Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/15815 E. , 2019/8489 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/15815
Karar No : 2019/8489
TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVALI):
2- MÜDAHİL (DAVALI YANINDA):
VEKİLİ :
KARŞI TARAF (DAVACI) :
VEKİLİ :
İSTEMİN KONUSU : …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: … İli, … İlçesi, … Köyünde davalı yanında müdahil tarafından yapılması planlanan “… Nolu Bazalt Ocağı Kırma-Eleme Tesisi, Asfalt Plent Tesisi, Mekanik Plent Tesisi ve Hazır Beton Tesisi” projesiyle ilgili Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce verilen 07/09/2016 günlü, … sayılı “Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Gerekli Değildir” kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda; Proje Tanıtım Dosyasında (PTD), proje alanının 24,95 hektar olduğu belirtilmekle birlikte, işletme ruhsatı alanının 31,63 hektar olduğu ve projenin anılan alanın tamamında gerçekleştirilmesi nedeniyle alanın tamamı üzerinde çevresel etkisinin bulunduğu, proje alanının 25 hektardan daha küçük olarak gösterilerek ÇED sürecinden kaçınılarak seçme-eleme kriteri içerisinde değerlendirilmeye tabi tutulmak istenildiği anlaşılmıştır.
Buna göre, işletme ruhsatına ait 31,63 hektarlık alanın tümü dikkate alındığında, ÇED Yönetmeliği’nin Ek-1’de yer alan projelerden olduğu anlaşılan uyuşmazlık konusu faaliyete ilişkin olarak ÇED Raporu hazırlatılmak suretiyle ”ÇED Olumlu” ya da ”ÇED Olumsuz” kararı alınması ve sürecin bu şekilde tamamlanması gerekirken, işletme sahasının 25 hektardan küçük alan gösterilerek, söz konusu projenin ÇED sürecinden bağımsız tutulmasının ve seçme-eleme kriteri içinde değerlendirilmesinin mümkün olmadığı görüldüğünden, dava konusu proje için verilen “ÇED Gerekli Değildir” kararında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : 1- Davalı idare tarafından, ÇED Yönetmeliğinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan EK-1 listesinin 27. maddesinin (a) bendinde; “25 hektar ve üzeri çalışma alanında (Kazı ve döküm alanı dahil) planlanan açık işletmeler” olarak düzenlendiği, dolayısıyla dava konusu işleme dayanak teşkil eden Yönetmelik hükmünde açıkça “çalışma alanı” ifadesine yer verildiği dikkate alındığında, 25 hektarlık sınırın belirlenmesinde, proje alanı yerine ruhsat alanı esas alınmasının hukuken mümkün olmadığı, çalışma alanı (proje alanı) ile ruhsat sahasının birbirinden farklı kavramlar olduğu ve ÇED Yönetmeliği ile belirlenen eşik değerlerin, ruhsat alanı yerine madencilik faaliyetinin fiili olarak gerçekleştirilmesi planlanan alan büyüklüğünü ifade ettiği, madencilik projelerine esas binlerce hektarlık alanlardan oluşabilen maden ruhsat alanları, madenin türü ve rezerv miktarına göre yüzlerce yıllık üretim potansiyeline sahip alanlar olması nedeniyle tüm ruhsat alanında gerçekleştirilecek madencilik projesinin, sağlıklı ve gerçekçi olarak planlanmasının mümkün olmadığı, bu nedenle, ruhsat alanının bütününden ziyade çalışma alanı esas alınarak çevresel etki değerlendirilmesi yapılması ve yeni ÇED süreçleri ile önceki değerlendirmeleri kümülatif olarak rezerv edilmesi çevresel açıdan en sağlıklı yöntem olduğu, ayrıca çalışma yapılacak alana ilişkin işletme izni alınması gerektiği ve işletme izni, maden mevzuatına göre ÇED Olumlu ve ÇED Gerekli Değildir kararı verilen alana göre verildiği, dolayısıyla ruhsat alanı içerisinde sadece işletme izin alanı sınırları içerisinde faaliyette bulunulmasının zorunlu olduğu, diğer taraftan, 19/04/2019 günlü, 30750 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ÇED Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle ile ilgili maddenin “27- Madencilik projeleri: a) 25 hektar ve üzeri arazi yüzeyinde (Kazı ve döküm alanı dahil) planlanan açık işletmeler” olarak düzenlendiği, bu değişiklikle ÇED yönetmeliği kapsamında madencilik faaliyetlerine uygulanacak yöntemin AB Direktifi ile uyumlu hale getirildiği, sonuç olarak dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
