Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/2481 E. , 2020/12782 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/2481
Karar No : 2020/12782
DAVACI : … Odası – ..
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı – …
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri – Aynı yerde
DAVANIN KONUSU : Dava; 05/01/2017 tarihli, 29939 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 26/07/2005 tarihli, 25887 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelik’in 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresinin, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresinin, aynı maddenin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin, yine aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğin ve 23. ile 25. maddelerin (a) bentlerine eklenen “veya” ibarelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde yer alan “doğal sit alanları hariç” ifadesiyle, doğal sit alanlarının, 2863 sayılı Yasa’ya aykırı olarak, koruma amaçlı imar planlarının kapsamı dışında bırakıldığı; 6. maddesinin (d) bendinde yer alan “ihtiyaç duyulması halinde” ifadesiyle, koruma amaçlı imar planı hazırlanırken 2863 sayılı Yasa uyarınca belirlenmesi zorunlu olan etkileşim geçiş sahalarının belirlenmesinin koruma bölge kurullarının inisiyatifine bırakıldığı; aynı maddenin (g) bendinde yer alan “… koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğindeyapılabilir.” ifadesiyle Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik’te parsel bazında planlama yapılmasını gerektiren herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, söz konusu düzenlemeyle parçacıl planlama anlayışı getirildiği ve bunun sit alanlarının bütününü kapsayacak şekilde plan hazırlanması esasına aykırı olduğu; esas Yönetmelik’in 6. Maddesinde yer alan (f) bendinde yer alan düzenlemenin kaldırılmasının koruma amaçlı imar planı hazırlanırken halkın katılımını zorunlu kılan yasal düzenlemelere aykırı olduğu; dava konusu Yönetmelik’in 23. ve 25. maddelerinde yer alan “veya” ifadeleri ile çevre düzenleme projelerini hazırlayacak ekiplerdeki mimar sayısının düşürüldüğü, oysa ören yerlerindeki arkeolojik mimari doku içerisinde, bu alanları ziyarete açmak, tanıtmak, mevcut sorunları çözmek amacıyla hazırlanan çevre düzenleme projeleri açısından, bu projeleri hazırlayacak ekiplerde hem mimar hem de restorasyon uzmanı mimar bulunmasının bilimsel ve kültürel bir zorunluluk olduğundan dava konusu Yönetmelik değişikliğinin iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
648 sayılı KHK’nın 13/A maddesi uyarınca doğal sitler konusunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevli ve yetkili olduğu, buna ilişkin yasal düzenlemelerle dğal sitlerle ilgili iş ve işlemlere dair prosedürlerin açık bir şekilde düzenlendiği, bu nedenle dava konusu Yönetmelik kapsamından doğal sit alanlarının çıkarılmasının uygun görüldüğü, farklı idareler arasında ortak çalışma yapılmasını gerektiren alanlarda ortak çalışmaların yapılmakta olduğu, salt bu konuya ilişkin olarak, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı arasında bir protokol imzalandığı; 2863 sayılı Kanunun 3. maddesinde, ve 420 sayılı ilke kararında, etkileşim-geçiş sahası kavramına yer verilmiş olduğu, 6. maddenin dava konusu (d) bendinde, koruma amaçlı imar planı hazırlama aşamasında etkileşim-geçiş sahası önerilebileceğinin ancak ilgili idare tarafından böyle bir öneride bulunulmaması halinde dahi Koruma Bölge Kurulu tarafından ihtiyaç görülüyorsa etkileşim-geçiş sahası belirlenebileceğinin ifade edildiği, burada iddia edildiği gibi etkileşim-geçiş sahasının belirlenmesinin koruma bölge kurullarının inisiyatifine bırakılmadığı; 6. maddenin (g) bendinde yer alan dava konusu “…koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ifadesinin sadece Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Yönetmelik kapsamında kalan parsellere ilişkin olduğu, bu alanlarda kamulaştırma, takas ve trampa işlemlerinin yapılabilmesi için ilgili parsele ilişkin onanlı planın bulunması ön koşulunun arandığı, söz konusu planların ilgili idarelerce yapılamaması durumunda parsel maliklerinin kamulaştırma, takas ve trampa işlemlerini yerine getiremiyor oluşlarından dolayı yaşadıkları mağduriyetlerin giderilmesi amacıyla söz konusu düzenlemenin yapıldığı; 6. maddenin (f) bendinde yer alan, plan yapım sürecinde ilgili idarelerce plan yapılacak alanda ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, üniversitelerin ilgili bölümleri, koruma alanı içinde yaşayan hanehalkları ve faaliyet gösteren işyeri sahipleri ve etkilenen hemşerilerin katılımıyla asgari iki toplantı yapılmasına ilişkin düzenlemenin kaldırılmasına ilişkin değişikliğin, 648 sayılı KHK ile 2863 sayılı Kanun’un 17. maddesinde yapılan değişiklik doğrultusunda yapıldığını; 23. ve 25. maddelere eklenen “veya” ifadesine ilişkin olarak, Yönetmeliğin eski halinde sayılan tüm meslek gruplarının proje ekibine dahil edilmesinde yaşanılan zorluklar nedeniyle söz konusu meslek grupların uzmanlık alanı birbirine yakın olanlar arasında seçim yapma olanağının getirildiği, dava konusu düzenlemenin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olarak tesis edildiği, bu nedenle davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Ana Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresi, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresi, aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişiklik ve 23. ile 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen “veya” ibareleri yönünden davanın reddi, 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin ise iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’İN DÜŞÜNCESİ : Dava; 05/01/2017 tarihli, 29939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 26/07/2005 tarihli, 25887 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresinin, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresinin, aynı maddenin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin, yine aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğin ve 23. ile 25. maddelerin (a) bentlerine eklenen “veya” ibarelerinin iptali stemiyle açılmıştır.
Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi yönünden;
Yukarıda belirtilen ve iptali istenen düzenlemede, kanunla kesin yapılaşma yasağı getirilen alanlarda, 22/05/2010 tarihli ve 27588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik gereğince yapılması istenen koruma amaçlı imar planlarının parsel ölçeğinde yapılabileceği düzenlenmiştir.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun, söz konusu maddede belirtilen Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğe dayanak teşkil eden, “Kamulaştırma” başlıklı 15. maddesinin (f) bendinde, “Sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parseller, başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilir. Sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazları, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin talepleri değerlendirilmez. Ancak, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde, maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşul parsele yönelik uygulanır ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz. Bu parsellerin üzerinde bina veya tesis varsa malikinin başvurusu üzerine rayiç bedeli, 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükümlerine göre belirlenerek ödenir. Bu bentle ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde imar planlarının, nazım imar planı ve uygulama imar planından meydana geldiği belirtilmiş; aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 5. maddesinde, nazım imar planı, “varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan” olarak; uygulama imar planı ise, “tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan” olarak tanımlanmıştır.
2863 sayılı Kanunun “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 3. maddesinde, koruma amaçlı imar planı, “…bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlar” şeklinde tanımlanmıştır.
14/06/2014 tarihli, 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde, koruma amaçlı imar planının, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca hazırlanan nazım ve uygulama imar planını ifade ettiği düzenlenmiş; “Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri” başlıklı 6. maddesinin ilk üç fıkrasında, “(1) Mekânsal planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planları, Çevre Düzeni Planları ve İmar Planları olarak hazırlanır. Buna göre planlama kademeleri, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; Mekânsal Strateji Planı, Çevre Düzeni Planı, Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından oluşur. (2) Mekânsal planlar, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanır. Her plan, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır. (3) Arazi kullanım ve yapılaşmada sadece mekânsal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları kararlarına uyulur.” kuralına; “Genel planlama esasları” başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, “Doğal, tarihi ve kültürel değerlerinin koruma ve kullanma dengesinin sağlanması esastır.”; (h) bendinde, “Planlarda, varsa mevcut geleneksel dokunun korunması esastır.”; (l) bendinde, “Planlar, çevresinde veya bitişiğinde yer alan mevcut planlar ile uyumlu hazırlanır. Korunacak alanların çevresinde yapılan planlar ise bu alanların hassasiyeti dikkate alınarak hazırlanır.” kurallarına; “Araştırma ve analiz” başlıklı 8. maddesinin 12. bendinde, “Koruma amaçlı imar planlarının hazırlanması aşamasında; tarihi çevre ve geleneksel doku, kültürel ve doğal miras, sosyal ve ekonomik yapı, mülkiyet durumu, kentsel, sosyal ve teknik altyapı, yapı ve sokak dokusu, ulaşım-dolaşım sistemi, örgütlenme biçimi ve benzeri etütler kent bütünü ile ilişkilendirilerek yapılır.” kuralına; “Standartlar” başlıklı 11. maddesinin 4. fıkrasında “Sit alanlarında; taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının fiziksel ve mülkiyet dokusu özellikleri, mevcut sosyal ve teknik altyapı tesisleri, koruma-kullanma dengesi, planlanan alanın şartları ile ihtiyaçları gözetilerek kentsel, sosyal ve teknik altyapı alan standartları, yaya ve taşıt yolları genişlikleri koruma amaçlı imar planı kararları ile belirlenir.” kuralına; “Koruma amaçlı imar planı hazırlama ilkeleri” başlıklı 27. maddesinin (a) bendinde, “Koruma amaçlı imar planları, varsa etkileşim geçiş sahaları da göz önünde bulundurularak ve sit alanının bütününü kapsayacak şekilde veya uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanır.”, (e) bendinde, “Koruma amaçlı imar planı; daha geniş alanları kapsayan bir planın parçası olması halinde, plan bütününde diğer alanlarla sürekliliği, bütünlüğü, uyumu ve erişilebilirliği dikkate alınarak bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanır.”, (h) bendinde “Koruma amaçlı imar planlarında sit alanının bütününü olumsuz etkileyecek, mevcut korunması gerekli değerleri bozacak ya da yok edecek, geleneksel kentsel doku özelliklerini olumsuz yönde değiştirecek yeni işlev dönüşümlerine ilişkin plan değişikliği yapılamaz.” kurallarına yer verilmiştir.
