Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/1759 E.  ,  2023/134 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1759
Karar No : 2023/134

DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
10/01/2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (e) bendi; 2/(b) maddesi ile Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinde yapılan değişiklik ile 8. maddesi ile Yönetmeliğin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine eklenen (6) nolu alt bendin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Esas Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (e) bendi yönünden; yapılan düzenlemenin normlar hiyerarşisine ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu, Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinde yapılan değişiklik yönünden; belirlenen taşıt kriterlerinin sağlanmasının imkansız olduğu, şartların Kanunun amacına da aykırı olarak belirlendiği, Yönetmeliğin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine eklenen (6) nolu alt bendi yönünden; değişikliğin tarifesiz belge ile yapılan taşımacılığın ruhuna aykırı olduğu, tarifeli A1 yetki belgesi ile taşımacılık yapanlar için otogardan otogara taşımacılık yapması zorunluluğu getirildiği, oysaki bu durumun otobüs taşımacılığına yönelik olduğu, otogar işleten firmalara mahkum edildikleri, tarifeli A1 yetki belgesi ile taşımacılığın işlevsel olabilmesi için her ilde köylü garı bulunması ve bu garların da şehir merkezinde olması gerektiği, merkezde köylü garı olmazsa insanların kısa mesafe yol almak için şehir merkezi dışında kurulan otogarlara gitmeleri, giderken ücret ödemeleri, oradan da A1 belgeli araçlara binmeleri gerektiğinden bu durumun uygulanabilir olmadığı öne sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Esas Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (e) bendi yönünden; Karayolu Taşıma Kanunu’nun 33. maddesinde verilecek yetki belgesinden ücret alınacağı, 34. maddesinde ise yetki belgelerinde ücrete dair düzenleme yapma yetkisinin idareye verildiğinin belirtildiği; A1 yetki belgelerinin üç farklı kapsamda verildiği, bunlardan birincisinin sadece kamu kurum/kuruluşlarına hizmet vermek, ikincisinin tarifeli faaliyette bulunmak, üçüncüsünün ise tarifesiz faaliyette bulunmak üzere düzenlendiği, hal böyle iken kamu kurum ve kuruluşu haricinde faaliyette bulunmak üzere (tarifeli veya tarifesiz) düzenlenecek olan A1 yetki belgeleri için gerek hizmetin ifası gerekse yapılan taşımanın mahiyeti göz önünde bulundurularak farklı ücret belirlenmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı; diğer taraftan, tarifeli/tarifesiz olarak adlarına A1 yetki belgesi düzenlenen firmaların yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunulan diğer yetki belgesi sahiplerinden daha az gelir elde ettiğine ilişkin herhangi bir veri bulunmadığı, ayrıca yetki belgesi ücretinin bir defa alındığı, yenilendiği zaman ücretin sadece %5’inin ödenmesi gerektiği, Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinde yapılan değişiklik yönünden; Karayolu Taşıma Kanunu’nun 34. maddesinin (a) bendinde her belge türü için gerekli olan taşıtların yaşı ve niteliklerinin idarece düzenlenmesi konusunda yetki verildiği; 2018’de ilk kez 2900 cm³ silindir hacmi şartı getirildiğinde otomobillerle VIP taşımacılık yapılması öngörüldüğü, bu şartın daha sonra 1900 cm³ olarak tekrar düzenlendiği, söz konusu değişiklikten sonra UBER gibi yasal olmayan taşımacılarla ilgili gelen şikayetler üzerine yetki belgelerinin sadece VIP taşıma yapmak üzere düzenlendiği değerlendirilerek son değişikliğin yapıldığı, Yönetmeliğin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine eklenen (6) nolu alt bendi yönünden; 15.11.2019 tarihinde yapılan değişiklikle A1 yetki belgesiyle tarifeli taşımacılığın da yapılabilmesinin mümkün hale geldiği ve bu şekilde taşımacılık yapanların tarifeli taşımacılığa dair kurallara uyması gerektiği (kalkış/varış yerinin terminalden terminale olması gibi), söz konusu düzenleme ile tarifeli olarak düzenlenen A1 yetki belgeleri için taşıma hattı ve güzergahında kalkış/varış yeri haricinde şube veya acenta kullanımının engellendiği, uygulamada A1 yetki belgeleri ile kapsam dışı taşımacılık faaliyeti de yapıldığı da göz önünde bulundurularak başlangıç ve bitiş noktalarının farklı iller olması ve aynı ilde ikinci bir ara durağın bulunmaması hususunun düzenlendiği, böylece il içerisinde toplu taşıma (dolmuş) gibi faaliyet göstermemelerinin amaçlandığı; ayrıca, otomobilin en fazla 8+1 koltuklu ve bir şehrin her bölgesine kolaylıkla gidebilme potansiyelinin de olduğu değerlendirilerek, tarifeli A1 yetki belgesi kapsamındaki faaliyet için bir şehirde birden fazla ara durağın tanımlanması halinde, yasal olmayan taşımacılık yapma riskinin doğacağı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ: Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (e) bendi ile 2/(b) maddesi ile Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinde yapılan değişikliğin iptaline, 8. maddesi ile Yönetmeliğin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine eklenen (6) nolu alt bendi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 10/01/2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (e) bendinin, 2/b maddesi ile Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinde yapılan değişikliğin ve 8. maddesi ile Yönetmeliğin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine eklenen (6) nolu alt bendin iptali istenilmektedir.
