Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/19724 E. , 2020/11188 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/19724
Karar No : 2020/11188
DAVACILAR : 1-… Odası (… Şubesi)
2-… Odası (… Şubesi)
VEKİLLERİ : Av. …
3-… Odası
VEKİLİ : Av….
4-… Odası (…Şubesi)
VEKİLİ : Av. …
5-… Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri
DAVANIN KONUSU : Kuzey Marmara Otoyolunun (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinden muaf olduğuna ilişkin Çevre ve Orman Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, … sayılı işlemi ile işlemin dayanağı 17/07/2008 tarihli, 26939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinde değişiklik yapan ve 14/04/2011 tarihli, 27905 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI : Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile 17/07/2008 tarihli, 26939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliğinin EK-1 listesinde yer alan projeler için koşulsuz olarak 17/07/2015 tarihine kadar, EK-2 listesinde yer alan projeler için 17/07/2013 tarihine kadar yatırıma başlanmış olması koşuluyla ÇED sürecinden muafiyet tanınarak, Yönetmelik değişikliğinden önce yürürlükte olan geçici 3. maddenin iptali yolundaki Danıştay kararının etkisiz hale getirilmeye çalışıldığı, düzenlemenin yatırımların ÇED süreci işletilmeden tamamlanmak suretiyle çevrenin geri dönülmez biçimde zarar görmesine sebep olacağı ve 2872 sayılı Çevre Kanunun 10. maddesi ile Anayasanın 90. maddesi uyarınca yürürlüğe giren uluslararası çevre koruma sözleşmelerine ve kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : 17/07/2008 tarih ve 26939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/10/2010 tarih ve E:2010/968 sayılı kararıyla söz konusu düzenlemenin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden, anılan yargı kararının gerekçesi göz önünde bulundurularak yapılan dava konusu düzenleme ile 07/02/1993 tarihli, 21489 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ÇED Yönetmeliğinden önce üretime ve/veya işletmeye başlanan projelere muafiyet tanındığı, ayrıca, anılan tarihten önce uygulama projeleri ve mevzi imar planları onaylanmış, izin, ruhsat, onay veya kamulaştırma kararı alınmış projelere mauafiyet tanınmasının, belirli bir sürede yatırıma başlanması şartına bağlandığı, dava konusu düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı ve davanın reddi gerektiği ileri sürülmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen 1. maddesinin (a) bendi yönünden; dayanağı olan 2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesi uyarınca, ÇED sürecinin gerçekleştirilmesi planlanan projelere uygulanması gerekliliği karşısında, planlama aşaması geçmiş olan, diğer bir anlatımla, üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere anılan madde hükmüyle muafiyet tanınmasına ilişkin düzenlemede dayanağı Kanun hükmüne aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerekeceği, Yönetmeliğin 1. maddesinin (b) bendi yönünden ise; 2872 sayılı Çevre Kanununun 1983 yılında yürürlüğe girmesine karşın, Çevresel Etki Değerlendirmesi kriterlerinin on yıl boyunca belirlenmemiş olması, ardından 07/02/1993 yılında yayımlanan Yönetmeliğin geçici 1. maddesiyle, yürürlük tarihinden önce yatırım programına alınmış projelere Yönetmelikten muafiyet tanıyan düzenleme getirilmesi ve bunun sonraki Yönetmeliklerde de devam ettirilerek, 2008 yılına kadar anılan projelerin ÇED süreci dışında tutulması ve 17/07/2008 tarihli Yönetmeliğin geçici 3. maddesine karşı açılan davada verilen yargı kararının gerekçesi ile 21/05/2013 tarih ve 6486 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 12. maddesi ile 2872 sayılı Çevre Kanununa eklenen geçici 3. maddenin iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesince verilen 03/07/2014 tarih ve E:2013/89, K:2014/116 sayılı kararın gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde, 07/02/1993 tarihinden önce yatırım programına alınmış ancak yatırımına başlanmamış projeler için ileriye dönük olarak yeniden ÇED sürecinden muafiyet sağlayan Yönetmeliğin iptali istenilen 1. maddesinin (b) bendinde yer alan düzenlemenin, Anayasanın 56. maddesine, 2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesine, ÇED Yönetmeliğinin amacına ve yargı kararlarında yer verilen gerekçelere aykırı olduğu ve iptali gerekeceği, bu düzenlemeye bağlı olarak, 1991 yılında yatırım programına alındığından bahisle Kuzey Marmara Otoyolunun (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinden muaf olduğuna ilişkin Çevre ve Orman Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, … sayılı işleminin de iptali gerekeceği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’İN DÜŞÜNCESİ: Dava, 14.4.2011 günlü, 27905 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinde değişiklik yapılmasına dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde ” Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanunun amacı bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin korunması olarak kabul edilmiş, 2. maddesinde, sürdürülebilir çevre “Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini ifade eder”; sürdürülebilir kalkınma ise “Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır.
