Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2020/1888 E. , 2022/8053 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1888
Karar No : 2022/8053
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi (Kapatılan) … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:.., K:… sayılı kararının, aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … isimli işyerinin işletmecisi olan davacı tarafından, öğrencilere izinsiz barınma hizmeti verildiği gerekçesiyle kapatılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile 40.590,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Burdur Valiliği işlemlerinin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; dosya içeriğinde yer alan inceleme raporu, tespit tutanağı ve fotoğraflardan, davacı tarafından apart olarak kulanılmak suretiyle işletilen binada yetkili makamlarca verilen izin (ruhsat) belgesi bulunmaksızın öğrencilere barınma hizmeti verildiği gerekçesiyle tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığından bahisle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi (Kapatılan) … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu kararın; … isimli işletmede öğrencilere izinsiz barınma hizmeti verildiği gerekçesiyle anılan yerin kapatılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin reddine ilişkin kısım yönünden; hukuka ve usule uygun olduğu, ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine; kurum açma iznini vermeye yetkili makam olan Milli Eğitim Bakanlığınca verilmesi gerekirken doğrudan Burdur Valiliğince verilen 40.590.00TL idari para cezasında ve buna ilişkin dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık, istinaf başvurusuna konu mahkeme kararının para cezasına yönelik kısmında ise hukuki isabet bulunmadığı gerekeçsiyle davacının istinaf başvurusunun kısmen kabulüne, istinaf başvurusuna konu mahkeme kararının 40.590,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı işleme yönelik kısmının kaldırılarak bu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi’nin istinaf başvurusuna konu mahkeme kararının para cezasına yönelik kısmında ise hukuki isabet bulunmadığı gerekeçsiyle davacının istinaf başvurusunun kısmen kabulüne, istinaf başvurusuna konu mahkeme kararının 40.590,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve …sayılı işleme yönelik kısmının kaldırılarak bu işlemin iptaline ilişkin kısmının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… isimli işyerinin işletmecisi olan davacı tarafından, öğrencilere izinsiz barınma hizmeti verildiği gerekçesiyle kapatılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile 40.590,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Burdur Valiliği işlemlerinin iptali istenilmektedir.
Davanın reddi yolunda verilen Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf kanun yolu başvurusunun, idari para cezası yönünden kabulü ile anılan işlemin iptaline karar verildiği, davalı idarece bu kısım yönünden temyiz isteminde bulunulduğu görüldüğünden; temyiz incelemesi davacı hakkında idari para cezası verilmesine ilişkin işlem ile sınırlı olarak yapılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5661 sayılı Yüksek Öğretim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesi’nde; gerçek ve tüzelkişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesinin Milli Eğitim Bakanlığının iznine bağlı olduğu, Milli Eğitim Bakanlığı’nın bu gibi yurt ve kurumları tespit edeceği esaslara göre denetleyeceği düzenlendikten sonra anılan maddeye 694 sayılı KHK ile eklenen (h) bendinin Ek fıkrasında; ”Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır.” hükmüne yer verilmiştir.
20/02/2017 tarih ve 2017/10090 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen ve 0605/017 tarih ve 30058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının; ortaokul, imam-hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumları ile yükseköğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere öğrenim dönemlerinde barınma hizmetleri sunmak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları ve öğrenci stüdyo daireleri açılmasına, işletilmesine ve bunların denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtildikten sonra, “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin uygulanmasında; (…) b) Barınma hizmeti: Öğrencilerin öğrenim dönemi boyunca konaklaması, beslenme ve sosyal ihtiyaçlarının karşılanması ve eğitim hazırlıklarını yapmasını sağlayıcı hizmetleri, g) Kurum: Bu Yönetmelik kapsamında faaliyet gösteren öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları ve öğrenci stüdyo dairelerini, ı) Öğrenci apartları: Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılmış, bağımsız girişi bulunan bir veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binadan oluşan ve bağımsız her dairesinde birden fazla odası bulunan kurumu, i) Öğrenci pansiyonu: Ortaöğretim kurumları ve yükseköğrenim öğrencileri için bağımsız bir bina veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binadan oluşan en az bir ay olmak üzere barınma hizmetlerinin sunulduğu kurumu, j) Öğrenci stüdyo daireleri: Yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla bir ana taşınmazın 23/6/1965 tarihli ve 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununa göre bağımsız bölümlerinde öğrencilerin barındığı ve bazı hizmetlerin ortak sunulabildiği kurumu, k) Öğrenci yurdu: Bir binadan veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binadan oluşan, yatakhaneleri, ortak kullanım alanları bulunan ve toplu hizmetlerin sunulduğu kurumu (…) ifade eder.