23/03/2012 tarihli, 28242 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin “Plan hazırlama esasları” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, planların, varsa bölge için hazırlanmış bilimsel çalışmalar da dikkate alınarak 3194 sayılı İmar Kanunu ve 2/11/1985 tarihli ve 18916 sayılı mükerrer Resmî Gazetede yayımlanan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olarak hazırlanacağı belirtilmiş; aynı Yönetmeliğin “Doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planları” başlıklı 5. maddesinin (d) bendinde ise, “Koruma amaçlı imar planlarının varsa etkileşim-geçiş sahası ile doğal sit alanının bütününü kapsayacak şekilde ve Genel Müdürlükçe uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması esastır. (Ek cümle: RG-6/12/2016-29910) Kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için sit alanı bütününde imar planı yapma ve etaplama şartı aranmaz.” kuralına yer verilmiştir.
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan, hizmet ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantılar göz önüne alınarak hazırlanacağı ve ilgili tanımlar gereğince, bu planların, parsel bazında yapılmalarının mümkün olmadığı açıktır.
Kaldı ki, sit alanı içerisinde kalan parsellerin, sit alanı olarak tesciline ilişkin koruma bölge kurulu kararlarının iptali istemiyle açılan davalarda yapılacak bilirkişi incelemelerinin, sadece dava konusu parsel ya da parseller bazında gerçekleştirilmemesi, söz konusu incelemelerde, bu parsellerin sit alanı dışına çıkarılmasının, sit bütünlüğüne etkilerinin de ortaya konulması gerektiği Danıştay Ondördüncü ve Altıncı Dairelerinin süregelen içtihatları arasındadır. Bir taşınmazın sit alanından çıkarılmasına yönelik değerlendirmede, sit alanının bütünlüğü göz önünde bulundurulurken, bu bütünün içinde yer alan bir parsele yönelik olarak imar planı yapılırken de sit alanı bütünlüğünün gözetilmesi ve bu bütününü bozmayacak şekilde imar planı kararları üretilmesi gerektiği kuşkusuzdur. Dava konusu düzenleme ile, doğal sit alanlarında parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına izin verilmesinin ise; koruma amaçlı imar planlarının sit bütünü içinde ve bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanması gerekliliğine aykırı olduğu gibi, bu bütünü olumsuz yönde etkileme ihtimalini de beraberinde getirdiği, dolayısıyla yukarıda yer verilen düzenlemelere ve Danıştay içtihatlarına uygun olmadığı açıktır.
Bununla birlikte, 2863 sayılı Kanunun, 15. maddesinin (f) bendinde, sadece Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde ve yine sadece maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşulun parsele yönelik olarak uygulanabileceğinin istisna olarak düzenlendiği, bu hükümde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılabileceğine ilişkin istisnai bir düzenlemeye yer verilmediği; benzer şekilde, Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin, doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planlarının, sit alanının bütününü kapsayacak şekilde hazırlanmasına ilişkin (d) bendinde, sit alanı bütününde imar planı yapma şartının sadece kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için aranmayacağının düzenlendiği, madde metninde bunun dışında bir istisnaya yer verilmediği; dolayısıyla, gerek 2863 sayılı Kanunun, dava konusu düzenlemeye dayanak teşkil eden 15. maddesinin (f) bendinde gerekse doğal sit alanlarında yapılması gereken koruma amaçlı imar planlarına ilişkin diğer düzenlemelerde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına dayanak olabilecek herhangi bir kurala yer verilmediği görülmüştür.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile, Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi, 3194 sayılı İmar Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Kanunu, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin yukarıda belirtilen maddelerine aykırı olup; anılan düzenlemede, yukarıda belirtilen sebeplerle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresi, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresi, aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişiklik ve 23. ile 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen “veya” ibarelerinde ise; üst normlarına ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 05/01/2017 tarihli, 29939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile; Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin iptaline, aynı Yönetmeliğin 1, 4, 15 ve 17. maddeleri ile, Ana Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresine, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresine, aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğe ve 23. ile 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen “veya” ibarelerine yönelik olarak ise, davanın reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
05/01/2017 tarihli, 29939 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’le 26/07/2005 tarihli, 25887 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelik’in 2. maddesine “doğal sit alanları hariç” ibaresi, 6. maddesinin (d) bendine “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresi, aynı maddenin (g) bendine “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi eklenmiş ve yine aynı maddenin (f) bendi kaldırılmış, 23. ile 25. maddelerin (a) bentlerine de “veya” ibareleri eklenmiştir.
Bakılan dava, belirtilen değişikliklerin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun, söz konusu maddede belirtilen Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğe dayanak teşkil eden, “Kamulaştırma” başlıklı 15. maddesinin (f) bendinde, “Sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parseller, başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilir. Sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazları, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin talepleri değerlendirilmez. Ancak, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde, maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşul parsele yönelik uygulanır ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz. Bu parsellerin üzerinde bina veya tesis varsa malikinin başvurusu üzerine rayiç bedeli, 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükümlerine göre belirlenerek ödenir. Bu bentle ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, imar planlarının, nazım imar planı ve uygulama imar planından meydana geldiği belirtilmiş; aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 5. maddesinde, nazım imar planı, “varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan” olarak; uygulama imar planı ise, “tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan” olarak tanımlanmıştır.
2863 sayılı Kanunun “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 3. maddesinde, koruma amaçlı imar planı, “…bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlar” şeklinde tanımlanmıştır.
