Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2021/6112 E.  ,  2023/2814 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/6112
Karar No : 2023/2814

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN ÖZETİ : Antalya İli, Kaş İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda ruhsat ve eki projeye aykırı uygulamalar yapıldığının tespit edildiğinden bahisle, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesi uyarınca 303.782,71-TL para cezası verilmesine ilişkin Kaş Belediye Encümeninin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … ‘IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine 16/03/2023 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.

KARŞI OY (X):
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 38. maddesinde, kimsenin, işlediği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamayacağı, kimseye suç işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemeyeceği, ceza mahkumiyetinin sonuçları konusunda da bu kuralın uygulanacağı hükmüne yer vermiştir.
İdari yaptırımlar alanında genel kanun niteliğine sahip olan Kabahatler Kanunun 5.maddesinde kanunun zaman bakımından uygulanmasına ilişkin hükümler yer almakta ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulanmasına ilişkin hükümlere atıfta bulunulmaktadır.
26/09/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 7. maddesinde;
“(1) İşlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanuni neticeleri kendiliğinden kalkar.
(2) Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur.
(3) Hapis cezasının ertelenmesi, koşullu salıverilme ve tekerrürle ilgili olanlar hariç; infaz rejimine ilişkin hükümler, derhal uygulanır.
(4) Geçici veya süreli kanunların, yürürlükte bulundukları süre içinde işlenmiş olan suçlar hakkında uygulanmasına devam edilir.” hükümleri yer almıştır.
5252 sayılı Türk Ceza Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanunun “Lehe olan hükümlerin uygulanmasında usul” başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasında, Lehe olan hüküm, önceki ve sonraki kanunların ilgili bütün hükümleri olaya uygulanarak, ortaya çıkan sonuçların birbirleriyle karşılaştırılması suretiyle belirlenir, hükmünün yer aldığı görülmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunun 5.maddesinde, “26.9.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanır. Ancak, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulama kuralı geçerlidir. Kabahat, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılır. Neticenin oluştuğu zaman, bu bakımdan dikkate alınmaz.” hükmü yer almaktadır.
Derhal uygulanma ilkesi, genel olarak hukuk kurallarının yürürlüğe girdiği zaman ile yürürlükten kalktığı zaman arasında gerçekleşen olaylara uygulanmasıdır. 5237 sayılı Kanunun zaman bakımından uygulanmaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanmakla birlikte yukarıda yer verilen mevzuata göre, idari yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulanma kuralı bütün idari yaptırım kararları için geçerlidir. Kanunların zaman bakımından uygulanmasında genel kural, her düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki olaylara uygulanması olup idari usuller ve yargısal usulleri değiştiren kurallarda olduğu gibi idari yaptırım kararları da kamu düzeni ile yakından ilgili olmaları nedeniyle derhal yürürlüğe girerler ve kazanılmış hakların korunması dışında herhangi bir nedenle eski usul hükümleri uygulanmaz. Derhal uygulama kuralı, daha sonra yürürlüğe giren lehe hükmün, önceki kanunun yürürlükte olduğu olaylara uygulanmasına imkan sağlamaz. İdari yargı mercileri yönünden lehe olan düzenleme ancak yargılama usul kurallarında yapılacak değişikliklerin bakılan uyuşmazlıklarda uygulanması şeklinde olabilir.
Türk Ceza kanununu 7/2 maddesinde sözü edilen ilke “lehe olan kanunun uygulanması” olup burada “lehe kanunun geçmişe yürümesi” söz konusu değildir. Sözkonusu ilkenin uygulanabilmesi için, cezanın verilmesi aşamasında, önceki ve sonraki (lehe) kanunun mevcut olması, fiilin işlenmesinden sonra yürürlüğe giren lehe kanun hükmü uyarınca yaptırımın zaman bakımından uygulanabilir olması gerekmektedir. Anılan hüküm , suçun işlendiği ancak cezanın henüz verilmediği durumlarda, failin lehine olan kanunun ”uygulanmasını” öngörmekte olup ceza yargılamasında cezayı uygulayacak makam bizzat ceza hakimidir. Halbuki idari yargılama usulünde, idari yargı merciinin yaptırım uygulama yetkisi olmayıp yetkileri, idari makamların idari yaptırım kararlarını verme aşamasında şayet varsa lehe hükmü uygulayıp uygulamadıklarını denetlemekle sınırlıdır.
