Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2019/18396 E.  ,  2020/13120 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/18396
Karar No : 2020/13120

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACILAR): 1- … Tekstil Ticaret ve San. Ltd. Şti.
2- …
VEKİLLERİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul İli, Avcılar İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … parsel sayılı taşınmazda bulunan yapıyla ilgili olarak 3194 sayılı İmar Kanunun 42. maddesi uyarınca … tarih ve … sayılı encümen kararı ile davacılara verilen imar para cezalarının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:…, sayılı kararda; ruhsatlı yapının onaylı projesine aykırı olarak 5J aksındaki kolonun iptal edildiği, 1 aksındaki bodrum kat perdesinin yapılmadığı, ayrıca bodrum katta 1 aksı ve A aksı yönünde bahçe mesafeleri içinde büyüme yapıldığının 06/03/2015 tarihli yapı tatil tutanağı ile tespiti üzerine tesis edilen işlem üzerine açılan davada yaptırılan bilirkişi incelemesinde; ruhsat ve projesine aykırı olarak onaylı projesinde bulunan kolon ve betonarme perde duvarının yapılmamasının binanın taşıyıcı sisteminin tamamını ve statik hesaplarını etkileyen türde kusurlar olduğundan para cezası verilirken binanın tamamının alanı olan 1990,85 m²’nin aykırılıktan etkilenen alan olarak alınmasının yerinde olduğu, yapı sınıf ve grubunun (3/B) olarak belirlenmesinin uygun olduğu, 3194 sayılı Kanunun 42/2. maddesi (a) bendi uyarınca hesaplanan temel para cezasına aynı Kanunun (c) bendinde yer alan artırım sebeplerinden 4, 5, 11 ve 13. alt bentler uygulanmak suretiyle para cezasının hesaplandığı, bunlardan; c/4 alt bendi gereği afet tehlikesinde can ve mal emniyetini tehdit ettiği gerekçesiyle uygulanan artırımın sonradan tadilat ruhsatı alınmış olması nedeniyle uygulanmasının yerinde olmadığı, c/13 alt bendi gereği çevre ve görüntü kirliliğine sebebiyet verdiği gerekçesiyle uygulanan artırımın ise bu hususta somut bir tespit bulunmadığından uygulanmasının yerinde olmadığı tespitlerine yer verildiği; bu itibarla 1,990.85 m²’lik inşaat alanı üzerinden 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendi uyarınca 59.606,05-TL; (c) bendi uyarınca ise 89.409,08-TL ve 42. maddenin 3. fıkrası uyarınca 2.944,34-TL olmak üzere toplam 152.009,46-TL para cezası verilmesine ilişkin 19/03/2015 tarihli encümen kararı ile verilen imar para cezasının; c/4 alt bendi gereği afet tehlikesinde can ve mal emniyetini tehdit ettiği gerekçesiyle uygulanan artırımın sonradan tadilat ruhsatı alınmış olması nedeniyle uygulanmasının yerinde olmadığı, c/13 alt bendi gereği çevre ve görüntü kirliliğine sebebiyet verdiği gerekçesiyle uygulanan artırımın ise bu hususta somut bir tespit bulunmadığından uygulanmasının yerinde olmadığı dikkate alınarak, 152.009,46-TL imar para cezasının; 42.maddenin c/4 bendi gereği verilen 59.606,05-TL ve c/13 bendi gereği verilen 11.921,21-TL sinde hukuka uyarlık, geri kalan 80.482,20-TL sinde hukuka aykırılık, yine aynı encümen kararında yer alan 42/3. madde uyarınca 2.994,34-TL imar para cezası verilmesinde ise bu cezanın aynı encümen kararı ile verilmesinde usule uygunluk olmadığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu 19/03/2015 tarihli encümen kararı ile verilen 152.009,46-TL imar para cezasının 71.527,26-TL lik kısmın iptaline, 80.482,20-TL’lik kısmın reddine, aynı encümen kararı ile verilen 2.994,34-TL imar