Buna göre sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin içeriği itibarıyla hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda ıslahı, korunması ve geliştirilmesi ile sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına aldığı açıktır.
Aynı Yasa’nın “Çevresel etki değerlendirmesi” başlıklı 10. maddesinde “Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.
“Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tabi plan ve programlar ve konuya ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde;
“Geçici Madde 3-(1) 7/2/1993 tarihli ve 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinden önce;
a) Üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere,
b) Uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ve ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelerden
1) Bu Yönetmeliğin EK-I Listesinde yer alan projeler için 17.7.2015 tarihine,
2) EK-II Listesinde yer alan projeler için 17.7.2013 tarihine kadar yatırımına başlanmış projelere,
Çevre Kanunu ve ilgili diğer yönetmeliklerde alınması gereken izinler saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz. ” hükmüne yer verilmiş bulunmaktadır.
Danıştay 6. Dairesi ‘nin 2.2.2011 günlü, E:2008/8999 , K:2011/165 sayılı kararıyla; ÇED sürecinin planlama aşamasında yer alan projelere uygulanması gerekliliği karşısında, planlama aşaması geçmiş olan, diğer bir anlatımla, üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere anılan madde hükmüyle muafiyet tanınmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle geçici 3. maddede yer alan ” 7.2.1993 tarihli ve 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinden önce üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere Çevre Kanunu ve ilgili diğer Yönetmeliklerde alınması gereken izinler saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz .” düzenlemesine yönelik olarak davanın reddine karar verilmiş olması nedeniyle, aynı yönde hüküm içeren dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 1.maddesinin a ) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Yönetmeliğin 1. maddesinin (b) bendine gelince;
17.7.2008 günlü, 26939 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, “Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği”nin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada; Danıştay Altıncı Dairesince verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin karara yapılan itiraz sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 7.10.2010 günlü, YD-İtiraz No:2010/968 sayılı kararı ile anılan Yönetmeliğin geçici 3. maddesine yönelik davacı itirazının kabulü ile Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi üzerine bu kararın gerekçeleri göz önünde bulundurularak dava konusu düzenlemenin yapıldığı anlaşılmaktadır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun YD-İtiraz No:2010/968 sayılı kararı ile ÇED süreci izlenilmesi zorunlu olan projeler yönünden dahi 1993 yılı ve sonrasında çıkarılan Yönetmeliklerde yatırıma başlanılması için belirli bir süre öngörülmekte iken, 7.2.1993 tarihinden önce uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ile ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelere, yatırıma başlanması için belirli bir süre öngörülmeksizin aradan geçen bunca zamana rağmen, ÇED sürecinden muafiyet sağlayan düzenlemede, çevrenin korunması ilkesi açısından hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle düzenlemenin yürütülmesi durdurulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin ( b ) bendinde ise, “7.2.1993 tarihinden önce uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ile ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelerden;
1. Yönetmeliğin Ek-I listesinde yer alan projeler için 17.7.2015 tarihine,
2. Ek-II listesinde yer alan projeler için 17.7.2013 tarihine kadar, yatırıma başlanmış olan projelere, Çevre Kanunu ve ilgili diğer yönetmeliklerde alınması gereken izinler saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yönetmeliğin dava konusu geçici 3. maddesi hükmü, 7.2.1993 günlü, 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nin geçici 1. maddesinde de yer almış ve 1983 yılında yürürlüğe giren 2872 sayılı Çevre Kanunu’ndan sonra yapılan ilk düzenleme olması, diğer bir ifadeyle daha önce bu konuda çıkarılmış bir yönetmelik bulunmaması nedeniyle ÇED raporu hazırlanmadan uygulanmasına başlanılmış faaliyet ve yatırımlar Yönetmelik kapsamı dışında bırakılmış ve bu istisna hükmüne daha sonra yapılan tüm Yönetmelik değişikliklerinde de yer verilmiştir.