10/01/2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1.maddesinde; “08/01/2018 tarihli ve 30295 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 14. maddesinin birinci fıkrasına (e) bendi eklenmiş ve aynı maddenin dördüncü fıkrasının (b) bendinde yer alan “%75” ibaresi “%97” olarak değiştirilmiştir. Eklenen (e) bendinde, “Kamu kurumu/kuruluşu haricindekilere hizmet vermek üzere A1 yetki belgesi almak için başvuran gerçek veya tüzel kişilere yetki belgesi ücreti A1 yetki belgesi için belirlenmiş güncel ücretinin 12 katı olarak uygulanır. 2. maddesinde; Aynı Yönetmeliğin 24. maddesinin; a) Birinci fıkrasının (a) bendinin (1) numaralı alt bendinde yer alan “8” ibaresi “kamu kurumları için düzenleneceklerde 8 diğerlerinde 6” olarak değiştirilmiştir. b) Birinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yer alan “1.900” ibaresi “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması, 2.900” olarak değiştirilmiş ve aynı alt bentte yer alan “4” ibaresi “3” olarak değiştirilmiştir. 8. maddesinde; aynı Yönetmeliğin 58. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine aşağıdaki alt bent eklenmiştir. “6) Tarifeli olarak A1 yetki belgesi olanlara, taşıma hattı/güzergahında aynı il sınırları içersinde kalkış/varış yeri hariç şube veya acenteye kayıt izni verilmez.” hükümleri bulunmaktadır. Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 14.maddesinin 1.fıkrasına (e) bendi eklenmesine ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 1.maddesi itibariyle; Yönetmeliğin 14. maddesinde, yetki belgesi almanın koşulları düzenlemiş, maddenin 1. fıkrasında; (A1) belgeli taşımacılar hakkındaki hükümler yer almıştır. Dava konusu 1. fıkranın (e) bendinde ise; düzenlemede daha önce yer almayan bir hüküm getirilmiş ve kamu kurumu haricindekilere hizmet vermek amacıyla (A1) belgesi almak için başvuranların, bu taşımacılar için belirlenen ücretin 12 kat daha fazlasını ödeyerek yetki belgesi alabileceği düzenlenmiş, böylece kamu kurumlarına hizmet vermek üzere (A1) belgesi alanlar ile serbest piyasada hizmet verecekler arasında 12 kat tutarında ücret farklılığı öngörülmüştür.
Davaya konu Yönetmeliğin 73. maddesinde yetki belgesi ücretlerinin alınma usulleri ile Ek-1’de önceden belirlenmiş ücretlerin alınacağı kuralına yer verildiği görülmekte olup, yetki belgesi ücretleri tereddüde yer vermeyecek şekilde Yönetmeliğin ekinde her bir yetki belgesi türü için ayrı ayrı belirlenmiş ve bu düzenlemede tüm (A1) belgeleri için tek ücret tespit edilmişir.