para cezasının iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; davacılara 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin hangi fıkrasına dayalı olarak para cezası verildiğinin encümen kararında gösterilmediği, 42.maddenin 3. fıkrası uyarınca ilgililere para cezası verilebilmesi için maddede belirtilen mükellefiyetlerin verilen süre içerisinde yerine getirilmemiş olması gerektiği dikkate alındığında davalı idarece imara aykırılığın 06/03/2015 tarihli yapı tatil tutanağı ile tespiti üzerine aykırılığın giderilmesi için süre verildiğine ve verilen süreye rağmen aykırılığın giderilmediğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin ve tespitin bulunmadığı, ayrıca Encümen kararında 42. maddenin 3. fıkrasının uygulandığının da belirtilmediği, bu durumda usulüne uygun düzenlenmeyen para cezası hesap cetveli dayanak alınarak verilen para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesi ile davacıların istinaf talebinin kabulü ile Mahkeme kararı kaldırılarak dava konusu işlem iptal edilmiş, davalı idarenin istinaf talebi ise reddedilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Yapı tatil tutanağı ile ruhsat ve eklerine aykırılığı tespit edilen yapılara ilişkin, verilen bir aylık sürede ilgilisinin aykırılığı gidermediği veya ruhsat almadığı durumda, bu hususun usulüne uygun düzenlenmiş ikinci bir tespitle ortaya konulmasını gerektiren yasal bir düzenlemenin mevcut olmadığı, para cezasının verilmesi için bir aylık sürenin beklenilmesine gerek olmadığı gibi verilen bir aylık sürede aykırılıklar giderilse dahi bunun para cezası verilmesine engel olmadığı sadece yıkım kararı alınmasını engelleyeceği, hesap cetvelindeki miktarların yasada belirlenen miktar ve oranlara uygun olarak hesaplandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Avcılar İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … parsel sayılı taşınmazda bulunan yapıyla ilgili olarak şikayet üzerine yapılan inceleme neticesinde düzenlenen … tarihli … no’lu yapı tatil tutanağı ile 3/B yapı sınıfındaki ruhsatlı yapının onaylı projesine aykırı olarak; 5J aksındaki kolonun iptal edildiği, 1 aksındaki bodrum kat B.A. perdenin yapılmadığı, ayrıca bodrum katta 1 aksı ve A aksı yönünde bahçe mesafeleri içinde büyüme yapılmak suretiyle cezaya konu toplam inşaat alanının 1.990,85 m² olarak tespit edilerek yapının ince imalat aşamasında iken mühürlenmesinin ardından dava konusu … tarih ve … sayılı Avcılar Belediye Encümeni kararı ile davacılara, yapı sahibi sıfatı ile 3194 sayılı Kanunun 42/2. maddesi uyarıca 152.009,46 TL, aynı zamanda yapının müteahhidi olmaları sıfatıyla da aynı Kanunun 42/3. maddesi uyarınca 2.994,34 TL para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Hukuk Devleti ilkesinin gereklerinden biri olarak kabul edilen kanuni idare ilkesi, idarenin tüm yetkilerinin, Anayasa ve kanunlardan kaynaklanmasını ifade eder. Buna göre, idari makamlar Anayasa ve kanunlarla kendilerine verilen yetkiye uygun hareket etmek zorundadırlar. İdari kararlar, herhangi bir makam, organ veya kamu görevlisi tarafından değil, Anayasa ve kanunların yetki verdiği makam, organ veya kamu görevlisi tarafından alınabilir. Anayasanın 8. maddesinde yer alan “Yürütme yetkisi ve görevi, Kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” hükmü ile 123. maddesinde, “İdare, Kuruluş ve görevleriyle kanunla düzenlenir.” hükümleri kanuni idare ilkesinin ifadeleridir.