Hukuki güvenlik ilkesi bireylerde olduğu kadar, kamu düzeni ve güvenliği, toplumun genel yararının korunması bakımından da geçerlidir. Hukuki güvenlik ilkesinin bir gereği olarak “kanunların geçmişe yürümezliği” ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını kişilerin davranışlarının suç oluşturup oluşturmayacağını ve suç oluşturuyor ise hangi ceza ile cezalandırılacağını bilmesini sağladığı gibi toplumun huzuru ve kamu düzeninin sağlanması bakımından da suç tanımına giren bir eylemin cezasız kalmaması bu kapsamda idari yaptırımların da caydırıcı olacak şekilde derhal uygulanması suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin bir gereği ve sonucudur. Öte yandan, suçun işlendiği zaman yürürlükte olan Kanunda öngörülen cezadan daha ağır bir cezaya hükmedilememesi, aynı zamanda suçun işlendiği zaman yürürlükte olan Kanunda öngörülen cezadan daha hafif bir cezanın da uygulanamaması anlamına gelir ki bu durum, kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesinin bir gereğidir. Nasıl ki, geçmişe yürüme yasağı sebebiyle, ceza hükmü içeren bir kanun, yürürlüğe girmesinden önce işlenen suçlara uygulanamaz ise, idari yaptırım uygulanmasını gerektiren bir fiil işlendiği zaman da bu fiile, yürürlükte bulunan kanun hükmünün uygulanması gerekir. İşlenen suçlara mer’i mevzuat hükümlerinin tatbiki sonucu verilen cezaların kaldırılabilmesi ya da azaltılabilmesi için, af kanunlarında olduğu gibi sonradan yürürlüğe giren ve lehe hüküm getiren kanunda açık düzenleme gerekir.
Anayasanın 38.maddesinde ”kimse işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” şeklinde ifadesini bulan kanunların geçmişe yürümezliği ilkesi aynı zamanda, işlendiği zaman kanunun suç saydığı bir fiilin yine kanunun açık bir hükmü olmadığı sürece cezasız bırakılmaması sonucunu doğurur. Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 30.09.2005 tarihli, E:2005/78, K:2005/59 sayılı kararında, ” …hukuk devletinde güven ve istikrarın korunabilmesi için kural olarak yasalar, yürürlüğe girdikleri tarihten sonraki olaylara uygulanırlar. Bazı durumlarda adaletin sağlanması, temel hakların korunması gibi nedenlerden kaynaklanan zorunluluklar dışında yasaların geçmişe yürümesi söz konusu değildir.” denilmiştir. Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03.07.1989 tarih ve E:1988/5, K:1989/3 sayılı kararında; kanunların geriye yürümezliği ilkesinin, bir hukuki işlem veya eylemin, bir hukuki ilişkinin vuku bulduğu ya da meydana geldiği dönemdeki kanunun hükümlerine tabi kalmaya devam edeceğini, sonradan çıkan kanunun kural olarak yürürlüğünden önceki olaylara ve ilişkilere uygulanmayacağı hususları belirtilmiştir. Böylece, kazanılmış hakları, mevcut durumu korumak ve hukuki ilişkilerde istikrarı sağlamak gerekliliğinden doğan bir sosyal hayat kuralı olarak “idari işlemlerin geriye yürümezliği” ilkesi, idare hukuku alanında benimsenmiştir.
Geçmişe yürüme yasağı, hukuki güvenlik ilkesinin bir gereği olarak karşımıza çıkmaktadır. Hukuk güvenliğinin bir gereği de kanunların geçmişe yürümezliği ilkesidir. Hukuk devletinde hukuk güvenliğinin ve istikrarın korunabilmesi için kural olarak kanunlar yürürlüğe girdikleri tarihten sonraki olaylara uygulanırlar. Temel ilke, kanunların geçmişe yürütülmemesi, fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan kanun hükmünün uygulanmasıdır. Sayet yasa geçmişe yönelik ve kişisel olan hukuki durumlar için özel kurallar içeriyorsa ancak geriye yürütülebilir. Geçmişe yürüme yasağı sebebiyle ceza hükmü, bir kanunun yürürlüğe girmesinden önce işlenen suçlara uygulanmaz. Geçmişte başlayıp halen devam eden eylemlerde kabahatin işlendiği tarih idare tarafından yaptırım uygulanmasını gerektirecek ihmali veya icrai davranışın tespit edildiği tarih olmalıdır.
İdari yaptırımlar ile cezai yaptırımlar arasında yaptırımın amacı, yaptırımlara karar veren, yaptırımları uygulayan makam, bu makamların izledikleri usul ve uygulanacak yaptırımların türü gibi pek çok konuda ciddi farklılıklar bulunmaktadır. Cezai yaptırımlar, ceza kanunlarına göre suç niteliği taşıyan eylemlerde bulunan kişilere, (adli) yargı mercileri vasıtası ile devlet tarafından uygulanan yaptırımlardır. İdari yaptırımlar ise yasaların açıkça düzenlediği, araya yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile İdare Hukukuna özgü usullerle verdikleri cezalardır. Aradaki temel fark, cezai yaptırımlar hakkındaki kararı adli yargı mercileri verirken idari yaptırımlar konusunda işlem tesis etme konusunda yetkili makam idari merciler olup idari işlemleri hukuka uygunluk yönünden incelemekle yetkili ve görevli olan idari yargı mercilerinin idarenin yerine geçerek ceza uygulama yetkisi bulunmamaktadır. Bu nedenle, kamu düzeninin bozulmasını önlemek, kamu hizmetlerinde meydana gelebilecek aksamaları engellemek ve bu hizmetlerin düzgün işlemesini sağlamak amacını taşıyan idari yaptırımların uygulanmasında ceza hukuku ilkelerinden ziyade idare hukuku ilke ve kurallarının uygulanması daha doğru olacaktır.
