Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2019/9900 E.  ,  2022/681 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/9900
Karar No : 2022/681

TEMYİZ EDENLER (DAVACI): 1- … Turizm İnş. San. ve Tic. A. Ş.
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI) … Kaymakamlığı
VEKİLİ : Av. …

DİĞER DAVACI: …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem:
Davacı şirkete ait Denizli İli, Pamukkale İlçesi, … Mahallesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan “…” isimli apartın, izinsiz öğrenci barındırma hizmet verdiği gerekçesi ile 01/07/2019 tarihinden itibaren kapatılmasına ilişkin Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işlemi ile davacılara 40.590,00.-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş.’nin, kapatılmasına karar verilen “…” isimli binanın maliki ve işleticisi olduğu, söz konusu binada yapılan denetim sonucunda, bina dış kapı girişinde “…” yazılı tabela olduğu, bina giriş katında kafeterya adı verilen öğrencilerce ders çalışma alanı olarak kullanılan ortak bir alan bulunduğu, apartta kalan 96 kişiden 95’inin öğrenci olduğu, odaların birer ve ikişer kişilik olduğu, kalanların oda ücretini her şey dahil olarak ödediği hususlarının tutanak ve eki fotoğraflarla tespit edildiği, dolayısıyla tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, davacı şirket tarafından işletilen “…” isimli işletmede, izinsiz ve ruhsatsız olarak yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti verildiğinin sabit olduğu, dava konusu işlem tarihi itibariyle davacı şirket tarafından, kapatılmasına karar verilen binaya ait alınmış kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunmadığı, ilgili mevzuat uyarınca her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin izinsiz ve ruhsatsız yürütülemeyeceği açık olduğundan, dava konusu işlemlerde davacı …Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. yönünden hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine; dava konusu idari para cezasının, Denizli İli, Pamukkale İlçesi, … Mahallesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan “…” isimli işletmede, izinsiz öğrenci barınma hizmeti verildiğinin denetim sonucunda düzenlenen tutanakla tespit edilmesi nedeniyle tesis edildiği, ancak anılan apartın hem malikinin hem de davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. olduğu, “…” isimli işletmede, izinsiz öğrenci barınma hizmeti verilmesine ilişkin faaliyetin apartı işleten davacı şirket tarafından gerçekleştirildiği, davacı …’in yalnızca davacı şirketin yetkili temsilcisi konumunda bulunduğu, davacı şirketin tüzelkişiliğe sahip olması nedeniyle ve suç ve cezaların şahsiliği ilkesi gereği davacı şirket yerine temsilcisinin sorumluluğuna gidilemeyeceği anlaşıldığından, davanın Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işlemi ile davacı …’e idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve taraflarca ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca tarafların istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. tarafından temyize konu kararın reddine ilişkin kısmının; davalı idare tarafından ise; anılan kararın iptale ilişkin kısmının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. tarafından savunma verilmemiş olup; davalı idarece istemin reddi gerektiği savunulmaktadır

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Tarafların temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. Tarafların temyiz isteminin reddine,
2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 10/02/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY :
Dava, davacı şirkete ait Denizli İli, Pamukkale İlçesi, … Mahallesi, … Sokak, No:…adresinde bulunan “…” isimli apartın, izinsiz öğrenci barındırma hizmet verdiği gerekçesi ile 01.07.2019 tarihinden itibaren kapatılmasına ilişkin Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işlemi ile davacılara 40.590,00.-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, davacı …Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş.’nin, kapatılmasına karar verilen “…” isimli binanın maliki ve işleticisi olduğu, söz konusu binada yapılan denetim sonucunda, bina dış kapı girişinde “…” yazılı tabela olduğu, bina giriş katında kafeterya adı verilen öğrencilerce ders çalışma alanı olarak kullanılan ortak bir alan bulunduğu, apartta kalan 96 kişiden 95’inin öğrenci olduğu, odaların birer ve ikişer kişilik olduğu, kalanların oda ücretini her şey dahil olarak ödediği hususlarının tutanak ve eki fotoğraflarla tespit edildiği, dolayısıyla tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, davacı şirket tarafından işletilen “…” isimli işletmede, izinsiz ve ruhsatsız olarak yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti verildiğinin sabit olduğu, dava konusu işlem tarihi itibariyle davacı şirket tarafından, kapatılmasına karar verilen binaya ait alınmış kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunmadığı, ilgili mevzuat uyarınca her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin izinsiz ve ruhsatsız yürütülemeyeceği açık olduğundan, dava konusu işlemlerde davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. yönünden hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine; dava konusu idari para cezasının, Denizli İli, Pamukkale İlçesi, …Mahallesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan “…” isimli işletmede, izinsiz öğrenci barınma hizmeti verildiğinin denetim sonucunda düzenlenen tutanakla tespit edilmesi nedeniyle tesis edildiği, ancak anılan apartın hem malikinin hem de davacı … Turizm İnş. San. ve Tic. A.