İDDK’nin yukarıda anılan YD-İtiraz No:2010/968 sayılı kararında ise; 7.2.1993 tarihinden önce uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ile ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelere, yatırıma başlanması için belirli bir süre öngörülmesi gerektiği ve bu sürenin belirlenmesinde de ÇED sürecinin izlenmesi zorunluluğu bulunan projeler yönünden yatırıma başlanılması için öngörülen beş ve yedi yıllık sürelerin dikkate alınması gerektiği belirtildiğinden, bu sürenin başlangıcında ilk ÇED Yönetmeliği’nin yürürlüğe girme tarihi olan 07.02.1993 tarihi esas alınması gerekirken, dava konusu düzenleme ile yargı kararının uygulandığından bahisle, maddede sayılan projeler yönünden 17.7.2008 tarihinden itibaren beş ve yedi yıllık süreler verilerek 17.7.2015 ve 17.7.2013 tarihine kadar yatırıma başlanması için süre verilerek yine ileriye dönük olarak ÇED sürecinden muafiyet sağlayan düzenleme getirilmesinde Çevre Kanunu ve ÇED Yönetmeliği’nin amacına ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun YD-İtiraz No:2010/968 sayılı kararında yer verilen gerekçelere uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinde değişiklik yapılmasına ilişkin ve 14.4.2011 günlü, 27905 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik”in 1. maddesinin (a) bendine yönelik olarak davanın reddine, aynı maddenin (b) bendinin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, davanın reddi yolunda Danıştay Ondördüncü Dairesince verilen 27/11/2013 tarih ve E:2011/14013, K:2013/8520 sayılı kararın, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 25/03/2015 tarih ve E:2014/3440, K:2015/914 sayılı kararı ile bozulması üzerine, bozma kararına uyularak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
14/04/2011 tarih ve 27905 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile 17/07/2008 tarih ve 26939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin geçici 3. maddesinde değişiklik yapılmış ve bu değişiklik uyarınca Kuzey Marmara Otoyolunun (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinden muaf olduğuna ilişkin Çevre ve Orman Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğünün … günlü, … sayılı işlemi tesis edilmiştir.
Bunun üzerine, yukarıda yer verilen Yönetmelik maddesi ile bireysel işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dava devam ederken, 29/05/2013 tarih ve 28661 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 21/05/2013 tarih ve 6486 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 12. maddesi ile 2872 sayılı Çevre Kanununa geçici 3. madde eklenmiştir.
2872 sayılı Kanuna eklenen geçici 3. maddede, “23/06/1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınmış olup, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya üretim veya işletmeye başlamış olan projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesisler Çevresel Etki Değerlendirmesi kapsamı dışındadır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada; Anayasa Mahkemesinin 03/07/2014 tarih ve E:2013/89, K:2014/116 sayılı kararı ile söz konusu Kanun hükmünde yer alan “…planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresinin Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline, diğer kısım yönünden ise iptal isteminin reddine karar verilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 56. maddesinde; “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” hükmü yer almaktadır. Maddenin gerekçesinde ise; vatandaşın korunmuş çevre şartlarında, beden ve ruh sağlığı içinde yaşamını sürdürmesini sağlamanın Devletin ödevi olduğu, Devletin hem kirlenmenin önlenmesi hem de tabii çevrenin korunması ve geliştirilmesi için gereken tedbirleri alması gerektiği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 2. maddesinde; sürdürülebilir çevre; “Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fiziki vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini ifade eder.”, sürdürülebilir kalkınma ise; “Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi ifade eder.” şeklinde tanımlanmış, “Çevresel Etki Değerlendirmesi” başlıklı 10. maddesinde; “Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tabi plan ve programlar ve konuya ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