14/06/2014 tarihli, 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde, koruma amaçlı imar planının, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca hazırlanan nazım ve uygulama imar planını ifade ettiği düzenlenmiş; “Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri” başlıklı 6. maddesinin ilk üç fıkrasında, “(1) Mekânsal planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planları, Çevre Düzeni Planları ve İmar Planları olarak hazırlanır. Buna göre planlama kademeleri, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; Mekânsal Strateji Planı, Çevre Düzeni Planı, Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından oluşur. (2) Mekânsal planlar, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanır. Her plan, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır. (3) Arazi kullanım ve yapılaşmada sadece mekânsal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları kararlarına uyulur.” kuralına; “Genel planlama esasları” başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, “Doğal, tarihi ve kültürel değerlerinin koruma ve kullanma dengesinin sağlanması esastır.”; (h) bendinde, “Planlarda, varsa mevcut geleneksel dokunun korunması esastır.”; (l) bendinde, “Planlar, çevresinde veya bitişiğinde yer alan mevcut planlar ile uyumlu hazırlanır. Korunacak alanların çevresinde yapılan planlar ise bu alanların hassasiyeti dikkate alınarak hazırlanır.” kurallarına; “Araştırma ve analiz” başlıklı 8. maddesinin 12. bendinde, “Koruma amaçlı imar planlarının hazırlanması aşamasında; tarihi çevre ve geleneksel doku, kültürel ve doğal miras, sosyal ve ekonomik yapı, mülkiyet durumu, kentsel, sosyal ve teknik altyapı, yapı ve sokak dokusu, ulaşım-dolaşım sistemi, örgütlenme biçimi ve benzeri etütler kent bütünü ile ilişkilendirilerek yapılır.” kuralına; “Standartlar” başlıklı 11. maddesinin 4. fıkrasında “Sit alanlarında; taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının fiziksel ve mülkiyet dokusu özellikleri, mevcut sosyal ve teknik altyapı tesisleri, koruma-kullanma dengesi, planlanan alanın şartları ile ihtiyaçları gözetilerek kentsel, sosyal ve teknik altyapı alan standartları, yaya ve taşıt yolları genişlikleri koruma amaçlı imar planı kararları ile belirlenir.” kuralına; “Koruma amaçlı imar planı hazırlama ilkeleri” başlıklı 27. maddesinin (a) bendinde, “Koruma amaçlı imar planları, varsa etkileşim geçiş sahaları da göz önünde bulundurularak ve sit alanının bütününü kapsayacak şekilde veya uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanır.”, (e) bendinde, “Koruma amaçlı imar planı; daha geniş alanları kapsayan bir planın parçası olması halinde, plan bütününde diğer alanlarla sürekliliği, bütünlüğü, uyumu ve erişilebilirliği dikkate alınarak bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanır.”, (h) bendinde “Koruma amaçlı imar planlarında sit alanının bütününü olumsuz etkileyecek, mevcut korunması gerekli değerleri bozacak ya da yok edecek, geleneksel kentsel doku özelliklerini olumsuz yönde değiştirecek yeni işlev dönüşümlerine ilişkin plan değişikliği yapılamaz.” kurallarına yer verilmiştir.
23/03/2012 tarihli, 28242 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin “Plan hazırlama esasları” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, planların, varsa bölge için hazırlanmış bilimsel çalışmalar da dikkate alınarak 3194 sayılı İmar Kanunu ve 14/06/2014 tarihli ve 29030 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinde belirtilen esaslara uygun olarak hazırlanacağı belirtilmiş; aynı Yönetmeliğin “Doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planları” başlıklı 5. maddesinin (d) bendinde ise, “Koruma amaçlı imar planlarının varsa etkileşim-geçiş sahası ile doğal sit alanının bütününü kapsayacak şekilde veya Genel Müdürlükçe uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması esastır. Ancak, farklı idari sınırlarda kalan alanların planları, varsa üst ölçekli plan kararlarına uymak ve plan birlikteliğini sağlamak koşuluyla yaptırılabilir. (Ek cümle:RG-6/12/2016-29910) Kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için sit alanı bütününde imar planı yapma ve etaplama şartı aranmaz.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi yönünden;
İptali istenen düzenlemede, kanunla kesin yapılaşma yasağı getirilen alanlarda, 22/05/2010 tarihli ve 27588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik gereğince yapılması istenen koruma amaçlı imar planlarının parsel ölçeğinde yapılabileceği düzenlenmiştir.
Kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla üretilmiş birer belge niteliğinde olan imar planları mevzuatta ve yargı içtihatlarında yöre halkının sağlığını ve çevreyi korumak, sosyal ve kültürel ihtiyaçlarını, iyi yaşama düzenini, çalışma koşullarını ve güvenliğini sağlamak amacıyla, ülke, bölge ve şehir verilerine göre oturma, çalışma, dinlenme ve ulaşım gibi kentsel fonksiyonlar arasında mevcut ve sağlanabilecek olanlar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak için varsa kadastro durumu da işlenmiş, onaylı haritaların kopyaları üzerine nazım plan ve uygulama planı olarak düzenlenip onaylanmış metinler olarak tanımlanmaktadır.
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan, hizmet ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantılar göz önüne alınarak hazırlanacağı hususları ve ilgili tanımlar dikkate alındığında, bu planların, parsel bazında yapılmalarının mümkün olmadığı açıktır.
