Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/5566 E.  ,  2023/2055 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/5566
Karar No : 2023/2055

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- …Bakanlığı
2- …Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …Federasyonu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …gün ve E:…, K:…sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Hazine ve Maliye Uzmanı tarafından hazırlanan …tarihli ve …sayılı İnceleme Raporu’nda 2019 yılı plaka satış geliri olarak 23.137.572,00-TL, basılı kağıt satış geliri olarak 314.474,94-TL olmak üzere toplam 23.452.046,94-TL’nin eksik yatırıldığından bahisle, bu tutarın Emniyet Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlık Müdürlüğü’ne yatırılması ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun kapsamında gerekli işlemlerin yerine getirilmesi için Ankara Mithatpaşa Vergi Dairesi Müdürlüğü tarafından takip yapılmasına dair davalı idarenin, …tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; Ankara Vergi Dairesi Başkanlığı’nca …tarih ve …sayılı 2019 yılı 1-12 aylar dönemine ilişkin eksik yatırılan plaka ve basılı kağıt satış gelirine ilişkin 23.452.046.94-TL ödeme emrinin düzenlendiği ve tahakkuk işlemi olarak da dava konusu işlemin belirtildiği, işleme gerekçe olarak gösterilen Maliye Uzmanının görüşünde ise net gelir hesabı yapılırken, plakaların maliyeti içinde bulunan ve analiz tablolarına da yansıyan kişiselleştirilme bedeli (10.-TL) brüt gelirden mahsup edilmeksizin (Karayolları Trafik Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde yer alan Net Gelir tanımında da belirtilen, meslek odaları tarafından sarf edilen boya, işçilik ve taşıma gideri olan ve 10,14-TL olarak belirlenen miktarın) Komisyon tarafından 2019 yılı için belirlenen plaka satış fiyatı (42,00-TL) ile TŞOF Yönetim Kurulu kararı ile belirlenen odalara satış fiyatı (32,00-TL) arasındaki farkın (10,00-TL) net gelirmiş gibi fon payı hesabı kapsamına dahil edildiği, sonuçta fon payının (3.856.262 adet çift plaka x 10,00-TL = 38.562.620,00-TL nin %60’ı olan 23.137.572,00-TL) eksik yatırıldığı, bu bedelin faizi ile birlikte Emniyet Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığı hesabına yatırılması gerektiği, basılı kağıt bedellerine yönelik yapılan incelemede ise, net gelir hesabında basılı kağıt iadeleri ile nakliye gibi bazı gider unsurları katılmadan hesaplama yapılıp basılı kağıt satış geliri olarak 314.474,94-TL’nin eksik yatırıldığı tespitine yer verildiğinin görüldüğü, bu kapsamda dosyada mevcut bilgi ve belgeler ile ilgili mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, trafik şube veya bürolarında ve Milli Eğitim Bakanlığınca açılma izni verilmiş motorlu taşıt sürücüleri kurslarında iş sahipleri ve kursiyerlerce verilmesi ve kullanılması lüzumlu basılı kağıtlarla, plakaların cins ve nevilerinin İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca tespit edileceği ve basılı kağıtlar ile plakaların tespit edilen bedel üzerinden satışının Federasyona sağladığı net gelirin %60’ının, her yıl Şubat ayı sonuna kadar İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılacağının düzenleme altına alındığı, nitekim Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde “Net Gelir”in; basılı kağıt ve plakaların, Karayolları Trafik Kanununun 131’inci maddesi kapsamında oluşturulan Komisyonca tespit edilen satış fiyatı üzerinden Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun elde ettiği brüt gelirden, basılı kağıtlar için malzeme ve basım giderleri, bir çift plaka için malzeme (alüminyum levha, boya, reflektif malzeme, şablon ve atölye giderleri) işçilik, taşıma giderleri ile %18 oranında hesaplanan KDV tutarı düşüldükten sonra kalan tutarı ifade ettiğinin açıkça belirtildiği, bu halde plaka ve basılı kağıtlar için yapılan giderler düşülmeden net gelirin hesaplanmasına yönelik uzman raporu (inceleme raporu) esas alınarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle anılan işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesi’nce; 5018 sayılı Kanunun 3. maddesinde