Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2018/754 E.  ,  2020/10917 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/754
Karar No : 2020/10917

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : 1- … 2- … 3- …
4- … 5- … 6- …
VEKİLLERİ : Av. … , Av. …

KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. … (Aynı yerde)

2- … Bakanlığı – ..
VEKİLİ : Av. … (Aynı yerde)

3- …Bölge Müdürlüğü – …

İSTEMİN ÖZETİ : Sakarya ili, Arifiye ilçesi, … Mahallesi, … sayılı parselin kamulaştırılmasına ilişkin büyükşehir belediye başkanlığı işlemi, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının … tarih ve … sayılı kamu yararı kararı, bu işlemlerin dayanağı olan Sakarya 1. Organize Sanayi Bölgesi ilave alanı yer seçimi işlemi ile bu alanı kapsayan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonunun iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: … , K: … sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E: … , K: … sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ :
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından, temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve Sakarya 1. Organize Sanayi Bölge Müdürlüğü tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile kararın onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı ve Onuncu Daireleri müşterek heyetince 2575 sayılı Danıştay Kanununun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılan toplantıda, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonu ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonu, mahkeme ve bölge idare mahkemesinin istem özetinde Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği olarak belirtilmişse de bu planın bakanlık tarafından onaylanarak yürürlüğe girmediği, dava konusu alanı kapsayan planların Sakarya Valiliği İl İdare Kurulunca 18/05/2015 tarihinde onaylanarak yürürlüğe girdiği, bakanlık tarafından 25/05/2015 tarihinde onaylanarak kesinleştiği ve bunun üzerine dava açıldığı anlaşılmıştır. Yine dava dosyasında bulunan bilirkişi raporunda 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonlarının değerlendirildiği ve mahkemenin karar gerekçesinde de bu planların incelenmesine yer verdiği anlaşıldığından, dava konusu işlemin Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından 25/05/2015 tarihinde onaylanarak kesinleşen revizyon planlar olduğu kabul edilerek temyiz incelemesi yapılmıştır.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Daireleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E: … , K: … sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine 16/11/2020 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.

KARŞI OY (X) :
Dava, Sakarya ili, Arifiye ilçesi, … Mahallesi, … sayılı parselin kamulaştırılmasına ilişkin büyükşehir belediye başkanlığı işlemi ile Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının … tarih ve … sayılı kamu yararı kararı ve bu işlemlerin dayanağı olan Sakarya 1. Organize Sanayi Bölgesi ilave alanı yer seçimi işlemi ile bu alanı kapsayan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonunun iptali istemiyle açılmıştır.
Temyize konu kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen raporda, Sakarya 1. OSB ilave alanın yer seçimi işlemi süreci anlatılarak, kesinleşen ilave alanın planlara işlendiği ve alanın planlara işlenmesine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonlarının üst ölçekli planlara uygun olduğu belirtilmiş ve bu bilirkişi raporu hükme esas alınarak davanın reddine karar verilmiştir.
Dava konusu uyuşmazlıkta, dava konusu alan dışında ilave alan olarak belirlenebilecek alternatif alan olup olmadığı, seçilen alanın arazi yapısı, toprak özellikleri, tarımsal özellikler gibi hususların çözümünün hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektirdiği tartışmasız olup, bu hususlara ilişkin inceleme içermeyen bilirkişi raporuna dayanılarak davanın reddine karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Bu durumda; İdare Mahkemesince, yukarıda belirtilen eksikliklerin giderilmesi amacıyla gerekirse mahallinde keşif de yapılmak suretiyle yeni bir bilirkişi incelemesi yapılması gerekmekte iken, herhangi bir teknik inceleme içermeyen bilirkişi raporuna dayanılarak davanın reddine ilişkin verilen temyize konu … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: … , K: … sayılı kararının bozulması gerektiği oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.