14/04/2011 tarihli, 27905 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu 1. maddesinin incelenmesi;
Dava konusu düzenlemede; “Geçici Madde 3- (1) 7/2/1993 tarihli ve 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinden önce;
a) Üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere,
b) Uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ve ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelerden
1) Bu Yönetmeliğin EK-I Listesinde yer alan projeler için 17.7.2015 tarihine,
2) EK-II Listesinde yer alan projeler için 17.7.2013 tarihine kadar yatırımına başlanmış projelere,
Çevre Kanunu ve ilgili diğer yönetmeliklerde alınması gereken izinler saklı kalmak kaydıyla bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz. ” hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Kanunun 1983 yılında yürürlüğe girmiş olmasına ve 31. maddesinde, bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili olarak çıkarılacak Yönetmeliklerin Kanunun yürürlüğe girmesinden başlayarak en geç altı ay içinde çıkarılmasının kurala bağlanmış olmasına karşın, ilk ÇED Yönetmeliği 07/02/1993 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş, dolayısıyla, ÇED sürecinde uygulanacak kriterler ilk kez bu Yönetmelik ile belirlenmiştir. Daha önce bu konuda çıkarılmış bir Yönetmeliğin olmaması ve ÇED sürecindeki kriterlerin ilk kez bu yönetmelik ile belirlenmiş olması nedeniyle, ÇED raporu hazırlanmadan uygulanmasına başlanmış faaliyet ve yatırımlar anılan Yönetmeliğin Geçici 4. maddesi ile Yönetmelik kapsamı dışında bırakılmıştır. Bu istisna hükmüne daha sonra 1997, 2002, 2003 ve 2008 tarihli ÇED Yönetmeliklerinde de yer verilmiştir.
17/07/2008 tarihli, 26939 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmeliğin Geçici 3. maddesinin iptali istemiyle açılan davada; Danıştay Altıncı Dairesince verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin karara karşı yapılan itiraz üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/10/2010 tarihli, YD. İtiraz No:2010/968 sayılı kararıyla; “…ÇED süreci izlenilmesi zorunlu olan projeler yönünden dahi anılan Yönetmeliklerde yatırıma başlanılması için belirli bir süre öngörülmekte iken, 07/02/1993 tarihinden önce uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ile ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelere, yatırıma başlanması için belirli bir süre öngörülmeksizin aradan geçen bunca zamana rağmen, ÇED sürecinden muafiyet sağlayan düzenlemede, çevrenin korunması ilkesi açısından hukuka uyarlık görülmediği…” gerekçesiyle itirazın kabulüne ve anılan geçici 3. maddenin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş ve kararda, ÇED sürecinin planlama aşamasında yer alan projelere uygulanması gerekliliği karşısında, planlama aşaması geçmiş olan, diğer bir anlatımla, üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere anılan madde hükmüyle muafiyet tanınmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı da belirtilmiş, daha sonra Danıştay Altıncı Dairesince aynı gerekçeyle geçici 3. maddenin “07/02/1993 tarihli ve 21489 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinden önce uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ve ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı almış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelere…” kısmının iptaline, “bu tarihten önce üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere” kısmına yönelik ise davanın reddine karar verilmiştir.
Söz konusu Yönetmelik hükmünün incelenmesi aşamasında, dava konusu işlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuata göre hukuksal değerlendirme yapılması gerekmekte ise de; dava konusu Yönetmelik hükmünün normlar hiyerarşisinde yasalardan sonra gelmesi nedeniyle, sonradan yürürlüğe giren Yasa maddesinin Yönetmeliğin hukuki durumunun değerlendirilmesinde göz önünde tutulması gerektiği açıktır.