Bu hususlara ek olarak, yukarıda yer verilen hükümlerin incelenmesinden; koruma amaçlı imar planlarının, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe plan kararlarına uygun olmak kaydıyla; doğal, tarihi ve kültürel değerlerin koruma ve kullanma dengesinin sağlanması esası gözetilerek; sit alanının bütününü kapsayacak şekilde ve plan bütününde diğer alanlarla sürekliliği, bütünlüğü, uyumu ve erişilebilirliği dikkate alınarak bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanmasının esas olduğu; söz konusu planlarda yapılacak değişikliklerin de yine sit alanının bütünü gözetilmek suretiyle, bu bütünü olumsuz etkileyecek ve korunması gerekli değerleri bozacak ya da yok edecek şekilde yapılamayacağı; korunacak alanların çevresinde yapılan planların dahi, bu alanların hassasiyeti dikkate alınarak hazırlanması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Kaldı ki, sit alanı içerisinde kalan parsellerin, sit alanı olarak tesciline ilişkin koruma bölge kurulu kararlarının iptali istemiyle açılan davalarda yapılacak bilirkişi incelemelerinin, sadece dava konusu parsel ya da parseller bazında gerçekleştirilmemesi, söz konusu incelemelerde, bu parsellerin sit alanı dışına çıkarılmasının, sit bütünlüğüne etkilerinin de ortaya konulması gerektiği Danıştay Ondördüncü ve Altıncı Dairelerinin süregelen içtihatları arasındadır. Bir taşınmazın sit alanından çıkarılmasına yönelik değerlendirmede, sit alanının bütünlüğü göz önünde bulundurulurken, bu bütünün içinde yer alan bir parsele yönelik olarak imar planı yapılırken de sit alanı bütünlüğünün gözetilmesi ve bu bütününü bozmayacak şekilde imar planı kararları üretilmesi gerektiği kuşkusuzdur. Dava konusu düzenleme ile, doğal sit alanlarında parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına izin verilmesinin ise; koruma amaçlı imar planlarının sit bütünü içinde ve bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanması gerekliliğine aykırı olduğu gibi, bu bütünü olumsuz yönde etkileme ihtimalini de beraberinde getirdiği, dolayısıyla yukarıda yer verilen düzenlemelere ve Danıştay içtihatlarına uygun olmadığı açıktır.
Bununla birlikte, 2863 sayılı Kanunun, 15. maddesinin (f) bendinde, sadece Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde ve yine sadece maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşulun parsele yönelik olarak uygulanabileceğinin istisna olarak düzenlendiği, bu hükümde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılabileceğine ilişkin istisnai bir düzenlemeye yer verilmediği; benzer şekilde, Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin, doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planlarının, sit alanının bütününü kapsayacak şekilde hazırlanmasına ilişkin (d) bendinde, sit alanı bütününde imar planı yapma şartının sadece kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için aranmayacağının düzenlendiği, madde metninde bunun dışında bir istisnaya yer verilmediği; dolayısıyla, gerek 2863 sayılı Kanunun, dava konusu düzenlemeye dayanak teşkil eden 15. maddesinin (f) bendinde gerekse doğal sit alanlarında yapılması gereken koruma amaçlı imar planlarına ilişkin diğer düzenlemelerde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına dayanak olabilecek herhangi bir kurala yer verilmediği görülmüştür.
Öte yandan; kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla hazırlanması gerekirken, bu amaçtan ziyade, planlama sahasında kalan bazı parsel maliklerinin mağdur edildiğinden hareketle parsel ölçeğinde imar planı yapılması, şehircilik ilkeleri, planlama esasları, kamu yararı ve mevzuatla bağdaşmayacaktır. Bu nedenle, davalı idarenin, dava konusu düzenlemenin, koruma amaçlı imar planı yapılmayan, kesin inşaat yasağına tabi sit alanlarında kalan parsel maliklerinin, söz konusu sit alanına ilişkin koruma amaçlı imar planının yapılmamış olması sebebiyle 2863 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen 15. maddesinin (f) bendi ve buna dayanılarak çıkarılan Yönetmelikten kaynaklanan kanuni takas hakkını kullanamamasından kaynaklanan mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla yapıldığı yönündeki savunmasına da itibar edilmemiştir.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile, Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi, 3194 sayılı İmar Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Kanunu, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin yukarıda belirtilen maddelerine aykırı olup; anılan düzenlemede, yukarıda belirtilen sebeplerle hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmeliğin iptali istenilen diğer bölümlerine gelince;
2. maddeye eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresinin incelenmesinden,
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan 648 sayılı KHK’nın, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevlerine ilişkin 10. maddesinde, “c) Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak. ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak.” hükmüne; aynı KHK’nın 51. maddesiyle 2863 sayılı Kanuna eklenen Ek-4. maddenin 1. fıkrasında, “Taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak bu Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlık, Çevre ve Şehircilik Bakanlığıdır.” hükmüne yer verilmiş; 23/03/2012 tarihli, 28242 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelikle, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanlarda yapılacak planlar ile doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planlarının hazırlanması, yapım esasları, gösterimi, onaylanması, uygulaması, denetimi ve bu planları hazırlayacak müelliflerin nitelikleri ile görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş; 17/5/2017 tarihli, 30069 sayılı Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin “Koruma amaçlı imar planı hazırlama ilkeleri
” başlıklı 27. maddesinin (f) bendi, “Doğal sit alanlarına ait koruma amaçlı imar planlarında bölge komisyonu kararı; tabiat varlıkları ve doğal
sitlerin, tarihi, arkeolojik, kentsel, kentsel arkeolojik sitler ve diğer koruma statüleri ile çakıştığı alanlarda ise ilgili kurulların uygun görüşü alınır.