Yönetmeliğin dayanağı olan 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanununun, yetki belgeleri konusunda davalı bakanlığa düzenleme yapma yetkisi tanıdığı, aranacak koşulları belirleme, yetki belgesi için ücret belirleyip alma konularında yetkilendirildiği, karayolu taşımacılığının esaslarının belirlendiği dava konusu Yönetmelikte, kamu kurumlarına hizmet verecek (A1) yetki belgeli taşımacılarla, özel kişilere hizmet verecek (A1) yetki belgeli taşımacıların belge alma usul ve esasları ile çalışma usul ve esaslarıda farklı şekillerde belirlendiği ve bu kapsamda sunulan hizmetin niteliği ve esaslarının da farklılık içermesi sebebiyle, yetki belgeleri için ücret belirlenirken hizmetin ve hizmet verecek kişinin niteliğine göre farklı bedel belirlenebileceği ileri sürülmüşse de, yetki belgesi alacak gruplar ve bunlar için farklı bedeller belirlenirken objektif kriterlerin kullanılması, bu gruplar arasında hizmetin niteliği dikkate alınarak adalet, eşitlik ve genellik prensiplerine uygun hareket edilmesi gerekmektedir. Davalı idarenin, ücretin tespiti konusunda takdir yetkisi bulunmakta ise de, bu yetkinin mutlak ve sınırsız olmadığı, kamu hizmetinin gerekleri ve kamu yararı maksadı ile sınırlı bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Bu nedenle, takdir yetkisinin farklı hizmet sunucuları için farklı şekilde kullanılması halinde, bu durumu kamu hizmetinin gerekleri ve kamu yararı amacı açısından haklı kılacak objektif kriterlerin bulunması gerekmekte ise de, kamu kurumlarına hizmet vermek üzere (A1) yetki belgesi alacak kişiler ile özel kişilere hizmet vermek için yetki belgesi alacak kişiler arasında 12 kat gibi fahiş bir oranda farklı ücret belirlemeyi haklı kılacak, somut, denetlenebilir, objektif kriterlerin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca 4925 sayılı Yasa’nın amaçları arasında taşımanın ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi ilkesi ile taşımanın, ekonomik, kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleşmesi gerektiği ilkelerine yer verildiği dikkate alındığında, kamu kurumlarına hizmet verecek taşımacılarla diğer taşımacılar arasında bu oranda yüksek bir ücret farklılığı getirilmesine ilişkin düzenleme bu yönüyle de hukuka aykırıdır.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yapılan değişikliğe ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 2(b) maddesi yönünden ise; 31.12.2018 gün ve 30642 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Yönetmeliğin ilk halinde olmayan yeni bir düzenleme yapılmış ve A1 yetki belgesi alacakların yetki belgesi eki taşıtlarının 2.900 cm³ silindir hacminden az ve 4 yaşından büyük olmaması zorunluğu getirilmiştir. Ancak Yönetmeliğin bu hükmünde 15.11.2019 gününde yapılan değişiklik ile 2900 cm³ olarak öngörülen silindir hacmi 1900 cm³ olarak yeniden düzenlenmiş, 4 yaşa ilişkin kural varlığını korumuş ve araçların faaliyeti süresince bu özellikleri taşıması gerektiği kurala bağlanmıştır. Ne var ki; davaya konu 10.01.2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile “1.900 ibaresi”, “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması, 2900 cm³” olarak değiştirilmiş ve aynı alt bentte yer alan “4” ibaresi “3” olarak değiştirilmiştir.
Davaya konu düzenlemede yer alan 2900 cm³ silindir hacminden az ve 3 yaştan büyük olmaması gerektiğine ilişkin düzenleme yönünden yapılan incelemede; bu değişikliği gerekli kılan teknik ve somut alt yapı çalışmalarına yönelik bilgi ve belgenin gönderilmesi Dairenin E:2019/1323 sayılı dosyasında davalı idareden 17.10.2019 günlü ara kararı ile istenilmiş, ara kararına verilen cevapta ise (A1) yetki belgeli firmaların, yetki belgesi kapsamı dışında faaliyet gösterdikleri, diğer taşımacıların alanına müdahale ederek haksız rekabete yol açtıklarının tespiti üzerine Yasanın verdiği yetkiye dayalı olarak bahse konu düzenlemenin yapıldığı belirtilip, diğer taşıma türüne ilişkin taşımacıların şikayet başvuru belgeleri ile Sayıştay ve Maliye Bakanlığı’nın usulü görüşlerinin sunulduğu görülmüştür.