29/05/2013 tarihli, 28661 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 21/05/2013 tarihli, 6486 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 12. maddesi ile 2872 sayılı Çevre Kanununa geçici 3. madde eklenmiş ve bu madde ile; “23/06/1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınmış olup, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya üretim veya işletmeye başlamış olan projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesisler Çevresel Etki Değerlendirmesi kapsamı dışındadır.” hükmü getirilmiştir. Söz konusu hükmün iptali istemiyle açılan davada; Anayasa Mahkemesinin 03/07/2014 tarihli, E:2013/89, K:2014/116 sayılı kararı ile “Gerek yaşam hakkıyla gerekse sağlık hakkıyla olan yakın ilişkisi, bugünkü nesil kadar, hatta daha çok gelecek nesilleri ilgilendirmesi çevre hakkını günümüzde çok daha önemli hâle getirmektedir. Çevrenin kirlendikten ve bozulduktan sonra eski hâline getirilmesinin çok güç ve külfetli olması hatta kimi zaman mümkün olmaması nedeniyle, kalkınma ve ekonomik gelişme için yapılacak yatırım ve faaliyetlerin, doğayı tahrip etmeden ve çevreyi kirletmeden gerçekleştirilmesi; kirlenen çevrenin temizlenmesi veya bozulan çevrenin onarılması yerine, kirliliği ve bozulmayı önleyici tedbirlere ağırlık verilmesi gerekir. Bu bağlamda ÇED, kalkınma ve ekonomik gelişme için yapılacak yatırım ve faaliyetlerin, doğayı tahrip etmeden ve çevreyi kirletmeden gerçekleştirilmesinde kullanılan, karar verme sürecini etkileyen, dolayısıyla karar mercilerine, kararlarını sağlıklı bir şekilde verebilmeleri için seçenek üreten ve bu seçeneklerin olumlu ve olumsuz yönlerini saptayan bir yöntem olarak görülmektedir. Dolayısıyla, çevresel etkisi bulunan yatırımların çevrenin korunması amacına dayandığı anlaşılan ÇED uygulamasının kapsamı dışına çıkarılmasının sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına müdahale teşkil edeceği söylenebilir. Dava konusu kuralla, 23.6.1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınmış olup bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih (29.5.2013) itibarıyla planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya üretim veya işletmeye başlamış olan projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesisler ÇED uygulamasının kapsamı dışında bırakılmıştır. Anılan projelerin ÇED uygulamasının kapsamı dışında bırakılması, bu faaliyetlerin gelecekte yol açabileceği olumsuz çevresel etkileri önceden değerlendirilerek çevre kirliliğinin ve tahribatının önlenmesi bakımından gereken tedbirlerin alınmasını engelleyeceğinden sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına müdahale niteliği taşıdığı açıktır. Dava konusu kuralda yer alan “… planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresiyle, kuralın yürürlüğe girdiği 29.5.2013 tarihi itibarıyla henüz üretim ya da işletmeye başlamamış veya ihale süreci henüz tamamlanmayan kamu yatırım projelerinin ÇED uygulamasının kapsamı dışına çıkarılması öngörülmektedir.
İptali istenilen düzenleme ile öngörülen projelerde ÇED uygulamasından ayrılmayı gerektirecek haklı bir neden bulunmamaktadır. Belirtilen aşama yatırıma hazırlanma sürecini ifade etmektedir. Bu aşamada henüz yatırımlar hayata geçirilmemiş, üretim veya işletme safhası başlamamıştır. İhale süreci henüz tamamlanmamış yatırımların ÇED’e tabi tutulmasının, ciddi kamusal zararlara yol açması söz konusu değildir. Ayrıca bu safhada çevrenin kirlenmesi veya tahribatı bakımından geri dönülemez bir aşamaya gelinmemiştir. Bu aşamada, ilgili