KARŞI OY (XX) :
Alternatif Alan Belirlenmesi Yönünden
17/01/2008 tarih ve 26759 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Organize Sanayi Bölgeleri Yer Seçimi Yönetmeliği’nin “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinde; “(1) Bu Yönetmelikte geçen; …
c) Eşik Analizi: OSB kurulabilecek alan ya da alternatif alanların belirlenmesi amacıyla, 1/100.000 ve/veya 1/25.000 ölçekli topoğrafik haritalar üzerinde kurum ve kuruluşların mevcut ve muhtemel planlamalarına ilişkin bilgilerin üst üste çakıştırılması sonucu elde edilen analizi, …
g) Öneri Alan: OSB kurmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerce yer seçimi talebinde önerilen alanı, … ifade eder.”,
“Etüdün bölümleri” başlıklı 8. maddesinde; “(1) Etüt, aşağıda belirtilen bölümlerden oluşur. …
c) III. Alternatif alanların belirlenmesi ve sınırlarının işlenmesi.
ç) IV.Alternatif alanların özellikleri. … .”,
“Alternatif alanların belirlenmesi ve sınırlarının işlenmesi” başlıklı 11. maddesinde; “(1) … 1/100.000 ve/veya 1/25.000 ölçekli eşik analizi haritasında, hiçbir kurum ve kuruluşun yatırım ve proje alanına girmeyen, eğimi ve jeolojik açıdan yapılaşmaya elverişli olan, varsa çevre düzeni planı, nazım imar planı kararlarına uygun olan alanlar, Bakanlık tarafından gerekli görülen tüm incelemeler sonucunda OSB kurulabilecek alan ya da alternatif alanlar olarak belirlenir.
(2) Belirlenen alternatif alan sınırları 1/100.000 ve/veya 1/25.000 ölçekli eşik analizi haritasına ve ilgili kadastro müdürlüğünden temin edilen 1/5.000 ölçekli kadastral pafta suretine işlenir.
(3) Öneri alanlar hakkında bu madde hükümleri uygulanır. … ” düzenlemelerine yer verilmiş,
Yönetmeliğin 12. maddesinde alternatif alanların özellikleri sayılmış,
“Sonuç ve öneriler” başlıklı 13. maddesinde; “1) 11 inci madde çerçevesinde OSB kurulabilecek uygun alan ya da alternatif alanlar ile uygun olmayan alanlar gerekçeleriyle, özel OSB’lerde, önerilen alanın OSB yeri olarak uygun olup olmadığı raporun sonucunda belirtilir.”,
“Alternatif alan bulunamaması durumu” başlıklı 16. maddesinde; “(1) Hazırlanan etüt sonucunda alternatif alan bulunamamışsa bu durum ilgili valiliğe, talep konusu özel OSB ise ayrıca talepte bulunan gerçek ve tüzel kişilere yazı ile bildirilir ve yer seçimi komisyonu toplanmaz.”,
“Komisyonun oluşturulması” başlıklı 17. maddesinde; “(1) Bakanlık tarafından tespit edilen yer seçimi tarihi ve belirlenen alan ya da alternatif alanlara ait haritalar ve bilgiler, Ek-1’de belirtilen kurum ve kuruluşlara, yeterli süre verilerek önceden gönderilir. Bu kurum ve kuruluşlarının yetki ve görev alanlarına giren konular hakkında kurum ve kuruluşları adına nihai görüş vermek üzere komisyona yetkili temsilcilerini göndermeleri istenir.
(2) Etüt safhasında alternatif alanlara ilişkin olumlu yazılı görüş bildiren kurum ve kuruluşlar Bakanlık tarafından yapılacak değerlendirmeden sonra komisyona çağrılmayabilir. … “,
“Komisyonun görevi ve işleyişi” başlıklı 18. maddesinde; ” … (2) Ek-1’de yer alan kurum ve kuruluş temsilcilerinden oluşan komisyon, belirlenen tarih ve yerde toplanır. İlgili kurum ve kuruluş temsilcileri komisyon toplantısına katılır, alternatif alanlarla ilgili tüm araştırmaları yapar, toplantı sonuçlanıncaya kadar toplantı yerinde kalır, kurum ve kuruluşu adına görüş bildirir.”,
“Alternatif alanların incelenmesi” başlıklı 19. maddesinde; ” (1) Komisyon, alternatif alanları yerinde inceler.
(2) Etüdü yapılmamış alanlar komisyonca değerlendirmeye alınmaz.”,
“Yer seçimi komisyon raporu” başlıklı 20. maddesinde; “(1) Komisyon, incelediği alanlardan birini komisyona katılan üyelerin oy birliği kararı ile OSB yeri olarak belirler. Komisyon toplantısı sırasında, alternatif alanların özelliklerini, kurum ve kuruluş görüşlerini ve sonuç bölümünü içeren yer seçimi komisyon raporu yazılır. Rapora, OSB yeri olarak seçilen alanın 1/25.000 ölçekli haritası ve kadastral pafta sureti eklenir. … “,
“Uygun alan bulunamaması durumu” başlıklı 21. maddesinde; “(1) Komisyon çalışmaları sırasında incelenen alternatif alanlar, komisyonca OSB yeri olarak uygun bulunmayabilir. Bu durum raporun sonucunda belirtilir ve komisyon kararı ilgili valiliğe Bakanlık tarafından bildirilir. Valilikçe olumsuz görüş veren kurum ve kuruluşlarının olumlu görüşleri Bakanlığa gönderilmesi halinde işlemlere devam edilir. … “,
“OSB yerinin kesinleşmesi” başlıklı 22. maddesinde ise; “(1) 20 nci maddede açıklanan şekilde hazırlanan yer seçimi komisyon raporu ve varsa Bakanlığa sonradan gönderilen kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda OSB yeri; … Bakanlık tarafından kesinleştirilir. …
(3) OSB yerinin kesinleştirilememesi durumunda, 19 uncu maddede belirtilen diğer alternatif alanlar değerlendirmeye alınır.” düzenlemeleri yer almıştır.