6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun 266. maddesinde; “Mahkeme, çözümü hukuk dışında, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hâllerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakimlik mesleğinin gerektirdiği genel ve hukuki bilgiyle çözümlenmesi mümkün olan konularda bilirkişiye başvurulmaz hükmüne, 269. maddesinde;” Bilirkişilik görevi, mahkemece yapılan davete uyup tayin edilen gün ve saatte mahkemede hazır bulunmayı, yemin etmeyi ve bilgisine başvurulan konuda süresinde oy ve görüşünü mahkemeye bildirmeyi kapsar.” hükmüne, 279. maddesinin 4. fıkrasında; “Bilirkişi raporunda ve sözlü açıklamaları sırasında hukuki değerlendirmelerde bulunamaz” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 2. fıkrasında; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine, yapı müteahhidine veya aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmeyen ilgili fenni mesullere yapının mülkiyet durumuna, bulunduğu alanın özelliğine, durumuna, niteliğine ve sınıfına, yerleşmeye ve çevreye etkisine, can ve mal emniyetini tehdit edip etmediğine ve aykırılığın büyüklüğüne göre, beşyüz Türk Lirasından az olmamak üzere, maddede öngörülen şekilde hesaplanan idari para cezaları uygulanacağı belirtilmiş, a) bendinde; Bakanlıkça belirlenen yapı sınıflarına ve gruplarına göre yapının inşaat alanı üzerinden hesaplanmak üzere, mevzuata aykırılığın her bir metrekaresi için para cezası uygulanacağı, aynı maddenin 3. fıkrasında; “18, 28, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 40 ve 41 inci maddelerde belirtilen mükellefiyetleri yerine getirmeyen veya bu maddelere aykırı davranan yapı veya parsel sahibine, harita, plan, etüt ve proje müelliflerine, fenni mesullere, yapı müteahhidine ve şantiye şefine, ilgisine göre ayrı ayrı olmak üzere ikibin Türk Lirası, bu fiillerin çevre ve sağlık şartlarına aykırı olması halinde dörtbin Türk Lirası, can ve mal emniyetini tehdit etmesi halinde altıbin Türk Lirası idari para cezası verilir.” hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge İdare Mahkemesi kararının 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 2. fıkrası uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmı hakkında;
İdare Mahkemesi tarafından yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucunda, yapılan ruhsatsız imalatların ihtilaflı yapının taşıyıcı sistemini ve statik hesaplarını değiştirecek nitelikte olması sebebi ile, davalı idare tarafından imara aykırı alanın 1990,85 metrekare olarak tespit edilmesinin ve bu alan üzerinden 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinin 2. fıkrası uyarınca hesaplanan temel para cezası ile temel para cezasına aynı fıkranın (c) bendinin 5 ve 11. alt bentleri uyarınca uygulanan artırım sebeplerinin yerinde olduğu, 4 ve 13. alt bentleri uyarınca uygulanan artırımların ise, yapıdaki imalata aykırılıklar ile uyuşmaması sebebi ile, yerinde olmadıkları saptanmıştır.
Bölge İdare Mahkemesi tarafından ise verilen cezanın Kanun’un 42. maddesinin hangi fıkrası uyarınca verildiğinin Encümen kararında gösterilmediği gerekçesiyle, işin esasına girilmeden, 42. maddeye istinaden verilen para cezası iptal edilmiştir.
İdari işlemlerin kanuni dayanağının olması “Kanuni idare” ilkesinin sonucudur. Bu sebeple, idarenin kanuni dayanağı bulunmayan bir yetkiyi kullanması olanaklı değildir. Öte yandan, dayanılan kanun maddesinin idari işlemde belirtilmesi de “Kanuni idare” ilkesi açısından bir gereklilik olduğu gibi, idari işlemlerin yargısal denetimi yapılırken, idarenin kanuna uygun hareket edip etmediğinin, ilgili kanun maddesinde yer alan usul ve esaslara uyulup uyulmadığının belirlenmesi açısından önem arz etmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, dayanak işlem olan 3194 sayılı Kanunun 32. maddesine uygun olarak yapıya asılmakla tebliğ edilen yapı tatil tutanağında, kesit ve kroki çizimleri ile de anılan uygulamaların ve büyümenin ne şekilde gerçekleştiğinin ölçümlerine yer verilmek suretiyle gösterildiği, bu itibarla yapının tespit anındaki inşaat durumunu somut olarak tespit ettiği, idari para cezasının hesaplanmasına ilişkin hesap cetvelinde ise yapının sınıf ve grubu gibi sonradan dosya üzerinde yapılacak inceleme ile anlaşılabilecek ve açıklığa kavuşturulacak hususlarla birlikte aykırılık oluşturan alanın kaç metrekare olduğu bilgisine yer verildiği (cetvelin arkasında alan hesaplamasının ne şekilde yapıldığı gösterilmiştir), Encümen kararında da idari para cezasının 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca verildiğinin belirtildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, yasal dayanağı açık olarak belirtilmiş bulunan işlemin kanuni idare ilkesine uygun olarak tesis edildiği hususunda şüphe bulunmadığından, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerekirken, işin esasına girilmeden verilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesinin işlemi iptal eden kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Bölge idare mahkemesi tarafından işin esasına girilerek verilecek kararda, dayanak işlemler olan yapı tatil tutanağının ve hesap cetvelinin gerekli şekli şartları taşıdıklarının dikkate alınacağı da tabiidir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmına gelince;
İdare Mahkemesi kararına dayanak olan bilirkişi raporıunda Kanun’un 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca davacılara verilen para cezasının, söz konusu ceza ilgili maddelerde verilen aykırılıkların verilen sürede yerine getirilmemesi üzerine verilmekte olduğu, aynı karar içinde farklı cezaların verilmesinin kanun ve usullere uygun olmadığı yolunda hukuki değerlendirmede bulunduğu ve bu değerlendirmenin mahkeme kararına esas alınarak, diğerlerinin yanı sıra 42. maddenin 3. fıkrasına istinaden verilen cezanın da sırf bu gerekçe ile iptal edildiği anlaşılmıştır.