Yönetmeliğin dayanağı olan Yasada belirtilen işletmeci sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik gibi nedenlerle yetki belgesi verilmesinde sınırlama ya da yeni düzenlemeler yapabilmesi mümkün ise de; davalı idarenin bu yetkisini kullanırken, gerek Yasada belirtilen nedenleri gerekse nihai amaç olan kamu yararını koruması gerektiği gibi, ayrıca taşımacılığın ekonomik, elverişli, seri ve kamu yararına uygun olacak şekilde yapılmasını sağlamakla da yükümlü olup, yeni düzenlemeyi haklı kılan meşru, hukuka uygun, nesnel nedenleri de ortaya koyması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, davaya konu Yönetmelik değişikliğinin gerekçesi; diğer taşımacıların alanına müdahale eden taşımacıların bulunması ve A1 yetki belgesi almanın bu sebeple zorlaştırılarak denetimin kolaylaştırılması olarak belirtildiğinden ve bu düzenlemenin gerekliliğini ortaya koyan başkaca bir sebep bulunmadığının anlaşılması karşısında, Yönetmelik değişikliğini gerekli ve haklı kılacak nesnel ve alt yapı çalışmasına dayanan bir sebebin bulunmadığı görülmüştür.
Kaldı idarenin her zaman denetim ve yaptırım uygulama yetkisi bulunmasına rağmen bu yetkinin kullanımı yerine, taşımacılığın ekonomik ve seri yapılması ile ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi ilkesine aykırı olarak tekelleşmeye yol açacak biçimde araç silindir hacminde ve aracın yaşı konusunda sınırlama yoluna gitmesinin düzenlemeyi amaç yönünden hukuka aykırı hale getirdiği ve bu koşulları faaliyeti süresince taşıması gerektiği yönünde düzenlemeyle birlikte değerlendirildiğinde; hizmette devamlılığa engel teşkil edeceği gibi hizmete girmeyi zorlaştıracağı da anlaşılmaktadır. Bunun yanı sıra dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan Kanunun 5. maddesinde yetki belgesi verilecek kişilere ilişkin sınırlama nedenleri arasında yetki belgesinin amaç dışı kullanımı gibi bir nedene yer verilmediği, bu durumun yaptırımlara ilişkin hükümler arasında düzenlendiği görülmekle, anılan Yönetmelik hükmünde, üst hukuk normuna ve bu norm ile ulaşılmak istenen amaca uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin “yetki belgesi eki taşıtların imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması” ibaresine gelince; Davaya konu Yönetmeliğin 31. maddesinde, karayolu taşımacılığında kullanılan tüm araçlar yönünden, aracın ruhsatına işletilmek şartı ile tadilata cevaz veriliyor olmasına rağmen, (A1) yetki belgeli araçlar için ise bu kısıtlamayı haklı kılacak, meşru, hukuken geçerli bir amacın ortaya konulmadığı ve bu düzenlemenin de hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine (6) nolu alt bendin eklenmesine ilişkin Yönetmeliğin 8.maddesi yönünden; Davaya konu düzenleme ile Tarifeli (A1) yetki belgeli araçların hattında kalkış – varış yerleri hariç aynı il sınırı içinde başka bir noktada şube ya da acenteye kayıt izni verilemeyeceği hükmü getirilmiştir. Davacı tarafından; bu tür taşımacılar için sadece terminaller arasında taşıma hakları tanınarak otobüsler gibi faaliyet göstermelerine yol açılacağı, terminallere fahiş ücret ödenmek zorunda kalınacağı belirtilerek, düzenlemenin iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri” başlıklı 41. maddesinin 13. fıkrasında; “Tarifeli yolcu taşımalarında kalkış ve varışların bir terminalden yapılması esastır. 58. maddeye göre düzenlenmiş taşıma hatlarında belirlenen noktalar veya bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen yerler dışında yolcu indirilip bildirilemez. Bu fıkraya aykırı hareket edenlere, Kanun’un 26. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır.” kuralına yer verildiği ve karayolu taşımacılığının esaslarının belirlendiği Yönetmelikte, tarifeli taşımacılıkta terminaller arası taşımacılık yapılması esasının benimsendiği görülmekte olup, dava konusu düzenleme de, dayanağı Yasa hükmü ile uyumludur. Öte yandan; şehir içinde ara duraklarda taşımacılık yapılmasının sınırlanması suretiyle bu taşımacıların şehir içi toplu taşıma aracı gibi faaliyet göstermesinin de engelleneceği anlaşıldığından, bu düzenlemede, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 14. maddesinin 1. fıkrasına (e) bendi eklenmesine ilişkin dava konusu değişiklik Yönetmeliğinin 1. maddesi ile 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 4.alt bendinde değişiklik yapılmasına ilişkin değişiklik yönetmeliğinin 2(b) maddesinde yer alan “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması ve 2900 cm³ ” ibaresinin ve “3 yaşından az olamayacağı” ibaresi yönünden hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline, 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine (6) alt bendin eklenmesine ilişkin değişiklik yönetmeliğinin 8.maddesi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