İdari yaptırımlar kanunilik ilkesinin gereği olarak ancak kanuni bir düzenleme ile hukuk düzeninde varlık kazanabilirler. Kanunilik ilkesinin gereği, kimseye suç işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemeyeceği gibi diğer bir gereği de, daha hafif bir cezanın verilememesidir. Suçun işlendiği tarihten sonra yürürlüğe giren kanun hükmü uyarınca daha hafif bir cezanın verilebilmesi için lehe düzenleme yapılan Kanunda bu konuda açık hüküm bulunması gerekmektedir. Lehe kanun uygulanması ceza kanunlarının geçmişe yürütülmesi yasağına getirilmiş bir istisna olmayıp cezanın verilmesi aşamasında fail lehine olan düzenlemenin dikkate alınmasından ibarettir. Nitekim 5237 sayılıKanunun 7/2. maddesindeki düzenleme de bu yöndedir.
Lehe hüküm, idari işlemler yönünden, henüz tesis edilmemiş idari yaptırımlarda ve idarenin işlemi tesis etmesi aşamasında uygulanacaktır. İdari yargı mercileri ise, idarenin işlem tesis ettiği ve yaptırım uyguladığı tarihte yürürlükte olmayan ancak yargılama safhasında yürürlükte olan lehe kanunu idarenin yerine geçerek doğrudan uygulayamayacağı gibi işlem tesisinden ve uygulama tarihinden sonra yürürlüğe giren lehe kanunun uygulanmamasını da iptal gerekçesi yapamaz.
İdari yargı mercii tarafından bir idari işlemin hukuka uygunluğu, işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerine göre değerlendirilecek olup eğer işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerine aykırılık yoksa hukuka uygun olduğunun kabulü gerekeceğinden bunun istisnasının ancak açık kanun hükmü ile düzenlenmesi gerekmektedir. Bir başka ifadeyle, idari yaptırımın unsurları, türü, uygulama çeşitliliği nedeniyle lehe hüküm uygulanabilmesi için bu konudaki uygulama şeklinin ayrıntılı bir şekilde kanunla belirlenmesi gerekmektedir. Aksi durum belirsizliğe, idarede zaafiyete, uygulamada karmaşaya yol açar. Nitekim 5252 sayılı kanunla, Türk Ceza Kanununun yürürlük ve uygulama şekli ayrıntılı olarak düzenlenirken 9. maddesinde de, lehe hüküm uygulamasının ayrıntılarına yer verilmiştir.
İptal davalarında, işlemin tesis edildiği tarihteki kanun hükümlerine göre (şayet işlem tesis anında mevcut ise lehe hükmün uygulanıp uygulanmadığı yönünden de) inceleme ve değerlendirme yapılacaktır. İdarenin, işlem tarihinden sonra yürürlüğe giren kurallara göre hareket etme imkanı bulunmadığından daha sonra yürürlüğe giren lehe hüküm düzenlemesi, tatbik tarihinde hukuka uygun olarak tesis edilen işlemi hukuka aykırı hale getirmez. Aksi halde, karar tarihinde mevcut yeni hukuki duruma göre değerlendirme yapılması, işlem tarihinde yürürlükte olmayan dolayısı ile idarenin uygulama imkanı bulunmayan kanuna göre idari işlemin denetiminin yapılması sonucunu doğurur. Yukarıda da belirtildiği üzere, İdari yaptırımlarda da, lehe hükmün geçmişe yürütülmesinden değil ancak işlemin tesis edildiği aşamada varsa lehe hükmün uygulanmasından söz edilebilir.