” şeklinde değiştirilmiştir.
Öte yandan, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı arasında, Koruma altına alınan doğal sit alanları ve taşınmaz tabiat varlıklarının bulunduğu alanların arkeolojik, kentsel, kentsel-arkeolojik ve tarihi sit alanları ve tescilli taşınmaz kültür varlıkları ile bunların koruma alanları ve etkileşim-geçiş sahasının bulunduğu alanlar ile çakıştığı yerlerde yapılacak işlemleri belirlemek amacıyla Doğal Sit Alanları ve Taşınmaz Tabiat Varlıklarının Bulunduğu Alanların Arkeolojik, Kentsel, Kentsel-Arkeolojik, Tarihi Sit Alanları ve Tescilli Taşınmaz Kültür Varlıkları ile Bunların Koruma Alanları ve Etkileşim-Geçiş Sahasının Bulunduğu Alanlar ile Çakıştığı Yerlerde Uygulanacak Esaslara İlişkin Protokol imzalanmış ve bu protokolde çakışan alanlara ilişkin başvurularda uygulanacak esaslar düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemeler birlikte incelendiğinde, davacının, söz konusu düzenlemeyle doğal sit alanlarının koruma amaçlı imar planlarının kapsamı dışında bırakıldığı ve özellikle bu alanlarla kentsel, arkeolojik ve tarihi sit alanlarının çakıştığı ya da söz konusu sitlerin birbirine komşu yahut çok yakın olduğu yerlerde planlamada karışıklıkların yaşanacağı, farklı kurumlar arasında herhangi bir koordinasyon öngörülmemesi sebebiyle söz konusu sit alanlarının ayrı Bakanlıklarca birbirinden bağımsız olarak planlanması sonucunda doğal sit alanları ile diğer sit alanlarına dair plan kararları üretilirken bütünlük ve koruma ilkeleri ile planlamanın mümkün olmayacağı yönündeki iddiasında yasal isabet bulunmadığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
6. maddenin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ifadesinin incelenmesinden,
Dava konusu Yönetmeliği 4. maddesiyle, ana Yönetmeliğin 6. maddesi yeniden düzenlenmiş, yeni düzenlemenin (d) bendinde, “İdareler koruma amaçlı imar planı hazırlanmasına başlamadan önce plan sınırları ile etkileşim geçiş sahası belirlenmesine ilişkin önerilerini ilgili koruma bölge kuruluna sunarak uygun görüşünü almakla yükümlüdür. Bu aşamada koruma bölge kurullarınca da ihtiyaç duyulması halinde etkileşim geçiş sahası belirlenir. İdare koruma amaçlı imar planı ile varsa etkileşim geçiş sahasını birlikte planlar.” kuralına yer verilmiştir.
2863 sayılı Kanun’un 3. maddesinde koruma amaçlı imar planı, “… bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlardır.” şeklinde; etkileşim-geçiş sahası ise, “… korunması gerekli kültür varlıklarını ve sit alanlarını doğrudan etkileyen, sit bölgeleriyle bütünlük gösteren, daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış veya sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan, yapı grupları ve benzerlerinin yer aldığı, sit bölgeleri arasında kalmış, sitleri doğrudan etkileyen veya koruma amaçlı imar planlarının hazırlanma aşamasında gözönünde bulundurulması gereken alanlardır.” şeklinde tanımlanmış; aynı Kanunun “Sit alanlarında geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ile koruma amaçlı imar plânı” başlıklı 17. maddesinde, “a) Bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plân uygulamasını durdurur. Sit alanının etkileşim-geçiş sahası varsa 1/25.000 ölçekli plân kararları ve notları alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanır…” hükmüne yer verilmiştir.