2- Davalı yanında müdahil tarafından, davacının davayı açmakta menfaatinin olmadığı, davanın süresinde açılmadığı, ÇED Yönetmeliğinin Ek-1 listesinde, 25 hektar ve üzeri çalışma alanındaki açık işletmeler için ÇED raporu hazırlanması gerektiğinin düzenlendiği, dolayısıyla ruhsat alanı dikkate alınarak karar verilmesinin hukuka uygun olmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Mahkeme kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, davaya müdahale isteminde bulunan … ‘nün davanın sonucuyla ilgili olduğu anlaşıldığından, 2577 sayılı Kanunun 31.maddesinin atıfta bulunduğu 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun ilgili düzenlemeleri uyarınca, davalı yanında davaya müdahale istemi kabul edilerek; …’nin ise davanın sonucuyla ilgili bulunmadığı anlaşıldığından, 2577 sayılı Kanunun 31. maddesinin atıfta bulunduğu 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun ilgili düzenlemeleri uyarınca, davalı yanında müdahale istemi reddedilerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… İli, … İlçesi, … Köyü dahilinde yer alan … numaralı hammadde üretim izinli sahada gerçekleştirilmesi planlanan projesi için öncelikle 20/06/2016 tarihinde faaliyet yeri incelemesi yapılmış, 13,45 hektarlık alana sahip olan … nolu sahanın bir kısmının … Gölü Sulak Alanında kalması nedeniyle bu alanda söz konusu faaliyetin gerçekleştirilemeyeceği anlaşılmıştır.
Sonrasında, Karayolları 18. Bölge Müdürlüğü tarafından, … nolu sahanın … Gölü Sulak Alanı dışında kalan kısmı ve bu kısma ilave edilen yeni bir alan ile belirlenen toplam 31,63 hektarlık alan için Maden İşleri Genel Müdürlüğü’ne müracaat edilerek … nolu yeni bir hammadde üretim izin belgesi alınmış, bu kapsamda, … nolu hammadde üretim izin belgesi iptal edilmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağı PTD, … nolu sahanın 24,95 hektarlık kısmı için hazırlanmış, ayrıca projeye mekanik plent tesisinin de ilave edilmesine karar verilmiştir.
Davalı idare tarafından, söz konusu PTD ile ilgili kurum görüşlerinin değerlendirilmesi neticesinde, anılan proje için 07/09/2016 günlü, … sayılı “ÇED Gerekli Değildir” kararı verilmiştir.
Bunun üzerine, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesinde; “Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez…” hükmüne yer verilmiştir.
25/11/2014 günlü, 29186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4. maddesinde; Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı: Seçme Eleme Kriterlerine Tabi Projeler hakkında yapılan değerlendirmeler dikkate alınarak, projenin çevre üzerindeki muhtemel olumsuz etkilerinin, alınacak önlemler sonucu ilgili mevzuat ve bilimsel esaslara göre kabul edilebilir düzeylerde olduğunun belirlenmesi üzerine projenin gerçekleşmesinde çevre açısından sakınca görülmediğini belirten Bakanlık kararı olarak tanımlanmış, 6. maddesinde; “(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki bir projeyi gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişiler; Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeleri için; ÇED Başvuru Dosyasını, ÇED Raporunu, Seçme Eleme Kriterleri uygulanacak projeler için ise Proje Tanıtım Dosyasını, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara hazırlatmak, ilgili makama sunulmasını sağlamak ve proje kapsamında verdikleri taahhütlere uymakla yükümlüdürler. (2) Kamu kurum/kuruluşları, bu Yönetmelik hükümlerinin