10/01/2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına (e) bendi, 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine de (6) nolu alt bent eklenmesi ve asıl Yönetmeliğin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) nolu alt bendinin değiştirilmesi üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu’nun 1. maddesinde; Kanunun, karayolu taşımalarının ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi, taşımada düzen ve güvenliğin sağlanması, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarının belirlenmesi, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerinin, haklarının ve sorumluluklarının saptanması, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasının sağlanması amacıyla çıkarıldığı, 2. maddesinde; Kanunun, kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsadığı, 4. maddesinde; taşımaların; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirileceği, 5. maddesinin birinci fıkrasında; taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, ikinci fıkrasında; taşımacılık yetki belgesi alınabilmesi için taşıma işleri işletmecilerinin mesleki saygınlık, mali ve mesleki yeterliliğe sahip olması gerektiği; üçüncü fıkrasında; taşımacılara, yetki belgesinden ayrı olarak taşımalarda kullanılacak taşıtların niteliğini ve sayısını gösteren taşıt belgesi ile taşımacının taşıt belgesinde kayıtlı her taşıt için düzenlenen ve taşıtta bulunması gereken taşıt kartı verileceği, dördüncü fıkrasında; taşıma işleri işletmecilerinin sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlığın yetki belgelerinin verilmesinde sınırlamalar ve yeni düzenlemeler getirebileceği; 26. maddesinde; bu Kanunun 5. maddesine göre yetki belgesi olmadan veya yetki belgesi aldığı halde yetki belgesi kapsamına uygun olmayan faaliyetlerde bulunanlara idari para cezası verileceği; 34. maddesinde; bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları düzenleyen yönetmeliklerin Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazete’de yayımlanacağı belirtilmiştir.
Anılan Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan Karayolları Taşıma Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde; mali yeterliliğin: Bu yönetmelik kapsamındaki faaliyetlerle ilgili bir işletmenin kurulmasını, sağlıklı yönetilmesini ve işletilmesini sağlamaya yönelik gerekli mali kaynaklara sahip olmayı, Mesleki saygınlığın: Genel olarak ticari alanda ve mesleğin icrası ile ilgili konularda kötü şöhret sahibi olmamayı, karayolu taşımacılık faaliyetlerinin icrası ile ilgili kurallara uygun davranmayı ve faaliyet göstermeyi; kişisel olarak ise kaçakçılık, dolandırıcılık, hileli iflas, sahtecilik, uyuşturucu ve silah kaçakçılığı, göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti, hırsızlık, rüşvet suçları ve 12/04/1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu ile 21/03/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamına giren suçlardan dolayı (Değişik ibare: RG-31/12/2018-30642 4. Mükerrer) ceza infaz kurumlarında hükümlü ve tutuklu olmamayı ifade ettiği; otomobilin; yapısı itibariyle şoförü dahil en fazla 9 oturma yeri olan ve insan taşımak için imal edilmiş olan motorlu taşıt olduğu; tarifeli yolcu taşımanın; önceden bir taşıma hattı ve taşıma gözergahı ile bir zaman ve ücret tarifesi belirlenerek ve bunlara uyularak yapılan düzenli yolcu taşımalarını ifade ettiği; tarifesiz yolcu taşımanın; önceden bir taşıma hattı ve güzergahı ile bir zaman ve ücret tarifesi belirlenmeksizin; grup yolcu durumuna göre arızi ve mekik sefer düzenlenerek yapılan düzensiz ve grup yolcu taşımalarını ifade ettiği belirtilmiş; 5. maddesinde; Yönetmelik kapsamında faaliyette bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin, Yönetmelikte sayılan faaliyetleri yapabilmeleri için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunluluğu getirilmiş; yetki belgesi türlerinin belirlendiği 6. maddesinde; A türü yetki belgesinin, otomobille ticari tarifeli veya tarifesiz olarak, yurtiçi veya uluslararası yolcu taşımacılığı yapacak gerçek ve tüzel kişilere verileceği; yetki belgesinin; yurtiçinde tarifeli veya tarifesiz yolcu taşımacılığı yapacaklara verilecek A1 yetki belgesi ve uluslararası tarifesiz yolcu taşımacılığı yapacaklara verilecek A2 yetki belgesi olarak taşıma şekline göre ikiye ayrılacağı; 14. maddesinde; A1 yetki belgesi için başvuranların ticari olarak tescil edilmiş en az 4 adet özmal otomobil ile 20.000 tl sermaye veya işletme sermayesine sahip olmalarının şart olduğu düzenlenmiş; 31.maddesinde; “Araçlarda yapılan tadilatların, Araçların İmal, Tadil ve Montajı Hakkında Yönetmeliğe uygun ve Araç Tescil Belgesine işlenmiş olması zorunludur.”; 73. maddesinde; “Bakanlıkça verilecek yetki belgeleri ve taşıt kartlarından Ek-1 de belirtilen ücretler alınır.Ücreti alınmadan yekti belgeleri ve taşıt kartları verilmez. Yetki belgesinin yenilenmesinde ve zayiinde ücretin %15 i alınır. Unvan,adres ve bağlı olduğu vergi dairesi ile vergi kimlik numarası (gerçek kişilerde T.C.Kimlik numarası) değişikliğinden dolayı süresi bitmeden yenilenen yetki belgelerinden ücret alınmaz.” kurallarına yer verilmiş, Ek-1’de ise; tüm A1 Belgeli taşımacıların ödeyeceği ücretin 10.000-TL olduğu belirtilmiştir.

Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 14. maddesinin 1. fıkrasına (e) bendi eklenmesine ilişkin dava konusu değişiklik Yönetmeliğinin 1. maddesi yönünden;
Yönetmeliğin 14. maddesinde, yetki belgesi almanın koşulları düzenlemiş, maddenin 1. fıkrasında; (A1) belgeli taşımacılar hakkında kurallar yer almış; dava konusu 1. fıkranın (e) bendinde ise; düzenlemede daha önce yer almayan bir kural getirilerek; kamu kurumu haricindekilere hizmet vermek amacıyla (A1) belgesi almak için başvuranların, bu taşımacılar için belirlenen ücretin 12 kat daha fazlasını ödeyerek yetki belgesi alabileceği kurala bağlanmıştır. Böylece kamu kurumlarına hizmet vermek üzere (A1) belgesi alanlar ile serbest piyasada hizmet verecekler arasında 12 kat tutarında ücret farklılığı öngörülmüş olup; davacı tarafından, düzenlemenin eşitliğe ve Yönetmeliğin 73. maddesine aykırı ve dayanaksız olduğu öne sürülmüştür.
Yukarıda metnine yer verilen Yönetmeliğin 73. maddesinde yetki belgesi ücretlerinin alınma usulleri ile Ek-1’de önceden belirlenmiş ücretlerin alınacağı kurala bağlanmıştır. Ücretlerin Yönetmeliğin ekinde her bir yetki belgesi türü için tereddüde yer vermeyecek biçimde ayrı ayrı belirlendiği ve tüm (A1) belgeleri için tek ücret belirlendiği görülmüştür. Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan Yasa hükmünde de; verilecek yetki belgeleri ile ilgili hususlarda davalı Bakanlığa düzenleme yapma konusunda yetki tanındığı ve yetki belgesi verilmesi ile ilgili hususlarda; davalı idarenin koşulları belirleme, bu kapsamda yetki belgesi için ücret belirleyip alma konularında yetkisinin bulunduğu tartışmasızdır.
Öte yandan; belirtilen hususlarda düzenleme yapma konusunda yetkilendirilen Bakanlıkça, karayolu taşımacılığının esaslarının belirlendiği Yönetmelikte, kamu kurumlarına hizmet verecek (A1) yetki belgeli taşımacılarla, özel kişilere hizmet verecek (A1) yetki belgeli taşımacıların belge alma usul ve esasları ile çalışma usul ve esasları da farklı şekillerde belirlenmiştir. Bu kapsamda sunulan hizmetin niteliği ve esaslarının da farklılık içermesi sebebiyle, yetki belgeleri için ücret belirlenirken hizmetin ve hizmet verecek kişinin niteliğine göre farklı bedel belirlenmesi tabii olmakla birlikte, yetki belgesi alacak gruplar ve bunlar için farklı bedeller belirlenirken objektif kriterler kullanılması, bu gruplar arasında hizmetin niteliği dikkate alınarak adalet, eşitlik ve genellik prensiplerine uygun hareket edilmesi gerekmektedir. Bakanlığın ücretin tespiti konusunda takdir yetkisinin bulunduğu açık ise de; bu yetkinin mutlak ve sınırsız bir yetki olmadığı, kamu hizmetinin gerekleri ve kamu yararı maksadı ile sınırlı bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. Dolayısıyla söz konusu takdir yetkisinin farklı hizmet sunucuları için farklı şekilde kullanılması halinde, bu durumu kamu hizmetinin gerekleri ve kamu yararı amacı açısından haklı kılacak objektif kriterlerin bulunması zorunludur.