Söz konusu düzenlemelerden, her sit alanı açısından bir etkileşim geçiş sahası belirlenmesi yönünde yasal bir zorunluluk olmadığı, koruma bölge kurullarınca ancak, korunması gerekli kültür varlıklarını ve sit alanlarını doğrudan etkileyen, sit bölgeleriyle bütünlük gösteren, daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış veya sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan, yapı grupları ve benzerlerinin yer aldığı, sit bölgeleri arasında kalmış yerlerin bulunması halinde böyle bir belirleme yapılabileceği, böyle bir belirlemenin yapıldığı yani sit alanının etkileşim geçiş sahasının belirlendiği hallerde ise, koruma amaçlı imar planlarının yapımı aşamasında bu alanların da göz önünde bulundurulacağı anlaşılmakta olup, Yönetmeliğin 6. maddesinin iptali istenilen (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ifadesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
6. maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğin incelenmesinden;
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesiyle yeniden düzenlenen 6. maddesinde, maddenin söz konusu değişiklikten önceki halinde yer alan “(1) Plan hazırlama süreci içerisinde idarelerce plan yapılacak alanda ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, üniversitelerin ilgili bölümleri, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren işyeri sahipleri ve etkilenen hemşerilerin katılımı ile plan kararlarının oluşturulmasından önce sorunlar, olanaklar, vizyon, hedefler, araçlar, stratejilerin oluşturulması üzerine ve taslak planın oluşturulmasından sonra taslak planın görüşülerek koruma bölge kuruluna sunulacak son şeklini alması için asgari iki toplantı düzenlenir. (2) Bu toplantıların halka duyurusu idarece köyler ve belde belediyelerinde mahalli anonslar ve ilan panoları ile, büyükşehir olmayan belediyelerde mahalli anonslar, ilan panoları ve yerel yazılı yayın kuruluşları aracılığıyla, büyükşehir belediyelerinde ise koruma alanında mahalli anonslar, ilan panoları, yerel yazılı ve görsel medya kuruluşları aracılığıyla yapılır. Ayrıca bu toplantılar ilgili meslek odalarına, üniversitelerin ilgili bölümlerine ve sivil toplum kuruluşlarına idarece toplantılardan onbeş gün önce toplantılara ait dokümanlar ve gündem yazılı olarak da bildirilir. Bu toplantılarda dile getirilen görüşler toplantıya katılan ilgili kurum, kuruluş ve kişilerce ayrıca yazılı olarak idarelere sunulur. Bu görüşlerin belirtildiği tutanaklar koruma bölge kuruluna sunulmak üzere koruma bölge kurulu müdürlüğüne iletilir. Müdürlük bu tutanakları arşivleyip, saklamakla sorumludur. ” şeklindeki (f) bendine yer verilmemiştir.
2863 sayılı Kanun’un “Sit alanlarında geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ile koruma amaçlı imar plânı” başlıklı 17. maddesinin, (a) bendinin 2. fıkrası, “Koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar, koruma bölge kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenir. Belediyeler, valilikler ve ilgili kurumlar söz konusu alanda ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları ve plândan etkilenen hemşerilerin katılımı ile toplantılar düzenleyerek koruma amaçlı imar plânını hazırlatıp, incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna vermek zorundadır. İki yıl içinde koruma amaçlı imar plânı yapılmadığı takdirde, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının uygulanması, koruma amaçlı imar plânı yapılıncaya kadar durdurulur.” şeklindeyken, bu fıkra, 648 sayılı KHK’nın 42. maddesiyle “Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, koruma bölge kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenir. Belediyeler, valilikler ve ilgili kurumlar söz konusu alanda üç yıl içinde koruma amaçlı imar planı hazırlatıp incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna vermek zorundadır. Üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plan yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca gerekçeli olarak bu süre uzatılabilir. Uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları uygulanır.” şeklinde değiştirilmiştir.
Söz konusu değişiklikten, koruma amaçlı imar planlarının yapımı aşamasında, belediye, valilik ve ilgili kurumların, ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları ve plândan etkilenen hemşerilerin katılımı ile toplantılar düzenleme zorunluluğunun kaldırıldığı, dava konusu düzenlemenin ise, bu haliyle, 2863 sayılı Kanuna aykırı olmayıp söz konusu değişiklikle uyumlu olduğu sonucuna ulaşılmış olup, söz konusu değişiklikte hukuka aykırılık görülmemiştir.
23. ile 25. maddelerin (a) bentlerine eklenen “veya” ibarelerinin incelenmesine gelince;
Yönetmeliğin “Proje müellifi ve ekibi” başlıklı 23. maddesindeki “(1) Bakanlıkça hazırlanacak çevre düzenleme projelerinde aşağıda belirtilen meslek gruplarından oluşacak proje ekibinin yürütücüsü, asgari beş yıllık tecrübeye sahip mimar veya peyzaj mimarıdır. (2) Çevre düzenleme projelerini hazırlayacak proje ekibinin içerisinde asgari aşağıdaki uzmanların bulunması gerekmektedir. a) Restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar, b) Mimar…” şeklindeki düzenleme, dava konusu Yönetmeliğin 15. maddesiyle, ” (1) Bakanlıkça hazırlanacak çevre düzenleme projelerinde aşağıda belirtilen meslek gruplarından oluşacak proje ekibinin yürütücüsü, asgari beş yıllık tecrübeye sahip mimar veya peyzaj mimarıdır. (2) Çevre düzenleme projelerini hazırlayacak proje ekibinin içerisinde asgari aşağıdaki uzmanların bulunması gerekir: a) Alanın niteliğine göre mimar ve/veya restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar,” şeklinde; “Proje ekibinde aranacak nitelikler” başlıklı 25. maddesindeki “Çevre düzenleme projelerinin hazırlanması için oluşturulacak proje ekibinde aşağıdaki uzmanların yer alması zorunludur: a) Restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar, b) Mimar…” şeklindeki düzenleme ise, dava konusu Yönetmeliğin 15. maddesiyle, “Çevre düzenleme projelerinin hazırlanması için oluşturulacak proje ekibinde asgari aşağıdaki uzmanların yer alması zorunludur: a) Alanın niteliğine göre mimar ve/veya restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar…” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Söz konusu değişikliklerle, Yönetmeliğin ilk halinde çevre düzenleme projelerinde yer alacak uzmanlar sayılırken mimar ve restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar ayrı ayrı sayılarak, ekipte her ikisinin de bulunması zorunlu tutulmuşken, iptali istenilen “veya” ifadesinin eklenmesiyle, ekipte, söz konusu uzmanlardan birinin bulunması yeterli hale getirilmiştir.