Bölge İdare Mahkemesi tarafından ise Kanun’un 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca ceza verilebilmesi için, davacıların mükellefiyetlerini yerine getirebilmeleri için 06/03/2015 tarihli yapı tatil tutanağı ile kendilerine süre verildiğine ve verilen süreye rağmen aykırılıkların giderilmediğine ilişkin bir tespitin de yapıldığına dair dosyada bilgi ve belge bulunmadığı, Encümen tarafından cezanın açıkça 42. maddenin 3. fıkrası uyarınca verildiği belirtilmeden ceza verilemeyeceği, öte yandan bu sebeplere binaen hatalı olan para cezası hesap cetveline istinaden alınan Encümen kararının hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile davacının istinaf talebinin kabulü ile mahkeme kararı kaldırılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bilirkişi raporunda çözümü uzmanlığı, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hususlar dışında açıklama yapamayacağı; hukuki nitelendirme ve değerlendirmelerde bulunamayacağı açıktır. Bu itibarla, bilirkişinin hukuki değerlendirmesine dayanılarak Mahkeme tarafından, karar verilmesi hukuka aykırı olduğu gibi, Danıştayın yerleşmiş içtihatlarına göre de 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2 ve 3. fıkralarının, her ikisi uyarınca, aynı encümen kararı ile para cezası verilmesinin önünde yasal bir engel bulunmamaktadır.
Öte yandan, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca maktu para cezası verilebilmesi için; yapı sahibinin 32. maddedeki mükellefiyetlerini yerine getirmemiş olması gerektiği sonucuna ulaşılmış olup, bu nedenle ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak yapılan yapının mühürlenerek inşaatın durdurulmasından itibaren, yapı sahibine yükümlülüklerini yerine getirmek üzere bir ayı geçmemek koşulu ile bir süre verilmesi durumunda, bu sürenin, herhangi bir süre verilmemesi halinde ise tespit tarihinden itibaren bir aylık sürenin sonunda anılan madde uyarınca maktu para cezası verilebileceği açıktır.
Kanunda, para cezasının verilebilmesi için yasal sürenin bitimini takiben davalı idare tarafından yapıdaki imara aykırılıkların giderilip giderilmediği yolunda yeni, ikinci bir tespit yapılmasına gerek bulunmamakta olup, bu süre içerisinde imara aykırılıkların giderilerek, imkan varsa ruhsata bağlanması hususundaki mükellefiyet tamamı ile ilgililere geçmektedir.
Bununla birlikte, bakılan davada dava konusu ruhsata aykırılıkların 06/03/2015 tarihinde idare tarafından yapılan denetim ile tespit edildiği, anılan yapı tapı tatil zaptında yapının ruhsata uygun hale getirilmesi için yapı tatil zaptının yapıya asılarak tebliğinden itibaren, yapı tatil tutanağında davacıya ayrıca bir süre tanınmaması sebebi ile, bir ay beklendikten sonra işlem tesis edilmesi gerekirken, yapı tatil zaptının düzenlendiği tarihten on üç (13) gün sonra tesis edilen 19/03/2015 tarihli encümen kararı ile 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca para cezası verildiği, davacının bu fıkra uyarınca cezalandırılmasının ön koşulu olan bir aylık süre tanınması şartının ise yerine getirilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; davacıya tanınan bir aylık süre beklenilmeden 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 3. fıkrası uyarınca verilen para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin anılan fıkra uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmında hukuka uyarlık, Bölge İdare Mahkemesi kararının bu kısmında ise sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 3194 sayılı İmar Kanununun 42/2. fıkrasının uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmının BOZULMASINA, 3194 sayılı İmar Kanununun 42/3. fıkrasının uyarınca para cezası verilmesine ilişkin kısmının ise yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 17/12/2020 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.