Ş. olduğu, “…” isimli işletmede, izinsiz öğrenci barınma hizmeti verilmesine ilişkin faaliyetin apartı işleten davacı şirket tarafından gerçekleştirildiği, davacı …’in yalnızca davacı şirketin yetkili temsilcisi konumunda bulunduğu, davacı şirketin tüzelkişiliğe sahip olması nedeniyle ve suç ve cezaların şahsiliği ilkesi gereği davacı şirket yerine temsilcisinin sorumluluğuna gidilemeyeceği anlaşıldığından, davanın Pamukkale Kaymakamlığı olurlu … tarih ve … sayılı Pamukkale Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü işlemi ile davacı …’e idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesi’nde, “Gerçek ve tüzelkişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi Milli Eğitim Bakanlığının iznine bağlıdır. Milli Eğitim Bakanlığı bu gibi yurt ve kurumları tesbit edeceği esaslara göre denetler. (…) (Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7078/19 md.) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır.” kuralına yer verilmiştir.
20/02/2017 tarih ve 2017/10090 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen ve işlem tarihinde yürürlükte olan Mülga 06/05/2017 tarih ve 30058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı; ortaokul, imam-hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumları ile yükseköğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere öğrenim dönemlerinde barınma hizmetleri sunmak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları ve öğrenci stüdyo daireleri açılmasına, işletilmesine ve bunların denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Yönetmeliğin “Kurum açma, kurucu ve kurucu temsilcisi” 4. maddesinin 1. fıkrasında, “(Değişik: 22/1/2018-2018/11277 K.) Kurumların, kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları Bakanlık tarafından verilir.” hükmüne; “Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler” başlıklı 5. maddesinin 6. fıkrasında, “Kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeden her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmeti veren yerler ile öğrenci ibaresi kullanılarak faaliyet gösteren barınma yerleri açılamaz ve işletilemez. 14/7/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik uyarınca yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı alarak bu Yönetmelik kapsamında öğrenci barınma hizmeti veren veya öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları, öğrenci stüdyo daireleri gibi işletilen ya da tabelasında öğrenci ibaresi bulunduran yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatları yetkili idare tarafından iptal edilir. Bu yerler, ruhsatı veren yetkili idarece işlem yapılmaması veya ruhsatlarının bulunmaması halinde 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılır.” hükmüne; “Kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali ve idari para cezaları” başlıklı 42. maddesinin 4. fıkrasında, “Her ne ad altında olursa olsun öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin, Kanunun 1 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen ruhsat alınmadan yürütülmesi halinde aynı fıkrada belirtilen idari para cezası verilir ve bu yerler valilikçe kapatılır.” hükmüne yer verildiği görülmektedir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (…) olarak sayılmıştır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun’da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır.
Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır.
Bilindiği üzere; İdare Hukuku’nda ‘yetki’, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun’da yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen “yetki devri” müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir.
Öncelikle; Kanun’da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır.
Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan ‘Yasa’ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)
Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında “kanunilik kriteri” olarak ifade edilmektedir.
Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; 14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik uyarınca yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı alarak bu Yönetmelik kapsamında öğrenci barınma hizmeti veren veya öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları, öğrenci stüdyo daireleri gibi işletilen ya da tabelasında öğrenci ibaresi bulunduran yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatları yetkili idare tarafından iptal edileceği, bu yerlerin, ruhsatı veren yetkili idarece işlem yapılmaması veya ruhsatlarının bulunmaması halinde 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılacağı görülmekte olup; kapatma yetkisine sahip “valilik” makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Burada “kamu düzeninden olan yetki meselesinin” sınırları belirlenirken; imza devri müessesesinin hukuki niteliği ile hangi yetkilerin imza devrine konu olabileceği ve son olarak da imza devri ile yetki devrinin süreç ve sonuç itibariyle farklılıklarının neler olduğunun da açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir.
