Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2019/2977 E.  ,  2023/708 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2977
Karar No : 2023/708

DAVACI : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : …Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVALI YANINDA MÜDAHİL : …Hizmetleri A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
1- …Hizmetleri A.Ş.’ye İstanbul Atatürk Havalimanından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin …tarih ve …sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile;
2- Bu işlemin dayanağı olan 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Büyükşehir belediye sınırları içerisinde bir noktadan başka bir noktaya toplu taşıma yapma konusunda münhasıran UKOME’nin yetkili olduğu, hiçbir kişinin UKOME kararı ile gerek görülmeden ve gerek görülmesi halinde açılacak ihaleye katılıp kazanmadan toplu taşıma yapma hakkı elde etmesinin mümkün olmadığı, dava konusu hatlardaki toplu taşıma ihtiyacının UKOME kararı üzerine İETT tarafından yapılan ihale ile karşılandığı, … hisselerinin önceden kamuya ait olmasının bu şirketin UKOME kararı ve ihale kararı olmadan istediği gibi toplu taşıma yapabileceği anlamına gelmediği, Bakanlığın … tarih ve … sayılı işleminin dava konusu Genelge’nin diğer hükümlerine de aykırı olduğu, Genelge’nin amacının en az iki farklı taşıma modunu düzenlemek olduğu, yolcuların tek bir biletle kombine taşımacılıktan faydalanması gerektiği, oysaki …’ın herhangi bir havayolu şirketi ile anlaşmadığı, her yolcudan ayrıca ücret aldığı, havalimanı işletmecisinin olumlu görüşü olmadığı halde …’a izin verildiği, …’ın herhangi bir havayolu şirketi ile yaptığı sözleşmeyi Bakanlığa sunmadığı, Bakanlığın yetkisinin havalimanı kompleksiyle sınırlı olduğu, “ulaşım” bir yer hizmeti olarak tanımlanmışsa da bu hizmetin yolcuların apronlardan terminal binasına veya tersi yöne taşınmasını içerdiği, yer hizmetlerinin şehrin belli noktaları ile havalimanı arasında yolcu taşımacılığını kapsamadığı, Genelge’nin 4 (ı) bendi ile …’a imtiyaz tanındığı, … dışında başka bir firmanın bu hükümden yararlanmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Usul yönünden, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği; esas yönünden, dava konusu taşıma hizmetinin Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nde belirtilen çalışma ruhsatına tabi hizmet türleri içerisinde yer aldığı, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nda sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin Kanunun kapsamı dışında olduğunun belirtildiği, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü’nün yazısı ile çeşitli havalimanlarında yolcu taşıma hizmetine ihtiyaç duyulduğuna dair görüş verildiği, yargı kararlarında da havaalanı yer hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olan havaalanları ile yerleşim yerleri arasında yapılacak taşıma hizmetlerinin yürütülme şekil ve esasları ile izinleri belirlemek hususunda Bakanlığın esas yetkili olduğu sonucuna varıldığı savunulmaktadır.

DAVALI YANINDA MÜDAHİL BEYANLARI :
Usul yönünden; iptali istenen birel işlemde yalnızca İstanbul değil, başka şehirlere yönelik de izin verildiği, davacı belediyenin İstanbul dışındaki taşıma izinlerinin iptalini istemekte ehliyetli bulunmadığı, esas yönünden; ulaşım yer hizmetinin belediyelerce yürütülen şehir içi yolcu hizmetlerinden ayrı nitelikte olduğu ve farklı mevzuatlara göre yerine getirildiği, dava konusu yetkilendirme işleminin konusunun ihaleye çıkılmış hatlar olmadığı, Bakanlık işleminde somut bir hat ve güzergah belirtilmediği, gerekli değerlendirmenin büyükşehir belediyesine bırakıldığı, kaybedilen ihale konusu olan güzergahlarda değil, bu hatlar dışında kalan hatlarda çalışma istemlerinin bulunduğu, kombine taşımacılığı düzenleyen Genelge hükümlerinin davacı belediye açısından da geçerli olduğu ve tek bilet hususundaki iddialarının kendileri tarafından da yerine getirilmediği, … tarafından yapılan taşımacılığın “tarifeli” taşımacılık olduğu ve Genelge’nin 1. kısmında düzenlendiği, dolayısıyla tek biletle taşımacılık yapılmasına yönelik hükümlerin zaten kendileri açısından uygulanabilir olmadığı, pek çok havayolu firmasıyla imzalanan sözleşmelerinin bulunduğu, kendilerine imtiyaz tanınmadığı, Bakanlığın yaptığı yetkilendirmenin 2886 sayılı Kanun kapsamında bir iş olmadığı, özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların tüzel kişiliklerinden doğan tüm hak ve yükümlülüklerin özelleştirildikten sonra da aynen devam etmesi gerektiği, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın da bu doğrultuda görüşünün bulunduğu, öte yandan özelleştirme sırasında referans alınan hisse değerlerinde gelecekte elde edilmesi muhtemel nakit alımlarının da dikkate alındığı, bunun ulaşım hizmetinden beklenen geliri de kapsadığı, Danıştay’ın kararının da bu yönde olduğu ileri sürülmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelge hükmü hakkında karar verilmesine yer olmadığına, … Hizmetleri A.Ş.’ne İstanbul Atatürk Havaalanından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, … Hizmetleri A.Ş.’ne bazı havaalanlarından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, “4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.” hükmüne yer verilmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, ‘Yer Hizmetleri’ başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’ nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin Hizmet Türleri başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş; 11. maddesinin (c) bendinde ise şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.