Bu itibarla; farklı hizmet grupları arasında farklı yetki belgesi ücreti belirleme konusunda takdir yetkisi bulunan idarenin, kamu kurumlarına hizmet vermek üzere (A1) yetki belgesi alacak kişiler ile özel kişilere hizmet vermek için yetki belgesi alacak kişiler arasında 12 kat daha yüksek tutarda ücret belirlemeyi haklı kılacak, somut, denetlenebilir, objektif kriterler ortaya koyması gerekmekte olup, olayda, belirtilen hususun ortaya konulmadığı görülmektedir. Kaldı ki; Yasanın amaçları arasında da sayılan, taşımanın ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi ilkesi ile taşımanın, ekonomik, kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleşmesi gerektiği ilkeleri gözetildiğinde, kamu kurumlarına hizmet verecek taşımacılarla diğer taşımacılar arasında bu denli yüksek bir belge ücreti farklılığı oluşturulmasına ilişkin davaya konu düzenlemenin bu yönüyle de hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yapılan değişikliğe ilişkin dava konusu Yönetmeliğin 2/(b) maddesi yönünden;
31.12.2018 gün ve 30642 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Yönetmeliğin ilk şeklinde olmayan yeni bir düzenleme yapılmış ve A1 yetki belgesi alacakların yetki belgesi eki taşıtlarının 2.900 cm³ silindir hacminden az ve 4 yaşından büyük olmaması zorunluğu getirilmiş ise de; Yönetmeliğin bu hükmünde 15.11.2019 gününde yapılan değişiklik ile 2900 cm³ olarak öngörülen silindir hacmi 1900 cm³ olarak yeniden düzenlenmiş, 4 yaşa ilişkin kural varlığını korumuş ve araçların faaliyeti süresince bu özellikleri taşıması gerektiği kurala bağlanmıştır. Ne var ki; davaya konu 10.01.2020 gün ve 31004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolları Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile “1.900 ibaresi”, “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması, 2900 cm³” olarak ve aynı alt bentte yer alan “4” ibaresi “3” olarak değiştirilmiştir.

Davaya konu düzenlemede yer alan 2900 cm³ silindir hacminden az ve 3 yaştan büyük olmaması gerektiğine ilişkin ibare yönünden yapılan incelemede;
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca davalı Bakanlığın Yasada belirtilen işletmeci sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik gibi nedenlerle yetki belgesi verilmesinde sınırlama ya da yeni düzenlemeler yapabilmesi mümkün ise de; bu yetkisini kullanırken, gerek Yasada belirtilen nedenleri gerekse nihai amaç olan kamu yararını koruması gerektiği; öte yandan taşımacılığın ekonomik, elverişli, seri ve kamu yararına uygun olacak şekilde yapılmasını sağlamakla yükümlü olduğundan; bu yetki ve görevi kapsamında yapacağı düzenlemelerde belirtilen hususları gözetip, düzenlemeyi haklı kılan meşru, hukuka uygun, nesnel nedenleri de ortaya koyması gerektiği açıktır.
Olayda; davalı idarenin savunma dilekçesinde işlem tesisine sebep olan hususların, diğer taşımacıların alanına müdahale eden taşımacıların bulunması ve A1 yetki belgesi almanın bu sebeple zorlaştırılarak yasa dışı taşımacılığın engellenmesi olarak belirtildiği görüldüğünden; düzenlemenin gerekliliğini ortaya koyan başkaca bir sebep bulunmadığının anlaşılması karşısında, söz konusu değişikliği gerekli kılacak nesnel ve alt yapı çalışmasına dayanan bir sebebin bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Kaldı ki işlem tesisine sebep olarak öne sürülen hususlar konusunda idarenin her zaman denetim ve yaptırım uygulama yetkisi bulunmasına rağmen bu yetkinin kullanımı yerine, taşımacılığın ekonomik ve seri yapılması ile ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi ilkesine aykırı olarak tekelleşmeye yol açacak biçimde araç silindir hacminde ve aracın yaşı konusunda sınırlama yoluna gitmesinin düzenlemeyi amaç yönünden kusurlandıracağı tabii olup bu koşulları faaliyeti süresince taşıması gerektiği yönünde düzenlemeyle birlikte değerlendirildiğinde; hizmette devamlılığa engel teşkil edip hizmete girmeyi zorlaştıracağı da anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan Kanunun 5. maddesinde yetki belgesi verilecek kişilere ilişkin sınırlama nedenleri arasında yetki belgesinin amaç dışı kullanımı gibi bir nedenin bulunmadığı, bu durumun yaptırımlara ilişkin hükümler arasında düzenlendiği görülmektedir.