Lehe hükmün uygulanmamasının iptal davasına konu edilebilmesi için idarenin işlem tesis ettiği tarih itibariyle lehe hükmün mevcut olması zorunludur. İşlem tarihinde mevcut olmayan (lehe) hükmün uygulanmaması nedeniyle işlemin hukuka aykırılığından söz edilemeyecektir. Esasen idarenin lehe kanun hükmünü uygulayıp uygulamadığının denetimi ayrı bir iptal davasının konusunu oluşturur. Zira, ilgililerin lehe kanun düzenlemesini müteakip bu konuda ilgili idareye yapacakları müracaat sonucuna göre oluşacak hukuki duruma göre ayrıca inceleme yapılacaktır. Nitekim Dairemizin yerleşik içtihatlarına göre, 3194 sayılı Kanunun Geçici 16/4. maddesinde getirilen, yapı kayıt belgesi alınması halınde, daha önce alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezalarının iptal edileceği yolundaki düzenleme ile yine 3194 sayılı kanununa eklenen Ek 9 ve Geçici 24. maddeleri ile getirilen, daha önce yapılmış olan elektronik haberleşme istasyonlarının kurulumuna mahsus kule ve direkler için alınmış tüm idari yaptırım kararlarının iptal edilmiş sayılarak idari para cezalarının uygulanmayacağı yolundaki lehe düzenlemeler gereğince, gerekli işlemlerin ilgili idarelerce yapılacağı gerekçe gösterilerek söz konusu lehe düzenlemeler bakılmakta olan davalarda ayrıca uygulama konusu yapılmamıştır.
İdari yaptırımlarda, yetkili idare tarafından idari işlem tesis edildikten sonra uygulanan idari yaptırıma esas kanun hükmünde bir değişiklik olması durumunda, işlemin sonuçlandırılarak hukuk aleminde yer alması nedeniyle artık değişen hüküm esas alınarak yeniden yaptırım uygulanması mümkün bulunmamaktadır. Bir başka ifade ile, kanun hükmünde lehe bir değişikliğin bulunması halinde, işlem/ yaptırım henüz tesis edilmemiş ise, idare tarafından lehe kanun uygulaması yapılarak, uygulanacak olan yaptırım yeni kanun hükmüne göre tesis edilecek ancak idari yaptırım uygulanmasına ilişkin işlem tesis edilmiş ve uygulanmış ise lehe hüküm değişikliğinin uygulama imkanı kalmayacaktır. Bu nedenle lehe hüküm yönünden değerlendirme yapılabilmesi için işlemin uygulanıp uygulanmadığının mutlaka tespiti gerekmektedir. Dava devam ederken sırf lehe kanun hükmü değişikliği sebebiyle işlemlerin iptalleri halinde idari yaptırımlar uygulanamaz hale gelebileceği gibi fiilen uygulanmış yaptırımlarla ilgili lehe hüküm gerekçesiyle verilecek iptal kararlarının geçmişe dönük uygulama kabiliyeti de bulunmadığından yersiz tazminat davalarının açılmasına sebebiyet verebilecektir. Ayrıca, bu durumda idari yaptırımlarla amaçlanan caydırıcılık etkisini kaybedecek, suçun önlenmesi, kamu düzen ve idari disiplinin sağlanması da zorlaşacaktır.
Öte yandan, eylemin gerçekleştiği tarihteki kanun hükmüne göre idari yaptırımın tatbiki, aynı durumda olanların aynı hukuki muamelelere tabi tutulması anlamındaki kanun önünde eşitlik ilkesinin de bir gereği olup aynı tarihlerde hukuka aykırı eylemi gerçekleştiren farklı kişiler bakımından, idari yaptırımın geç tesis veya tatbik edilmesi veya dava yoluna başvurulması, yargılama sürecinin uzaması nedeniyle gecikme yaşanmasından kaynaklı olarak, kendisine lehe kanun uygulanan kişi ile, idari yaptırımı süresinde tesis edilen ve bu yaptırımın tatbiki ile eyleminin cezasını çeken kişiler arasında farklı kanun hükümlerinin uygulanması nedeniyle bir eşitsizlik doğmuş olacaktır.
İdari yargı mercii tarafından bir idari işlemin hukuki denetimi, işlemin idare tarafından tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre yapılacağından, sonradan kanunla lehe hüküm getirildiğinden bahisle fiilin işlendiği zamanda yürürlükte olan mevzuata uygun tesis edilen işlemin iptali, hukuka uygun olmayacağı gibi sırf lehe hüküm gerekçesi ile hukuka uygun işlemin iptaline karar verilerek idare aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesi de hakkaniyete uygun düşmeyecektir.
Uyuşmazlıkta, ilk derece Mahkemesinin iptale ilişkin kararında, idari yaptırımın tesis edildiği tarihte (20.03.2020) lehe hüküm bulunmadığı dikkate alınmaksızın, idari işlemin tesis edildiği tarihten sonra 26.03.2020 tarihli, 31080 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 7226 sayılı Kanunun 39.maddesiyle davaya konu para cezasının dayanağı olan 3194 sayılı İmar Kanunun 42/2-a maddesi son cümlesinin yürürlükten kaldırılması suretiyle lehe değişiklik yapıldığı gerekçesiyle iptal kararı verilemeyeceği ve idari yaptırımın tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre dava konusu işlemin yargısal denetiminin yapılarak bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varıldığından davalı idarenin temyiz talebinin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.