belirtilen “kamu geliri” ve “özel gelir” tanımlarına yer verildikten sonra, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 131. maddesi uyarınca basılı kağıtlar ve plakaların İçişleri Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca birlikte tespit edilecek (protokolle belinlenecek) bedel üzerinden Federasyonca sağlanan net gelirin %60’ının İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılacağı ve bu miktarların Emniyet Genel Müdürlüğü hizmetlerinde kullanılmak üzere Maliye Bakanlığınca bir yandan bütçeye özel gelir, diğer yandan da Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesindeki mevcut tertiplere ödenek ya da açılacak özel tertiplere özel ödenek kaydedileceği; merkezi idare ve mahalli idarelere ilişkin her türlü vergi, resim, harç, ceza, tahkik ve takibe ait muhakeme masrafı, vergi cezası, para cezası gibi asli ya da gecikme zammı, faiz gibi fer’i kamu alacakları ve aynı idarelerin sözleşmeden, haksız fiil ve haksız kazançtan doğanlar dışında kalan ve kamu hizmetlerinin yürütülmesinden doğan diğer alacaklar hakkında 6183 sayılı Kanun’un uygulanacağı, kamu hizmetinin, toplumun ortak ve süreklilik arz eden ihtiyaçlarının giderilmesi için kamu tüzel kişileri ya da bu tüzel kişilerin gözetimi altındaki özel hukuk kişileri tarafından yerine getirilen hizmetler olduğu, kamu alacağının da kamu hizmetlerini gerçekleştirmek üzere Devletin ve yetkili idarelerin kamu gücünden doğan Devletin yüküm ya da borç ilişkisi sonucu idari işlemlerle sağladığı kamu gelirleri olduğu, dava konusu olayda, söz konusu basılı kağıt ve plakaların satış bedellerinin İçişleri Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve davacı Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun birlikte imzaladığı Protokolle maliyetler dikkate alınmak suretiyle belirlendiği ve bu Protokolle belirlenen miktarlar üzerinden yapılan satış sonucu elde edilen net gelirin %60’ının Emniyet hizmetlerinde kullanılmak üzere bütçeye özel gelir olarak kaydedileceği hususu göz önüne alındığında, dava konusu 2019 yılı plaka satış geliri olarak 23.137.572,00-TL, basılı kağıt satışı geliri olarak 314.474,94-TL olmak üzere toplam 23.452.046,94-TL eksik yatırıldığı ileri sürülen gelirin, 6183 sayılı Kanun kapsamında bir amme alacağı olarak kabul edilmesine olanak bulunmadığı, anılan tutarın tahsilatına ilişkin tesis edilen dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun bu gerekçe ile reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından 4629 sayılı Kanunun Geçici 1. maddesi ve Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan alınan görüş yazılarına istinaden uyuşmazlık konusu alacağın 6183 sayılı Kanun kapsamında takip edildiği, hesaplama yöntemine ilişkin iddiaların bilirkişi incelemesi yaptırılarak çözülebileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Davalı idarelerin temyiz isteminin reddi ile İdare Mahkemesi kararında belirtilen gerekçelerle temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Hazine ve Maliye Uzmanı tarafından hazırlanan 25.12.2020 tarihli ve … sayılı İnceleme Raporu’nda davacı Federasyon tarafından 2019 yılı plaka satış geliri olarak 23.137.572,00-TL, basılı kağıt satış geliri olarak 314.474,94-TL olmak üzere toplam 23.452.046,94-TL’nin eksik yatırıldığının tespit edilmesi üzerine dava konusu işlem tesis edilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1/a bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları idari dava türleri arasında sayılmış olup, aynı Kanun’un 14. maddesinin 3/d bendinde; dava dilekçesinin dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin (1/b) bendinde ise, dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun “Kağıtların ve plakaların basım ve dağıtımı ile ilgili gelirden pay ayrılması” başlıklı 131’inci maddesinde ; “Trafik şube veya bürolarında ve Milli Eğitim Bakanlığınca açılma izni verilmiş motorlu taşıt sürücüleri kurslarında iş sahipleri ve kursiyerlerce verilmesi ve kullanılması lüzumlu basılı kağıtlarla plakaların cins ve nevileri İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca tespit edilir.