yerine getirilmesi sürecinde proje sahiplerinin veya Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların isteyeceği konuya ilişkin her türlü bilgi, doküman ve görüşü vermekle yükümlüdürler. (3) Bu Yönetmeliğe tabi projeler için “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu” kararı veya “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir” kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili teşvik, onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez, proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. (4) Bu Yönetmelik hükümlerine göre karar tesis edilmeden önce, projenin gerçekleştirilmesinin mevzuat bakımından uygun olmadığının tespiti halinde, aşamasına bakılmaksızın süreç sonlandırılır.” hükmüne, 17. maddesinde ise; “Bakanlık, Proje Tanıtım Dosyalarını ek-4’te yer alan kriterler çerçevesinde inceler ve değerlendirir. Bakanlık, bu aşamada gerekli görülmesi halinde Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlardan proje ile ilgili geniş kapsamlı bilgi vermesini, araç gereç sağlamasını, yeterliği kabul edilebilir kuruluşlarca analiz, deney ve ölçümler yapmasını veya yaptırmasını isteyebilir. (2) Bakanlık on beş (15) iş günü içinde inceleme ve değerlendirmelerini tamamlar. Proje hakkında “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararını beş (5) iş günü içinde verir, kararı Valiliğe, proje sahibine ve Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara bildirir. Valilik, bu kararı askıda ilan ve internet aracılığıyla halka duyurur.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıda alıntısına yer verilen Yönetmeliğin EK-1 bölümünde Çevresel Etki Değerlendirmesi Uygulanacak Projeler Listesinin 27. maddesinde; “a) 25 hektar ve üzeri çalışma alanında (Kazı ve döküm alanı toplamı olarak) açık işletmeler”, EK-2 “Seçme, Eleme Kriterleri Uygulanacak Projeler Listesinin 49. maddesinde ise; “a) Madenlerin çıkarılması (Ek-1 listesinde yer almayanlar)” sayılmıştır.
Diğer taraftan, anılan Yönetmeliğin EK-IV bölümünde Proje Tanıtım Dosyasının Hazırlanmasında Esas Alınacak Seçme Eleme Kriterleri belirtilmiş, 1. Projenin Özellikleri kısmında: a) Projenin ve yerin alternatiflerinin (proje teknolojisinin ve proje alanının seçilme nedenlerinin), b) Projenin iş akım şemasının, kapasitesinin, kapladığı alanın, teknolojisinin, çalışacak personel sayısının, c) Doğal kaynakların kullanımının (arazi kullanımı, su kullanımı, kullanılan enerji türü vb.), ç) Atık miktarının (katı, sıvı, gaz ve benzeri) ve atıkların kimyasal, fiziksel ve biyolojik özelliklerinin, d) Kullanılan teknoloji ve malzemelerden kaynaklanabilecek kaza riskinin, 2. Proje Yeri ve Etki Alanının Mevcut Çevresel Özellikleri kısmında: a) Mevcut Arazi Kullanımı ve kalitesi (tarım alanı, orman alanı, planlı alan, su yüzeyi ve benzeri), Ek-V’deki Duyarlı Yöreler Listesi dikkate alınarak korunması gereken alanlar, 3. kısmında; Projenin İnşaat ve İşletme Aşamasında Çevresel Etkileri ve Alınacak Önlemler ile Notlar ve Kaynakların, Ekler kısmında ise: 1- Proje için seçilen yerin koordinatlarının, 2- Proje alanı ve yakın çevresinin mevcut arazi kullanımını değerlendirmek için; yerleşim alanlarının, ulaşım ağlarının, enerji nakil hatlarının, mevcut tesislerin ve ek-5’de yer alan Duyarlı Yöreler Listesinde belirtilen diğer alanların (proje alanı ve yakın çevresinde bulunması halinde) yerlerine ilişkin verileri gösterir bilgiler 1/25.000 ölçekli halihazır harita (çevre düzeni planı, nazım, uygulama imar planı, vaziyet planı veya plan değişikliği teklifleri, topografik harita) üzerine işlenerek kısaca açıklanmasının, jeoloji haritasının ve depremselliğin belirtilmesi gerektiği şeklinde düzenlemelere yer verilmiştir.