yatırım yönünden varsa olumsuz çevresel etkilerin önlenmesi ve/veya çevreye zarar vermeyen, hukuken ve çevresel açıdan kabul edilebilir bir düzeyde en aza indirilmesi için alternatif çözümler bulunmak üzere ÇED uygulaması yapılması mümkündür. Dolayısıyla henüz ihale süreci tamamlanmayan ve fiilen hayata geçirilmeye başlanmayan yatırımların, Anayasanın 56. maddesiyle Devlete yüklenin çevrenin korunması ödevinin bir gereği olduğu kabul edilen ÇED uygulamasının dışında tutulmasının zorunlu bir önlem niteliği taşımadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Bu itibarla, kuralın yürürlüğe girdiği 29.5.2013 tarihi itibarıyla henüz üretim ya da işletmeye başlamamış veya ihale süreci henüz tamamlanmayan kamu yatırım projelerinin ÇED uygulamasının kapsamı dışına çıkarılmak suretiyle sağlıklı ve dengeli çevrede yaşama hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu söylenemez. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kuralda yer alan “… planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresi Anayasa’nın 13. ve 56. maddelerine aykırıdır. Dava konusu kuralın “…planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresi dışındaki bölümüyle, 23.6.1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınan, 29.5.2013 tarihi itibarıyla üretim veya işletmeye başlamış projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesislerin ÇED uygulamasının kapsamı dışına çıkarılması öngörülmektedir. Bu projelerde ihale aşaması tamamlanmış, üretim veya işletme faaliyeti başlamıştır. Üretim ve işletme safhasına geçmiş proje ve yatırımların ÇED’e tabi tutulması, daha büyük kamusal zararların oluşmasına yol açabilecektir. ÇED’in temel amacı, faaliyetlerin olası olumsuz çevresel etkilerini ve olumsuz etkileri önleme yöntemlerini tespit etmek, bu tespitlere göre karar vericilerin yatırım konusunda doğru karar vermelerini sağlamak olduğuna göre, üretim veya işletme aşamasına geçilmiş yatırımlar yönünden ÇED uygulaması yapılmasının, çevrenin korunmasını, çevre kirliliğinin ve tahribatının önlenmesini sağlayamayacağı açıktır. Üretim veya işletme aşamasına geçilmesiyle çevreyi etkileyen birtakım yatırımlar da hayata geçirilmiş olmakta ve yapılacak ÇED uygulaması sonucu söz konusu yatırımın önemli çevresel etkilerinin bulunduğu kanaatine ulaşılsa dahi çevrenin eski haline döndürülmesi çoğu zaman mümkün olamayabilmektedir. Ayrıca bu gibi hallerde olumsuz çıkacak ÇED raporlarının gereğinin yerine getirilmesinin zorunlu tutulması, doğayı eski haline getiremeyeceği gibi, yapılan masrafların da boşa gitmesine ve kamu kaynaklarının heba olmasına yola açabileceğinden daha büyük kamusal zararlara neden olabilecektir. Belirtildiği üzere ÇED’in temel amacı, faaliyetlerin olası olumsuz çevresel etkilerini ve olumsuz etkileri önleme yöntemlerini tespit etmek, bu tespitlere göre karar vericilerin yatırım konusunda doğru karar vermelerini sağlamaktır. Bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde ÇED’in yatırım ile ilgili planlama ve karar alma sürecinde etkin olduğu görülmektedir. Dava konusu kuralda ise karar aşaması geçmiş, üretim veya işletme aşaması başlamıştır. Bu anlamda kamu yatırım projesinde üretim veya işletmeyi durdurarak önceki aşamalara dönmenin, çevresel etkinin önceden belirlenmesi ve bu belirmeye göre çevreye olumsuz etkisi varsa önlem alınmasına katkısı olmayacaktır. Bununla birlikte faaliyette olan projenin çevreye olumsuz etkisi var ise Devletin denetim yapma ve denetim sonucunda yaptırım uygulama yükümlülüğü devam etmektedir.