Basılı kağıtlar ile plakalar Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca bastırılır ve maliyetleri nazari itibara alınmak suretiyle İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca birlikte tespit edilecek bedel mukabilinde il merkezlerinde veya kuruluşu bulunan ilçelerde, adı geçen Federasyonca İçişleri Bakanlığının tespit edeceği esaslara göre verilir.
Basılı kağıtlar ve plakaların tespit edilen bedel üzerinden satışının federasyona sağladığı net gelirin %60’ı, her yıl Şubat ayı sonuna kadar İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılır. Yatırılan bu miktarlar, Emniyet Genel Müdürlüğü hizmetlerinde kullanılmak üzere, Maliye Bakanlığınca bir yandan bütçeye özel gelir, diğer yandan Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinde mevcut tertiplere ödenek ya da açılacak özel tertiplere özel ödenek kaydedilir. Gelirin kalanı Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonuna aittir. Özel ödenek kaydedilen tutarlardan harcanmayan miktarlar ertesi yıl bütçesine devren gelir ve ödenek kaydedilir. Ad ve/veya soyad veya tescil edilmiş ticari unvan ihtiva eden plaka satışlarından elde edilen gelirler ile emniyet hizmetleri karşılığında tahsil edilmeleri Maliye Bakanlığınca uygun görülen diğer hizmet gelirleri hakkında da bu fıkra hükümleri uygulanır.
Basılı kağıtlardan, 210 sayılı Değerli Kağıtlar Kanunu kapsamına giren sürücü belgeleri Maliye ve Gümrük Bakanlığının görüşü alınarak Emniyet Genel Müdürlüğünce bastırılır. Sürücü belgelerinin değerli kağıt bedeli Emniyet Genel Müdürlüğünce Maliye ve Gümrük Bakanlığına ödenir.
Sürücü belgelerinin bedeli dışında kalan hizmet ve malzemenin karşılığı olan ücretler İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca birlikte tespit edilir. Sürücü belgelerinin verilmesi ve yenilenmesi hizmetlerinden elde edilen gelirin tamamı Türk Polis Teşkilatı Güçlendirme Vakfına aittir. Buna dair usul ve esas ile diğer hususlar İçişleri Bakanlığınca belirlenir.
Basılı kâğıtlar ve tescil plakalarının yetkilendirilenler dışında basımını veya dağıtımını yapanlara 13.374,00 Türk Lirası idari para cezası verilir. Ayrıca bu kişiler Türk Ceza Kanununun 204 üncü maddesi hükmüne göre cezalandırılır.” hükümleri yer almaktadır.
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un 1. maddesinde; “Devlete, vilayet hususi idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait muhakeme masrafı, vergi cezası, para cezası gibi asli, gecikme zammı, faiz gibi fer’i amme alacakları ve aynı idarelerin akitten, haksız fiil ve haksız iktisaptan doğanlar dışında kalan ve amme hizmetleri tatbikatından mütevellit olan diğer alacakları ile; bunların takip masrafları hakkında bu kanun hükümleri tatbik olunur. Türk Ceza Kanununun para cezalarının tahsil şekli ve hapse tahvili hakkındaki hükümleri mahfuzdur.” hükümlerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. İcrai işlemler, ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın ilgilisi hakkında doğrudan hukuki sonuç doğurabilecek nitelikte işlemlerdir.
Danıştay yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.