Bu itibarla, Yönetmeliğin söz konusu kuralında üst hukuk normuna ve bu norm ile ulaşılmak istenen amaca uyarlık görülmemiştir.
Davaya konu düzenlemede yer alan “yetki belgesi eki taşıtların imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması” ibaresi yönünden yapılan incelemede;
Yönetmeliğin yukarıda metnine yer verilen 31. maddesinde, karayolu taşımacılığında kullanılan tüm araçlar yönünden, aracın ruhsatına işletilmek şartı ile tadilata cevaz veriliyor olmasına karşın; (A1) yetki belgeli araçlar için bu kısıtlamayı haklı kılacak, meşru, hukuken korunmaya değer bir amaç ve nedenin ortaya konulmadığı görülmekle, düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine (6) nolu alt bendin eklenmesine değişiklik yönetmeliğin 8.maddesi yönünden;
Davaya konu düzenleme ile Tarifeli (A1) yetki belgeli araçların hattında kalkış – varış yerleri hariç aynı il sınırı içinde başka bir noktada şube ya da acenteye kayıt izni verilemeyeceği kurala bağlanmış olup, davacı tarafından; bu tür taşımacılar için sadece terminaller arasında taşıma hakları tanınarak otobüsler gibi faaliyet göstermelerine yol açılacağı, terminallere fahiş ücret ödenmek zorunda kalınacağı belirtilerek, düzenlemenin iptali gerektiği öne sürülmüştür.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri” başlıklı 41. maddesinin 13. fıkrasında; “Tarifeli yolcu taşımalarında kalkış ve varışların bir terminalden yapılması esastır. 58. maddeye göre düzenlenmiş taşıma hatlarında belirlenen noktalar veya bu maddenin onikinci fıkrasında belirtilen yerler dışında yolcu indirilip bildirilemez. Bu fıkraya aykırı hareket edenlere, Kanun’un 26. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır.” kuralı bulunmakta olup; karayolu taşımacılığının esaslarının belirlendiği Yönetmelikte, tarifeli taşımacılıkta terminaller arası taşımacılık yapılması esası benimsenmiştir. Dava konusu düzenlemenin bu kuralla uyumlu olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan; dava konusu düzenleme ile şehir içinde ara duraklarda taşımacılık yapılmasının sınırlanması suretiyle bu taşımacıların şehir içi toplu taşıma aracı gibi faaliyet göstermesinin de engelleneceği anlaşıldığından, düzenlemede nihai amaç olan kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden de hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 14. maddesinin 1. fıkrasına (e) bendi eklenmesine ilişkin dava konusu Değişiklik Yönetmeliğinin 1. maddesinin oybirliğiyle İPTALİNE,
2. Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 4. alt bendinde değişiklik yapılmasına ilişkin Değişiklik Yönetmeliğinin 2/(b) maddesinde yer alan “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması ve 2900 cm³” ibaresinin oybirliği ile, aynı maddede yer alan “3 yaşından az olamayacağı” ibaresinin oyçokluğu ile İPTALİNE,
3. Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin 58. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine (6) alt bendin eklenmesine ilişkin Değişiklik Yönetmeliğinin 8. maddesi yönünden oybirliği ile DAVANIN REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin …-TL’sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan kısmının davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yine …-TL vekâlet ücretinin de davacı tarafından davalı idareye ödenmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde aidiyetine göre taraflara iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
25/01/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞI OY :
(X)- Çoğunluğun, dava konusu Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 2/(b) maddesindeki “imalat tarihinden sonra tadilat görmemiş olması, 2.900 cm³” ibaresi ile, 8. maddesi yönünden verdiği karara katılmakla beraber; 2/(b) maddesindeki “3 yaş” ibaresi yönünden yapılan değerlendirilmede; yapılan taşımacılığın niteliği göz önüne alındığında ve Yasada belirtilen taşımacılığa ilişkin ilkeler ile yetki belgesi sahibinde mali ve mesleki yeterlilik bulunması gerektiğine dair koşullar karşısında, bahse konu düzenlemenin Yasanın amacına aykırılık taşımadığı görülmekle düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşıldığından, bu kısma ilişkin olarak davanın reddi gerektiği oyu ile çoğunluk kararına kısmen katılmıyorum.