Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2019/9146 E.  ,  2020/9696 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/9146
Karar No : 2020/9696

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … İli, … İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda ruhsatsız yapı yapıldığından bahisle, 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi uyarınca para cezası verilmesine ve aynı Kanunun 32. maddesi hükümlerinin uygulanmasına ilişkin 16/10/2012 tarih ve 1514 sayılı …Belediye Encümeni kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Davanın süre aşımı yönünden reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının Danıştay Ondördüncü Dairesinin 18/11/2015 tarih ve E:2014/1638, K:2015/8935 sayılı kararıyla bozulması üzerine, bozma kararına uyularak verilen temyize konu kararda; … ili, … ilçesi, … Mahallesinde, …ada … nolu parselde bulunan taşınmazda ruhsatsız bina yapıldığından bahisle, 09.10.2012 tarihli yapı tatil tutanağı ile tespit yapılarak yapının mühürlendiği, tutanakta, “mevcut ruhsatsız 3 katlı binasının üzerine, … tek kat ruhsatsız kat yaptı, mevcut tek katlı binanın üzerine, … olmak üzere iki kat ayrıca çatıya … m2 fener yaptı, toplam ruhsatsız katların m2’si … olup yapı 3A grubudur” ifadelerine yer verildiği görülmüştür.
Bakılan davada, köy statüsünde iken 20/05/2003 tarihinde o dönemdeki ismiyle Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın 1135 sayılı kararıyla … ilinin mücavir alanına dahil edilen ve mahalleye dönüşen … ilçesi, … Köyü sınırları içinde davacı tarafından proje hazırlanarak fen ve sağlık koşullarına uygunluğu yönünden İl Özel İdaresinden olumlu görüş ve muhtarlıktan izin alınmadan yapı yapıldığı görülmektedir.
Öncelikle dava konusu yapının 3. sınıf ve A grubu yapı olduğu ve … ilçesi, … Mahallesi, köy statüsünde iken de … ada, … nolu parseldeki binanın ilgili birimlerden uygunluk ve muhtarlıktan izin alınarak yapılmış bir yapı olmadığı görüldüğünden, davalı idarenin söz konusu taşınmazı ruhsatsız yapı olarak tespitinde herhangi bir hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu para cezasının tespitine gelince; 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinde belirtilen para cezası ve artırım sebepleri yönünden değerlendirme yapılabilmesi için, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinde açıkça ifade edildiği üzere aykırılığın büyüklüğünün kesin ve şüpheye yer vermeyecek şekilde yapı tatil tutanağıyla tespit edilmesi gerektiği, ancak dava konusu yapı hakkında uygulanacak para cezasının dayanağı yapı tatil tutanağının net ve şüpheye yer vermeyecek şekilde tespitler yapılmadığı görüldüğünden, bu tutanağa istinaden para cezası uygulanmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, … köyünün mahalle statüsü kazanarak mülga … Belediye Başkanlığına (şimdi … İlçesi) bağlanmasından sonra köy statüsünde iken inşa edilen yapılar için köy yerinde inşa edilecek yapılara ilişkin hükümlerin uygulanması gerektiği, bu bağlamda, izinsiz olarak konut amaçlı inşa edilen yapı için 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi uyarınca yapı sınıfı ve metrekaresi ile diğer artırım nedenleri dikkate alınmak suretiyle, köy statüsünde iken yapılan kısımlar için belirlenecek para cezası miktarının beşte birinin uygulanması gerektiği açıktır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin, belediye encümeni kararıyla, usulüne uygun proje hazırlanıp fen ve sağlık şartlarına uygunluğu yönünden görüş ve muhtarlıktan izin alınmadan konut amaçlı inşa edilen yapı hakkında 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi uyarınca ruhsatsız yapı yapıldığından bahisle, yapının mühürlenmesine ilişkin kısmı yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı; ancak uygulanan para cezasının miktarı yönünden aynı Kanunun 42. maddesi uyarınca imara aykırılığın büyüklüğünün kesin bir biçimde belirlenmesi suretiyle uygulanması ve bu aykırılıkların ne zaman yapıldığı hususunda da tespitler yapılarak köy yerinde inşa edilen yapılar için para cezasının 1/5 oranında uygulanacağına ilişkin düzenleme dikkate alınmaksızın para cezası verilmesine ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemin para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali, 3194 sayılı İmar Kanununun 32. maddesi hükümleri uygulanmasına ilişkin kısmı yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Mahkeme kararının iptaline ilişkin kısmı ile ilgili olarak, davanın süresinde açılmadığı, köyde yapılan bir yapı olması nedeniyle para cezasının 1/5 oranında uygulanmadığından bahisle para cezasının tamamının iptaline karar verilmesinin hukuka aykırı olduğu, Mahkeme kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davanın süresinde açıldığı, dava konusu işlemin para cezasına ilişkin kısmının iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Mahkeme kararının aşağıda yer verilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
… İli, … İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazda mevcut 3 katlı ruhsatsız yapının üzerine, … (10X11) m2 ruhsatsız tek kat ve mevcut tek katlı yapı üzerine, … (…) m2 olmak üzere 2 kat ve çatıya … m2’lik fener yapıldığı, sonuç olarak, 3/A yapı sınıf ve grubu olan toplam …m2 ruhsatsız yapı yapıldığının 09/10/2012 tarih ve 98 sayılı yapı tatil tutanağı ile tespit edilerek mühürlenmiştir.