Uyuşmazlık, 2019 yılına ilişkin olarak davacı Federasyon tarafından 2918 sayılı Kanunun 131. maddesi uyarınca basılı kağıtlar ve plakaların tespit edilen bedel üzerinden satışından sağlanan net gelirin %60’ı olarak belirlenen ve Emniyet Genel Müdürlüğü payı olarak yatırılan miktarın eksik ödendiğinin tespit edilmesi üzerine, eksik ödendiği ileri sürülen bu miktarın davacı tarafından Emniyet Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlık Müdürlüğü’ne yatırılmasına ilişkin tesis edilen işlemden kaynaklanmaktadır.
Öncelikle, davaya konu edilen alacak ve buna bağlı olarak iptali istenen işlemin niteliği üzerinde durulması gerekmektedir.
Davaya konu edilen alacağa ilişkin hükümler 2918 sayılı Kanunun 131. maddesinde düzenlenmektedir. Buna göre, basılı kağıtlar ile plakalar Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca bastırılmakta, maliyetleri nazari itibara alınmak suretiyle İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı) ve Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunca birlikte tespit edilecek bedel mukabilinde il merkezlerinde veya kuruluşu bulunan ilçelerde, adı geçen Federasyonca İçişleri Bakanlığının tespit edeceği esaslara göre verilmektedir. Basılı kağıtlar ve plakaların tespit edilen bedel üzerinden satışının Federasyona sağladığı net gelirin %60’ı, her yıl Şubat ayı sonuna kadar İçişleri Bakanlığı Merkez Saymanlığı hesabına yatırılmakta ve Emniyet Genel Müdürlüğü hizmetlerinde kullanılmak üzere, Maliye Bakanlığınca bir yandan bütçeye özel gelir, diğer yandan Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesinde mevcut tertiplere ödenek ya da açılacak özel tertiplere özel ödenek kaydedilmektedir.
Söz konusu hükmün 6183 sayılı Kanun ile birlikte değerlendirilmesinden, davaya konu alacağın alacaklısının Devlet olduğu fakat 6183 sayılı Kanun’un 1. maddesinde sayılan kamu alacakları kapsamında yer almadığı ve bu nedenle anılan Kanuna göre takip ve tahsilinin sağlanamayacağı anlaşılmaktadır.
Davalı Emniyet Genel Müdürlüğü’nce davacıya gönderilen ve dava konusu edilen işlemde ise, eksik yatırıldığı ileri sürülen miktarın Merkez Saymanlık hesabına yatırılmasının istenildiği görülmekte olup söz konusu işlemin davacıyı rızaen ödemeye çağrı niteliğinde olduğu, henüz bu aşamada icrai niteliği bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Nitekim, dava konusu işlemin ilişkin olduğu 2019 yılından önce de davanın tarafları arasında ödenmesi gerekli payın belirlenmesi hususunda benzer uyuşmazlıklar çıkmış olup bu uyuşmazlıklar, davalı idarelerce davacı tarafından eksik ödeme yapıldığı iddiasıyla ve kurum zararı kapsamında alacak davaları açılmak suretiyle adli yargı merciileri önüne taşınmıştır. (Örneğin; Yargıtay 4. Hukuk Dairesi’nin 07.07.2021 tarih ve E:2019/2247, K:2021/4316 sayılı; 15.09.2020 tarih ve E:2018/5172, K:2020/2773 sayılı kararları)
Bununla birlikte, davaya konu edilen işlemde ayrıca Ankara Mithatpaşa Vergi Dairesi Müdürlüğü’nden de gerekli işlemlerin yapılması için istemde bulunulduğu belirtilmiş ise de, dava konusu alacağın tahsili amacıyla 6183 sayılı Kanun’a göre ayrıca işlem tesis edilmesi halinde, bu işlemin ayrı bir davaya konu edilebileceği ve açılan davada yukarıda belirtilen açıklamalar göz önüne alınarak değerlendirme yapılacağı da açıktır.
Sonuç olarak, iptali istenen işlemin idari davaya konu edilebilecek icrai nitelikte bir işlem olmadığı anlaşıldığından, anılan işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı yolunda verilen temyize konu kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin …gün ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak 13/04/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.