İmza devri de, yetki devri gibi idari teşkilat içinde yer alan makamların kamu hizmetinin etkin biçimde sağlanması ve bir an önce muhataplarına ulaşması adına bulunmuş bir müessese olup; imza devri, işlemi imza etme noktasında yetkili makamın kendisinin kullanması gereken bu yetkini aynı hiyerarşi içerisinde bir alt makamdaki kamu görevlisine devretmesidir. İmza devri, tıpkı yetki devri gibi istisnai niteliği haiz bir uygulama olup; imza yetkisinin devrinin en belirgin özelliği; bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesi ile aynı yönde fakat farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesidir.
Bir başka anlatımla; İmza devrinde, işlemi tesis etme noktasında irade açıklamaya yetkili makamın yetkisinde değişiklik olmamakta, sadece işlemi imzalama yetkisi bir başkasına geçmektedir. Burada, İmza devri ile bir kamu görevlisi, devredilen yetkiyi, mevzuatla kendisine bu yetkinin verildiği kişi veya makam adına kullanır. Kısacası, imza devrinde, kendisine devir yapılan kişi, devredenin iradesiyle ve onunla eş değerde imza etme yetkisine haizdir. Bunun doğal sonucu olarak da; sorumluluk ve karar alma yetkisi devredende kalacaktır. Ayrıca, imza yetkisini devreden üst gerekli gördüğü takdirde işlemi bizzat kendisi de imzalayabilecektir.
Yetki devri ve İmza devri karşılaştırıldığında ise; yetki devrinde işlemin yetkiyi devralan makam tarafından tesis edilmesi, bir başka anlatımla işlem tesis etme ya da etmeme iradesinin ve bu irade sonucu doğacak hukuki sorumluluğun, yetkinin devredildiği makamda
olduğu kabul edilirken, imza devrinde , işlem tesisinde imza devrinin yapıldığı makam üzerinde karar alma güç ve iradesi bulunmayıp sadece işlemin imza edilmesi fonksiyonu söz konusu olduğundan imzalanan işlemin yine asıl iradeyi açıklayan ve imza devrinde bulunan üste ait olduğu kabul edilmektedir.
Buraya kadar yapılan açıklamalar ışığında; mevzuatla açıkça “valilik” makamına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine yönelik işlem tesis etme yetkisi kapsamında, kurum açma için gerekli olan asgari şartların, istekliler tarafından sağlanıp sağlanmadığı, buna bağlı olarak kurum açma izni verilip verilmeyeceği hususu açık bir inceleme, değerlendirme ve irade sonucu belirlenebileceğinden, bu yetkinin imza devrine konu olmayacağı görülmektedir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Merkezi idare” başlıklı 126. maddesinde; Türkiye’nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırıldığı; illerin de idaresi yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır.
18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re’sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler.
Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Burada, 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Valinin, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması vasfının en temel hukuki sonucu, “illerin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi” kuralının uygulanmasında görülmekte olup; 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun hükümlerinin “yetki devrinin yasal dayanağı” olarak kabulünün mümkün olmadığı; ancak “illerin yetki genişliği esasına göre yönetileceği” kuralının uygulanmasının yasal dayanağını oluşturduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta; Denizli Valiliği’nin … tarih ve … sayılı işlemi ile 14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik uyarınca yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı alarak bu Yönetmelik kapsamında öğrenci barınma hizmeti veren veya öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları, öğrenci stüdyo daireleri gibi işletilen ya da tabelasında öğrenci ibaresi bulunduran yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının ruhsatı veren yetkili idarece işlem yapılmaması veya ruhsatlarının bulunmaması halinde 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca valilikçe kapatılması yolunda verilen yetkinin Kaymakamlıklara devredildiği görülmektedir.
Burada, valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun’da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu’nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir.
Bir başka anlatımla; özel Kanun’da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir.
Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır.
Kısacası; dava konusu işlem yönünden, açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan “valilik” makamının bu yetkisini -5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve il milli eğitim müdürlüğüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun’un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebilecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu kurum açma izni verme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından, il milli eğitim müdürüne de bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; yetki yönünden hukuka aykırı olan Mahkeme kararının reddine ilişkin kısım yönünden yukarıda yer alan gerekçe ile bozulması; anılan kararın iptale ilişkin kısmının yukarıda yer alan gerekçeyle onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.