Öte yandan, 06/11/2010 günlü, 27751 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğinin “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinin “İşletme izni: Bir madenin işletmeye alınabilmesi için gerekli olan belgeyi, İşletme ruhsatı: İşletme faaliyetlerinin yürütülebilmesi için verilen yetki belgesini, Maden işletme faaliyetleri: Üretime yönelik hazırlık çalışmaları ve üretim yapılması için gerekli faaliyetleri, Maden işletme projesi: Maden kaynaklarının değerlendirilmesi amacına dönük belirli girdileri seçilmiş bir teknoloji kullanarak mevcut ve potansiyel talebi karşılamak üzere maden ve/veya madene dayalı ürünleri üretmek için çalışmaları düzenleyen beyan niteliğindeki raporu, Madencilik faaliyetleri: Madenlerin aranması, üretilmesi, sevkiyatı, cevher hazırlama ve zenginleştirme, atıkların bertarafı, ruhsat sahasındaki stoklama/depolama işlemleri, maden işletmelerinin kapatılması ve çevre ile uyumlu hale getirilmesi ile ilgili tüm faaliyetler ve bu faaliyetlere yönelik tesislerin yapılmasını…ifade eder.” düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda aktarılan Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliğindeki düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden; işletme ruhsatının, belli bir alanda yapılacak madencilik faaliyetinin belli bir süre ile yürütülebilmesi için gerekli genel bir izin niteliğinde olduğu, aktif olarak fiilen madencilik faaliyeti gerçekleştirilen alandan daha geniş bir alanı ifade ettiği, bir madenin işletmeye alınabilmesi için gerekli olan işletme izninin ise, işletme ruhsatı verilen sahada fiilen işletilen belli bir alanı kapsadığı, maden işletme projesinin ise; fiilen faaliyet gösterilen alana ilişkin olarak hazırlandığı, belirtilen hukuki duruma göre, işletme ruhsatının genel bir izin niteliği taşımasına karşın, bu izne dayanılarak projelerin fiilen gerçeklestirilmesinin işletme iznine bağlı olduğu ve ancak işletme aşamasında proje bazında çevresel etki değerlendirmesinin gerekeceği, başka bir anlatımla, çevresel etki değerlendirmesi yapılırken, ÇED Yönetmeliğinin yukarıda yer verilen ilgili maddelerinde “çalışma alanı” ifadesine karşılık gelen alanın, madencilik faaliyetinin fiilen gerçekleştirileceği, faaliyet konusu maden işletme projesinin kapsadığı alan olan ”işletme izni verilen alan” şeklinde değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, çevresel etki değerlendirmesi; gerçekleştirilmesi planlanan projenin, çevreye olabilecek olumlu ya da olumsuz etkilerinin belirlenmesi, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin belirlenerek değerlendirilmesi amacıyla yapıldığından, ÇED Gerekli Değildir kararlarının iptali istemiyle açılacak davalarda, yukarıda belirtilen ÇED Yönetmeliğinin Ek IV’te yer alan unsurlar yönünden, ÇED kararlarının bir bütün olarak çevresel etkilerinin irdelenmesi gerekmektedir.
Dava konusu olayda, her ne kadar İdare Mahkemesince; ruhsat alanının 25 hektar üzerinde 31,63 hektar olmasına karşın, bu ruhsata bağlı olarak yapılacak dava konusu projenin, eşik değer olan 25 hektardan daha küçük (24,95 hektar) çalışma alanında gerçekleştirileceği dikkate alınarak, dava konusu projenin ÇED sürecine tabi olduğu gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiş ise de, yukarıda yer verilen açıklamalar ışığında, ruhsat alanı 25 hektardan büyük olsa dahi, çalışma alanı 25 hektardan küçük olan dava konusu projenin, çevre üzerindeki muhtemel olumsuz etkilerinin, alınacak önlemler sonucu ilgili mevzuat ve bilimsel esaslara göre kabul edilebilir düzeylerde olup olmadığının belirlenmesi için anılan Yönetmeliğin Seçme Eleme Kriterlerinin yer aldığı Ek-IV bölümündeki unsurlar yönünden işin esasının incelenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu durumda; uyuşmazlığın çözümü özel ve teknik bilgi gerektirdiğinden, İdare Mahkemesince, tarafların iddiaları, projenin nitelikleri ve uygulanacağı yerin özellikleri ile proje tanıtım dosyasını hazırlayan uzmanlar dikkate alınmak suretiyle, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun 267. maddesiyle bilirkişi sayısı konusundaki sınırlamanın kaldırıldığı gözetilerek, aralarında çevre mühendisi olmak üzere, gerekirse başka dallarda da uzmanlar seçilerek oluşturulacak yeni bir bilirkişi heyetiyle, mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılması ve projenin çevresel etkilerinin değerlendirilmesi suretiyle, düzenlenecek rapor dikkate alınarak, işin esası hakkında bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı ile davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2(i) maddesi uyarınca, karar düzeltme yolunun kapalı olduğunun duyurulmasına, 02/10/2019 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının onanması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.