Söz konusu yapı tatil tutanağı esas alınarak, …Belediye Encümeninin 16/10/2012 tarih ve 1514 sayılı kararı ile … ve Hissedarlarına … TL para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine, anılan encümen kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
3194 sayılı İmar Kanununun işlem tarihinde yürürlükte olan 27. maddesinde; “Belediye ve mücavir alanlar dışında köy nüfusuna kayıtlı ve köyde sürekli oturanların köy yerleşik alanları ve civarında ve mezralarda yaptıracağı konut, hayvancılık veya tarımsal amaçlı yapılar için inşaat ve iskan ruhsatı aranmaz. Ancak, yapının fen ve sağlık kurallarına uygun olması ve muhtarlıktan izin alınması gerekir.” hükmü yer almakta iken; 17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve sonrasında 12/7/2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanunun 73. maddesiyle anılan maddede değişiklik yapılarak, “Belediye ve mücavir alanlar dışında köylerin köy yerleşik alanlarında, civarında ve mezralarda yapılacak konut, entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ile köyde oturanların ihtiyaçlarını karşılayacak bakkal, manav, berber, köy fırını, köy kahvesi, köy lokantası, tanıtım ve teşhir büfeleri ve köy halkı tarafından kurulan ve işletilen kooperatiflerin işletme binası gibi yapılar için yapı ruhsatı aranmaz. Ancak etüt ve projelerinin valilikçe incelenmesi, muhtarlıktan yazılı izin alınması ve bu yapıların yöresel doku ve mimari özelliklere, fen, sanat ve sağlık kurallarına uygun olması zorunludur. Etüt ve projelerin sorumluluğu müellifi olan mimar ve mühendislere aittir. Bu yapılar valilikçe ulusal adres bilgi sistemine ve kadastro planlarına işlenir. Köy yerleşik alan sınırları dışında kalan ve entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapıların yapı ruhsatı alınarak inşa edilmesi zorunludur. Tarım ve hayvancılık amaçlı yapıların denetimine yönelik fennî mesuliyet 28 inci madde hükümlerine göre mimar ve mühendislerce üstlenilir. ” düzenlemesi getirilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin birinci fıkrasında; bu maddede belirtilen ve imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tespit edildiği tarihten itibaren on iş günü içinde ilgili idare encümenince sorumlular hakkında, üstlenilen her bir sorumluluk için ayrı ayrı olarak bu maddede belirtilen idari müeyyidelerin uygulanacağı, ikinci fıkrasında; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine, yapı müteahhidine veya aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmeyen ilgili fenni mesullere yapının mülkiyet durumuna, bulunduğu alanın özelliğine, durumuna, niteliğine ve sınıfına, yerleşmeye ve çevreye etkisine, can ve mal emniyetini tehdit edip etmediğine ve aykırılığın büyüklüğüne göre idari para cezalarının uygulanacağı düzenlenmiş olup, 5. fıkrasında; “27. maddeye göre il özel idaresince belirlenmiş köy yerleşme alanı sınırları içinde köyün nüfusuna kayıtlı olan ve köyde sürekli oturanlar tarafından, projeleri il özel idaresince incelenerek fen, sanat ve sağlık şartlarına uygun olmasına rağmen muhtarlık izni olmaksızın konut ve zatî maksatlı tarım ve hayvancılık yapısı inşa edilmesi halinde yapı sahibine üçyüz Türk Lirası idari para cezası verilir. Bu yapılardaki diğer aykırılıklar ve ruhsata tabi tarım ve hayvancılık maksatlı yapılardaki aykırılıklar için verilecek olan idari para cezası, üçyüz Türk Lirasından az olmamak üzere, ikinci fıkraya göre hesaplanan toplam ceza miktarının beşte biri olarak uygulanır.” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasanın “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” kenar başlıklı 38. maddesinin 7. fıkrasında, “Ceza sorumluluğu şahsidir.” hükmü yer almaktadır.
Ceza sorumluluğunun şahsiliği ceza hukukunun temel ilkelerindendir. Cezaların şahsiliğinden amaç, bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılmamasıdır. Başka bir anlatımla bir kimsenin başkasının fiilinden sorumlu tutulmamasıdır. Anayasanın 38. maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tabidir.
Suç ve cezaların şahsiliği ilkesi gereğince; 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesindeki “yapı sahibi” ifadesinden fiilen ruhsatsız ya da ruhsata aykırı yapıyı yapan kişinin anlaşılması gerektiği, öte yandan, yapı sahibinin her zaman taşınmaz maliki ya da ruhsat sahibi ile aynı kişi olmayacağı da tabiidir.