Belirtilen durumda olumsuz çevresel etkinin giderilmesi için başta 2872 sayılı Kanun olmak üzere yürürlükteki çevreye ilişkin mevzuatın uygulanması gerektiği açıktır. Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi ifade eden sürdürülebilir kalkınmanın gerçekleştirilmesi, Devletin görevleri arasındadır. Kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama ve insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama ödevi Anayasanın 5. maddesiyle Devlete verilmiştir. Ekonomik ve mali olarak güçlü olmak Devletin bu ödevleri yerine getirmesinin en önemli koşulları arasındadır. Bu amaç için kalkınma ve ekonomik gelişmişliğin üst seviyelere çıkması gerekmektedir. Kalkınma ve ekonomik gelişme için kamu yatırımlarının ve bu yatırımlarda kullanılacak kaynakların olumlu ve verimli kullanmasının önemi açıktır. Kural kapsamındaki kamu yatırımları, istihdam, üretim veya işletmeye başlamış, diğer anlatımla ciddi mali kaynaklarla gerçekleştirilmiş ve artık ekonomiye katkı verir hâle gelmişlerdir. Bu yatırımların ekonomik ve sosyal hayata yaptıkları katkı ile çevreye zarar vermeleri durumunda faaliyetlerinin durdurulması dâhil olmak üzere ciddi yaptırımlara muhatap olabilecekleri birlikte değerlendirildiğinde, üretim veya işletmelerinden vazgeçilmesinin giderilmesi mümkün olan çevresel etkiden daha olumsuz etki yaratacağı söylenebilir. Bütün bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, 23.6.1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınan, 29.5.2013 tarihi itibarıyla üretim veya işletmeye başlamış projeleri ve bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesislerin ÇED uygulamasının kapsamı dışına çıkarılmasının, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına ölçüsüz bir müdahale teşkil etmediği sonucuna ulaşılmaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralın “…planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresi dışındaki bölümü Anayasanın 13. ve 56. maddelerine aykırı değildir.” gerekçeleriyle, 2872 sayılı Çevre Kanununa eklenen Geçici 3. maddenin; “…planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresinin Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline, diğer kısmı yönünden ise iptal isteminin reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Tüm bu açıklamalar ışığında dava konusu Yönetmeliğin, iptali istenilen 1. maddesinin (a) bendinde belirtilen; “Üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere” ilişkin kısmı incelendiğinde;
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesi uyarınca, Çevresel Etki Değerlendirilmesi sürecinin gerçekleştirilmesi planlanan projelere uygulanması gerekliliği ile geçici 3. maddesinde kurala bağlanan 23/06/1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınmış olup, söz konusu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla üretim veya işletmeye başlamış olan projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesislerin ÇED kapsamı dışında olduğuna ilişkin hüküm dikkate alındığında, planlama aşaması geçmiş olan, diğer bir anlatımla, üretim ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projelere anılan madde hükmüyle muafiyet tanınmasına ilişkin düzenlemede dayanağı Kanun hükmüne aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin iptali istenilen 1. maddesinin (b) bendinde belirtilen; “Uygulama projeleri onaylanmış veya çevre mevzuatı ve ilgili diğer mevzuat uyarınca yetkili mercilerden izin, ruhsat veya onay ya da kamulaştırma kararı alınmış veya yatırım programına alınmış veya mevzi imar planları onaylanmış projelerden,
1) Bu Yönetmeliğin EK-I Listesinde yer alan projeler için 17.7.2015 tarihine,
2) EK-II Listesinde yer alan projeler için 17.7.2013 tarihine kadar yatırımına başlanmış projelere” ilişkin kısma gelince ;
2872 sayılı Çevre Kanununun 1983 yılında yürürlüğe girmesine karşın, Çevresel Etki Değerlendirmesi kriterlerinin on yıl boyunca belirlenmemiş olması, ardından 1993 yılında yayımlanan Yönetmeliğin geçici 1. maddesiyle; 1993’ten önce yatırım programına alınmış projelere Yönetmelikten muafiyet tanıyan düzenleme getirilmesi ve bu muafiyetin sonraki yönetmeliklerde de devam ettirilerek 2008 yılına kadar anılan projelerin, 2872 sayılı Kanuna rağmen ÇED süreci dışında tutulmuş olması ve 17/07/2008 tarihli Yönetmeliğin geçici 3. maddesine karşı açılan davada verilen yargı kararı ile 2872 sayılı Çevre Kanununa eklenen geçici 3. maddenin; “…planlama aşaması geçmiş ve ihale süreci başlamış olan veya…” ibaresinin iptali yolundaki Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen 03/07/2014 tarihli, E:2013/89, K:2014/116 sayılı kararının gerekçeleri göz önüne alındığında, 07/02/1993 tarihinden önce yatırım programına alınmış, ancak yatırımına başlanılmamış projeler için ileriye dönük olarak yeniden ÇED sürecinden muafiyet sağlayan Yönetmeliğin dava konusu 1. maddesinin (b) bendinde yer alan düzenlemenin, Anayasanın 56. maddesine, 2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesine, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin amacına ve yukarıda bahsedilen yargı kararlarındaki gerekçelere aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Kuzey Marmara Otoyolunun (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinden muaf olduğuna ilişkin Çevre ve Orman Bakanlığı Çevresel Etki Değerlendirmesi ve Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, … sayılı işlemine gelince;
Uyuşmazlığa konu işlemin hukuka uygun olup olmadığının açıklığa kavuşturulmasında, Kuzey Marmara Otoyolunun (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) projesinin üretim ve/veya işletmeye başlayıp başlamadığı hususu önem taşımaktadır.
