kurulunda, “126 Sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Yerleşme ve Yapılaşmaya İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”nin adı “Olağanüstü Hal Kapsamında Yerleşme ve Yapılaşmaya İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Kabul Edilmesine Dair Kanun” şeklinde değiştirilerek kabul edilmiştir.
Bu itibarla fonksiyonel açıdan kanun niteliği taşıyan Olağanüstü Hal Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 2577 ve 2575 sayılı Kanunların yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca idari davaya konu olamayacağından davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Kullanılmayan … TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde iadesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
10/03/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.