Diğer yandan; işlem tarihinde yürürlükte bulunan Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin 4. maddesinin 4. fıkrasında; “Belediye ve mücavir alan sınırları dışında kalan köy ve mezraların yerleşik alanı ve civarı: Köy ve mezraların cami, köy konağı gibi köy ortak yapıları ile köy nüfusuna kayıtlı ve köyde sürekli oturanlar tarafından, yapımı tarihinde yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine uygun olarak inşa edilmiş yapıların toplu olarak bulunduğu yerlerde mevcut binaların en dışta olanlarının dış kenarlarından geçirilen çizginin içinde kalan alan köy yerleşik (meskun) alanını; bu çizgi ile 100 m. dışından geçirilecek olan, valiliklerce tespit edilerek il idare kurulunca karara bağlanan sınırın içinde kalan alan köy yerleşik alanı civarını tanımlar,” 57. maddesinde ise; “Köy ve mezraların yerleşik alanlarında ve civarında sadece köy nüfusuna kayıtlı ve köyde sürekli oturanlarca yapılacak konut, tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ile müştemilat binaları yapı ruhsatı ve yapı kullanma iznine tabi değildir. Ancak, yapı projelerinin fen ve sağlık kurallarına uygun olduğuna dair valilik görüşü alınmasından sonra, muhtarlıkça izin verilmesi ve bu izne uygun olarak yapının yapılması şarttır.İnşa edilen yapının fen ve sağlık kurallarına uygunluğu İmar Kanununun 30. maddesine göre valiliklerce belirlenir. Valilikler, talep halinde köy yerleşik alanlarında yapılacak yapılar için, yörenin geleneksel, kültürel ve mimari özelliklerine uygun olarak üretilmiş projeleri temin edebilirler.” düzenlemesi yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda aktarılan Anayasal hükümler ve yapılan açıklamalara göre; idarenin işlemlerinin belirli, açık, kesin ve anlaşılır olması gerekmektedir. Bu nedenle bir idari işlem kim veya kimler hakkında tesis edilmiş ise, bu kişilerin açık ve kesin bir şekilde işlemde belirtilmesi zorunludur. Aksi takdirde, bu konudaki bir belirsizlik kişinin idari işlemin muhatabı olup olmadığı konusunda duraksamaya düşmesine, bunun akabinde bu işleme karşı yetkili mercilere itiraz hakkını ya da yargı mercileri önünde dava açma hakkını kullanamamasına neden olabilecektir. Böyle bir durumun hukuk devleti ilkesini, kişinin hak arama özgürlüğünü zedeleyeceği açıktır.
Diğer taraftan, yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; köy yerleşik alanlarında veya civarında, 3194 sayılı Kanun’un 27. maddesinde belirtilen koşullar çerçevesinde yapılan yapıların inşaat ruhsatına tabi olmadığı, bu madde hükmünün uygulanabilmesi için köy yerleşik alanı ve civarının Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği’nin 4/4. maddesindeki esaslara uygun olarak belirlenmiş olması gerektiği ve inşa edildiği zaman köy yerleşik alan sınırları içerisinde olduğu anlaşılan yapılar hakkında davalı idare tarafından hesaplanan para cezasının 1/5’i oranında uygulanması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; her ne kadar İdare Mahkemesince, para cezasının dayanağı yapı tatil tutanağının net ve şüpheye yer vermeyecek şekilde tespitler yapılmadığından bahisle, bu tutanağa istinaden para cezası verilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı belirtilmiş ise de; yapı tatil tutanağında aykırılık olarak, mevcut 3 katlı ruhsatsız yapının üzerine yapılan …(…) m2 ruhsatsız tek kat yapı ile mevcut tek katlı yapı üzerine yapılan … (…) m2 olmak üzere 2 kat yapının ve çatıya yapılan … m2’lik fenerin tespit edildiği, dolayısıyla aykırılığın ortaya konulması bakımından, yapı tatil tutanağının usulüne uygun olduğu anlaşılmıştır.
Dava konusu olayda, yapının, proje hazırlanarak yöresel doku ve mimari özelliklere, fen, sanat ve sağlık kurallarına uygunluğu yönünden valilikten olumlu görüş ve muhtarlıktan izin alınmadan yapıldığı anlaşıldığından para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmamakla birlikte, yapı tatil tutanağının ve dava konusu işlemin “… ve Hissedarları” adına düzenlendiği görülmüş olup, para cezasının muhatabı veya muhataplarının açık ve kesin bir şekilde belirtilmesi suretiyle işlem tesis edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla; para cezasının muhatabı veya muhataplarının açık ve kesin bir şekilde belirtilmemesi suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının bu kısmında sonucu itibarıyla isabetsizlik bulunmamaktadır.
Öte yandan, uyuşmazlık konusu yapının inşa edildiği tarih itibarı ile köy yerleşme alanı sınırları içinde kaldığının tespit edilmesi halinde, davalı idare tarafından 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 2. fıkrası uyarınca hesaplanan para cezasının, aynı maddenin 5. fıkrası uyarınca 1/5’inin verilmesi gerektiği tabiidir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Kısmen dava konusu işlemin iptali, kısmen davanın reddi yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyiz edilen iptale ilişkin kısmının yukarıda özetlenen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere 19/10/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.