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasında; kurumların, kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının Bakanlık tarafından verileceği düzenlenmiş ve “Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler” başlıklı 5. maddesinin 6. fıkrasında; “Kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmeti veren yerler ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren barınma yerleri açılamaz ve işletilemez. 14/7/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik uyarınca yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı alarak bu Yönetmelik kapsamında öğrenci barınma hizmeti veren veya öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları, öğrenci stüdyo daireleri gibi işletilen ya da tabelasında öğrenci ibaresi bulunduran yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatları yetkili idare tarafından iptal edilir. Bu yerler, ruhsatı veren yetkili idarece işlem yapılmaması veya ruhsatlarının bulunmaması halinde 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılır.” hükmüne; “Kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali ve idari para cezaları” başlıklı 42. maddesinin 4. fıkrasında; “Her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin, Kanunun 1 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen ruhsat alınmadan yürütülmesi halinde aynı fıkrada belirtilen idari para cezası verilir ve bu yerler valilikçe kapatılır.” hükmüne; aynı maddenin 8. fıkrasında “İdari para cezaları, kurum açma iznini vermeye yetkili makam tarafından uygun görülmesi halinde verilir. Verilen idari para cezası gerçek kişi ise kurucuya; tüzel kişilik ise kurucu temsilcisine 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre valilikçe tebliğ edilir. Kanunda belirtilen idari para cezaları, yetkili makam tarafından cezanın verildiği günde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret üzerinden belirlenir. Verilen idari para cezaları e-Barınma modülüne işlenir ve aynı fiillerin tekrarının olup olmadığı bu modül üzerinden kontrol edilir.” hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği” başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; “Merkezi idare” başlıklı 126. maddesinde; Türkiye’nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” başlıklı bölümün”Genel ilkeler” başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda anılan ve “İdarenin kanuniliği” ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda “yetkinin kamu düzeninden olduğu” yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir.
Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun’da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir.
Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan ‘Yasa’ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)
Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz.
Yukarıda yer alan hükümlerden de anlaşıldığı üzere; -işlem tarihi itibariyle- öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının Milli Eğitim Bakanlığınca verileceği ve Bakanlığın bu yetkisini valiliklere devredebileceği; izinsiz olarak açılan bu yerlere uygulanacak idari para cezalarının ise kurum açma iznini vermeye yetkili makam tarafından verileceği kurala bağlanmıştır.
Somut olay bağlamında; gerek Kanun’da gerekse Yönetmelikte; özel barınma hizmeti veren kurumlara, kurum açma izni ve iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ilişkin Bakanlığın sahip olduğu yetkisini valiliklere devredebileceği yolunda açık hüküm bulunmaktadır.
Dolayısıyla; kanuni dayanağı bulunan yetki devrinin Bakanlıkça yapılıp yapılmadığı hususunun tespiti uyuşmazlığın özünü oluşturmaktadır.
Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı ve “5561 sayılı Kanun’da öngörülen idari para cezalarının uygulanması” başlıklı 2017/30 sayılı ve Bakan Olur’lu Genelge’de idari para cezalarının verilmesi, cezalara itiraz, cezaların kesinleşmesi ve borcun tahsiline yönelik ayrıntılı olarak açıklamalara yer verilerek Genelge’nin gereği için ilgili birimlere gönderildiği, anılan Genelge uyarınca 5561 sayılı Kanun uyarınca gerekli izin ve ruhsatlar alınmaksızın barınma hizmeti sunan kurumlara yönelik olarak Valilikler bünyesinde oluşturulacak izleme ve koordinasyon komisyonunun denetimleri neticesinde oluşturulacak rapor dikkate alınmak suretiyle tesis edileceğinin belirtildiği görülmekte olup; Genelge’ye göre sürece ilişkin iş ve işlemlerin valiliklerce yapılacağı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; dava konusu işlemin yetkili makamca tesis edildiği açık olup; dava konusu işlemde hukuka aykırılık; davanın reddi yolunda verilen Mahkeme kararına karşı yapılan itiraz başvurusunun kısmen kabulü ile işlemin, davacı hakkında idari para cezası verilmesine ilişkin kısmının kaldırılarak işlemin iptali yolunda verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … (Kapatılan) Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının temyize konu kısmen kabulüne dair kısmın BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak 23/12/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.