Dava konusu düzenlemenin bütünü incelendiğinde, çevre düzenlemesi projelerinin hazırlanmasında görev yapacak uzmanlar belirlenirken, idareye, alanın niteliğine göre mimar ve restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar uzmanların her ikisini birden ya da yeterli olması halinde, bunlardan sadece birini seçmek hususunda bir takdir yetkisi tanındığı anlaşılmış olup, söz konusu düzenlemede de hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile; Ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin İPTALİNE,
2. Yönetmeliğin 1, 4, 15 ve 17. maddeleri ile, Ana Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen “doğal sit alanları hariç” ibaresi, 6. maddesinin (d) bendine eklenen “ihtiyaç duyulması halinde” ibaresi, aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğe ve 23. ile 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen “veya” ibaresi yönlerinden ise DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından; davadaki tarafların haklılık oranlarına göre, davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin … TL’sinin davacı üzerinde bırakılmasına, … TL’si ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 15/12/2020 tarihinde, “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinin iptali yönünden oyçokluğuyla, diğer düzenlemelere ilişkin davanın reddi yönünden ise oybirliğiyle karar verildi.
KARŞI OY(X):
2863 sayılı Kanunun “Kamulaştırma” başlıklı 15. maddesinin (f) bendinde “(1) Sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parseller, başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilir. Sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazları, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin talepleri değerlendirilmez. Ancak, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde, maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşul parsele yönelik uygulanır ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz. Bu parsellerin üzerinde bina veya tesis varsa malikinin başvurusu üzerine rayiç bedeli, 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükümlerine göre belirlenerek ödenir. Bu bentle ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. (2) Bu hükümle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.” hükmüne; bu düzenleme uyarınca, 22/05/2010 tarihli ve 27588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğin “Trampa edilebilecek taşınmazlar” başlıklı 4. maddesinin 1 ve 2. fıkralarında; “(1) Sit alanlarından, I. ve II. derece arkeolojik sit alanı ile I. derece doğal sit alanı olarak tescil edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu yerlerde kalan ve Bakanlık tarafından her yıl belirlenecek trampa programlarına alınan yerlerde bulunan gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine ait taşınmazlar Hazine taşınmazları ile trampa edilebilir. (2) Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz.” kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen düzenlemelerden; gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunmakla birlikte, içinde korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları bulunması nedeniyle sit alanı ilan edilen taşınmazların Hazine taşınmazları ile değiştirilebilmesi için; söz konusu taşınmazların I. ve II. derece arkeolojik sit alanı veya I. derece doğal sit alanı olarak tescil edilmiş olması; alana ilişkin 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planının yapılmış ve kesin inşaat yasağı getirilmiş olması; alanın, Kültür ve Turizm Bakanlığınca her yıl belirlenecek trampa programlarına alınan yerler arasında bulunması koşullarının bir arada gerçekleşmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Yönetmeliğin 4. maddesinin 2. fıkrasında, yalnızca, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda kalan parseller açısından 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planı şartının aranmayacağı düzenlenmiştir. Bu durumda, belirtilen istisna dışında kalan durumlarda, koruma amaçlı imar planı yapılmayan sit alanlarında, ilgili idarelerce söz konusu plan yapılana kadar, taşınmaz maliklerinin, yukarıda belirtilen Kanundan doğan takas hakkını kullanamayacağı açıktır.
I. ve II. derece arkeolojik sit ve I. derece doğal ait alanlarında geçerli olan mutlak yapılaşma yasağı nedeniyle, bu alanlarda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet hakkından kaynaklanan tasarruf yetkileri kısıtlanmakta olup; 2863 sayılı Kanunun 15. maddesinin (f) bendi ile anılan maddeye dayanılarak çıkarılan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelikte, parsel bazında imar planı yapılmasını engelleyen herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiş olması; bununla birlikte, 23/03/2012 tarihli, 28242 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin “Doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planları” başlıklı 5. maddesinin (f) bendinde, doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planlarının, sit alanının bütününü kapsayacak şekilde ve içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması gerektiği kuralına yer verildikten sonra, aynı maddenin (e) bendinde, Bakanlar Kurulu kararı ile yapı yasağı getirilen alanlar içerisinde Genel Müdürlükçe tespit edilecek alanı kapsayacak şekilde yapı yasağına ilişkin imar planlarının yapılabileceğinin kurala bağlandığı dikkate alındığında; koruma amaçlı imar planı bulunmayan sit alanlarında kalan taşınmaz maliklerinin takas haklarını kullanabilmeleri amacıyla tesis edildiği anlaşılan “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, iptali ve yürütülmesinin durdurulması istenen düzenlemelerden, Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen “koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir.” ibaresi açısından davanın reddi gerektiği oyuyla, bu kısım açısından, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.