Dairemizin 09/09/2020 tarihli, E:2019/19724 sayılı ara kararıyla; Karayolları Genel Müdürlüğünden, Kuzey Marmara Otoyolu (İstanbul Boğazı 3. Karayolu Geçişi Projesi dahil) projesinin ihale, sözleşme ve inşaatının başlangıç tarihlerinin, ara kararı tarihi itibarıyla projenin hangi aşamada olduğunun ve inşaatı tamamlanmayan bölümünün bulunup bulunmadığının, otoyolun fiilen kullanıma açılmış kısımları ile açılmamış kısımları olup olmadığının sorulmasına, anılan hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesine karar verilmiş, ara kararına cevaben sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; projenin Odayeri-Paşaköy kesiminin 148 km uzunluğunda olduğu, ihalesinin 20/04/2012 tarihinde yapıldığı, çalışmalara 26/06/2013 tarihinde başlanıldığı, inşaatının tamamlanarak 28/06/2016 tarihinde hizmete açıldığı; Kurtköy-Akyazı (bağlantı yolları dahil) kesiminin 170,2 km uzunluğunda olduğu, 04/05/2016 tarihinde ihale edilerek uygulama sözleşmesinin imzalandığı ve 11/07/2016 tarihinde yer tesliminin yapıldığı, 102,1 km’sinin inşaatının tamamlanarak hizmete açıldığı, 68,1 km’sinin ise 2020 yılı sonunda hizmete açılmasının planlandığı; Kınalı-Odayeri (bağlantı yolları dahil) kesiminin 80,2 km uzunluğunda olduğu, ihalesinin 04/05/2016 tarihinde, uygulama sözleşmesi imzalanarak yer tesliminin ise 11/07/2016 tarihinde yapıldığı, 71,1 km’sinin inşaatının tamamlanarak hizmete açıldığı, 9,1 km’sinin 2020 yılı sonunda hizmete açılmasının planlandığı; Nakkaş-Başakşehir (bağlantı yolları dahil) kesiminin ihalesinin ise 30/06/2020 tarihinde yapıldığı, uygulama sözleşmesinin imza aşamasında olduğu anlaşılmıştır.
Bu durumda; yukarıda aktarılan Anayasa Mahkemesi kararında da ifade edildiği üzere, kamu yatırımları, ihale süreçleri tamamlanmış, istihdam, üretim veya işletmeye başlamış, diğer bir anlatımla ciddi mali kaynaklarla gerçekleştirilmiş ve artık ekonomiye katkı verir hâle gelmiş ise, bu yatırımların ekonomik ve sosyal hayata yaptıkları katkı ile çevreye zarar verme durumları karşılaştırıldığında; üretim veya işletmelerinden vazgeçilmesinin, giderilmesi mümkün olan çevresel etkilerden daha olumsuz etkilere yol açacağı ve uyuşmazlık konusu projenin yukarıda ayrıntılı olarak belirtildiği üzere tamamlanma aşamasına geldiği dikkate alındığında, dava konusu … günlü, … işlemde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 14/04/2011 tarihli, 27905 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin (a) bendi yönünden DAVANIN REDDİNE, 1. maddesinin (b) bendinin ise İPTALİNE,
2. 30/05/2011 tarihli, 49245 sayılı işlem yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen iptal, kısmen retle sonuçlandığından, haklılık durumu gözetilerek ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacılar tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin …-TL’sinin üzerlerinde bırakılmasına, …-TL’sinin davalıdan alınarak davacılara verilmesine, davalı tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin …TL’sinin üzerinde bırakılmasına, …-TL’sinin davacılardan alınarak davalıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı davalar için belirlenen …- TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye, …-TL vekâlet ücretinin davalıdan alınarak davacılara verilmesine,
5. Varsa posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A maddesinin 2. fıkrasının (g) bendi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.