T.C. Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı Havacılık Talimatı ile havaalanları yer hizmet türleri ve detayları açıklanmış, ve Talimatın 5. maddesinde; ‘Yer Hizmet Türleri’ arasında gösterilen “Ulaşım” hizmeti Talimatın “Yüzey (Kara) Ulaşımı” başlıklı (11.1) bölümünde “(a) Yolcu, (b) Bagaj, (c) Kargo ve/veya postanın; (1) Havaalanı ile Şehir terminali, (2) Havaalanı ile diğer mutabakata varılmış noktalar, (3) Aynı havaalanındaki ayrı teminaller arasında, taşınmasını sağlamak için gerekli bütün düzenlemeleri yapmak.” olarak tanımlanmıştır.
Kara Uluştırma Genel Müdürlüğü’nün Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelgesinin ‘Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün (a) bendinde; “Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları; büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır” hükmü yer almakta olup, ‘Ortak ve Diğer Hükümler’ başlıklı 4. bölümünün (g) bendi ile 1. maddenin (b), (c), (ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı, (dolayısıyla 1. bölümün (a) bendi uyarınca yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı) düzenlenmiş, diğer taraftan 4. bölümün (ı) bendinde ise “1 inci maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 5 inci maddesinde yer alan hizmetlerden “ulaştırma” hizmeti konusunda ‘A veya B Grubu çalışma ruhsatı’ alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıya alıntısı yapılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu anlaşılmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan ‘Türk Sivil Havacılık Kanunu’nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili bakanlığa bırakıldığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, ‘Ulaşım’ hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisinin Ulaştırma Bakanlığı’na ait olduğu anlaşılmaktadır.
Tüm bu anlatılanlar ışığında, olaya ilişkin mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, havaalanı yer hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olan havaalanları ile yerleşim yerleri arasında yapılacak taşıma hizmetlerinin yürütülme şekil ve esasları ile izinleri belirlemek hususunda Ulaştırma
Bakanlığının esas yetkili olduğu, belediyelerin yetkisinin ise Bakanlığın devrettiği yetki ölçüsünde sınırlı nitelikte bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, Genelgenin dava konusu edilen maddesinde ve buna dayanılarak tesis edilen işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
Davalı Bakanlıkça tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile, 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge’nin 4. maddesinin (ı) bendi uyarınca, (A) grubu çalışma ruhsatı bulunan …, İstanbul Atatürk Havalimanı ile şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere 31/12/2016 tarihine kadar yetkilendirilmiştir.
Bunun üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare ve davalı yanında müdahilin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 7. maddesinde; “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.” hükmü,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15. maddesinde; “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.” hükmü,
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Kanunun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır.” hükmü,
“Hizmetler” başlıklı 43. maddesinde; “Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye’ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır.
Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir.” hükmü,
“Yer hizmetleri” başlıklı 44. maddesinde; “Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir.” hükmü,
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır.” hükmü,
“Kapsam” başlıklı 2. maddesinde; “Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar.” hükmü,
“Genel kural” başlıklı 4. maddesinde; “Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir.” hükmü,
“Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti” başlıklı 5. maddesinde; “Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur.” hükmü,
İşlem tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2. maddesinde; “(1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının görevleri şunlardır:
(a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek;
(ç) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek” hükmü,
“Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü” başlıklı 7. maddesinde; “(1) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak” hükmü,
“Düzenleme yetkisi” başlıklı 34. maddesinde; “Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir.” hükmü,
İşlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’ nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralı,
“Hizmet Türleri” başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.
Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralı,
“Yer hizmetleri Kuruluşlarının Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı” 7. maddesinde; “a) Yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkilidir.” kuralı,
“Özel yetkiler” başlıklı 11. maddesinde; “c) Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir.” kuralı yer almaktadır.
Dava konusu 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin 4. maddesinin (ı) bendinin incelenmesi:
Dava konusu Genelge aynı idare tarafından 17.12.2018 gününde yürürlüğe konulan 2018/16 (KGDM) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış, 04.02.2020, 20.08.2020, 29.12.2020 ve 24.11.2021 günlü Genelgelerle de bir önceki Genelge yürürlükten kaldırılmış olduğundan davanın bu kısmının konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenleme yürürlükte bulunmadığından, düzenlemenin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Dava konusu … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işleminin incelenmesi:
5216 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun’un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine işlem tarihinde yürürlükte bulunan 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararmane’nin 2. ve 7. maddelerinde, ulaştırma, hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 5. maddesinde ise, “ulaşım” hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmış ve şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre davalı Bakanlık tarafından düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Ancak burada vurgulanması gereken en önemli husus, söz konusu hizmete yönelik olarak idarelerden birine tanınmış münhasır bir yetkinin bulunması halinde, diğer idarece yapılacak hizmet planlamasında bu hususun dikkate alınması zorunluluğudur. Buna göre, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, bu taşımacılığın kanunla münhasıran belediyelere tanınan şehir içi toplu taşıma faaliyeti niteliğinde olamayacağı, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.
Öte yandan; 4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu’nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun’un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun’un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Havaalanları ile şehir merkezi arasında yapılan taşımanın, esas itibarıyla karayoluyla yolcu taşımacılığı niteliğinde olduğu, 4925 sayılı Kanun uyarınca davalı Bakanlığın anılan taşımacılığın düzenlenmesi konusunda ülke sathında yetkili olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun’larda belediyelere tanınan yetkilerin ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde geçerli ve belirli konulara ilişkin özel bir yetki olduğu hususu dikkate alındığında, davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin, yalnızca havaalanı-terminal arası ile sınırlı olduğunun kabulü mümkün bulunmamaktadır.
Buna göre; taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacığının düzenlenebileceği açıktır.
Nitekim, …’ın yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu işlem incelendiğinde, yetkilendirmenin ilgili belediye tarafından uygun görülecek şehir içi güzergahlar ile indirme/bindirme duraklarına uyulması ve belediye sınırları dışına çıkılmaması kaydıyla yapıldığı görülmektedir.
Olayda, ilgili havalimanı işletmecisi Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü’nün 08.10.2015 tarihli yazısı incelendiğinde; yapılan inceleme sonucunda, otopark kullanımı, özel araç kullanımının azaltılması, havalimanı-yerleşim merkezleri arasındaki yolcu memnuniyetinin ve havayolu-karayolu entegrasyonunun sağlanması açısından İstanbul Atatürk Havalimanında … Hizmetleri A.Ş.’nin A Grubu Çalışma Ruhsatı kapsamında verdiği hizmete ihtiyaç duyulduğunun belirtildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idare tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.
Öte yandan, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun “Esastan sonuçlanmayan davada yargılama gideri
” başlıklı 331. maddesine göre, davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerine hükmedileceği kurala bağlanmış olup, davalı idarenin dava konusu Genelge yönünden davanın açılmasına yol açtığı göz önünde bulundurularak yargılama giderleri aşağıda belirtildiği şekilde takdir edilmiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge’nin 4. maddesinin (ı) bendi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. … Hizmetleri A.Ş.’ye İstanbul Atatürk Havalimanından şehir merkezine karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere yetki verilmesine ilişkin 11.11.2015 tarih ve 74780 sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … -TL yargılama giderinin … -TL’sinin davacı üzerinde bırakılmasına, kalan … -TL’sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … -TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, … -TL vekâlet ücretinin de davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Müdahil tarafından yapılan yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına,
6. Posta giderleri avansından varsa artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde davacıya ve müdahile iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
21/02/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.