Bu düzenlemelerin ve Yönetmeliğin tamamının değerlendirilmesinden, organize sanayi bölgesi yer seçimi sürecinde alternatif alanların belirlenmesi gerektiği, belirlenen alternatif alan sınırlarının eşik analizi haritasına ve 1/5.000 ölçekli kadastral pafta suretine işleneceği, etüt sonucunda alternatif alan bulunamazsa yer seçimi komisyonunun toplanmayacağı, yer seçimi komisyonunun incelediği alanlardan birini organize sanayi bölgesi yeri olarak belirleyeceği, yer seçimi komisyon raporunda alternatif alanların özelliklerine de yer verileceği, komisyon tarafından uygun bulunan yerin Bakanlıkça kesinleştirilememesi durumunda diğer alternatif alanların değerlendirmeye alınacağı, özel organize sanayi bölgeleri dışında diğer organize sanayi bölgelerine ilişkin olarak öneri alan bulunması durumunda, alternatif alan belirlenmesine gerek olmadığına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği sonucuna varılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; Sakarya 1. Organize Sanayi Bölgesinin %100 doluluk oranına ulaşması ve yeni yatırım taleplerini karşılayacak boş yer bulunmaması nedeniyle mevcut alanın kuzeyinde bulunan 83 ha. alanın mevcut onaylı sınırlar içine dahil edilmesi istemiyle Sakarya 1. Organize Sanayi bölgesi Yönetim Kurulunca talepte bulunulduğu, Sakarya Valiliğince 29/12/2011 tarihli yazıyla söz konusu talebin uygun görülüp Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bildirilerek yer seçimi çalışmalarının başlatılmasının talep edildiği, önerilen alanda Bakanlık tarafından mahallinde incelemeler yapıldığı, ilgili kurumlardan görüş istendiği, kurumlardan istenilen görüşlerin olumsuz olmaması üzerine 20/11/2012 tarihinde mahallinde yer seçimi komisyonunun toplandığı, yer seçimi raporu ile önerilen alanın 62 hektar kısmının ilave alan olarak mevcut OSB alanına dahil edilmesinin uygun bulunduğu, Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Sanayi Bölgeleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile önerilen alanın OSB ilave alanı olarak kesinleştirildiği, yer seçimi sürecinde Sakarya 1. Organize Sanayi Bölgesi Yönetim Kurulu tarafından önerilen alan dışında herhangi bir alanın alternatif alan olarak incelenmediği ve belirlenmediği, komisyonun sadece öneri alan yönünden inceleme yaptığı anlaşılmaktadır.
Ancak; yukarıda izah edildiği üzere, organize sanayi bölgesi yer seçimi sürecinde, talep sahibince öneri alan bildirilmesi durumunda, alternatif alan belirlenmeden sadece bu alan yönünden inceleme yapılabilmesine imkan tanıyan yasal bir düzenleme bulunmamaktadır.
Öte yandan; dava konusu işlemle organize sanayi bölgesi ilave alanı olarak belirlenen alanın tamamı özel mülkiyete konu olup, dava konusu işlem nedeniyle alanda bulunan ve aralarında davacılara ait dava konusu parselin de bulunduğu özel mülkiyete konu parsellerin kamulaştırılma işlemleri de yapılmıştır.
Dolayısıyla, dava konusu işlem ile bölgede bulunan parsellerin maliki olan şahısların ve davacının mülkiyet hakkı etkilenmekte olup, bu nedenle de öncelikle talep sahibinin önerdiği alana alternatif alanların belirlenmesi, yer seçimi komisyonunca öneri alanla birlikte alternatif alanların da incelenmesi ve organize sanayi bölgesi ilave alanı olarak en uygun alan belirlenerek işlemlere devam edilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla; davaya konu ilave alanın, mevzuatta yer alan açık düzenlemelere rağmen herhangi bir alternatif alan incelemesi yapılmadan organize sanayi bölgesi ilave alanı olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu yer seçimi işleminde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Bu nedenle de dava konusu işlem öncelikle bu yönden iptal edilmelidir.

Tarım Alanı Yönünden
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun “Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı” başlıklı 13. maddesinde; ” Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; …
d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,…
İçin bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir. … ” hükmü; Geçici 1. maddesinde, “11/10/2004 tarihinden önce tarım arazileri; gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir. ” hükmü yer almaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; Bilim, Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğünün 13/12/2012 tarihli Arifiye Belediye Başkanlığına hitaben yazdığı yazıda, alanın özel tarım kuruluşunca hazırlanan etüt raporunda mutlak tarım arazisi olduğunun değerlendirildiği, ilgili kanun kapsamında ilgili birimler tarafından yapılacak değerledirme sonucu uygun görülürse alanın OSB alanına dahil edilmesinde kamu yararı olduğunun bildirildiği, yer seçimi komisyonu raporunda yer alan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görüşünde arazinin sulanabilen mutlak tarım arazisi olduğu, nihai görüşün daha sonra verileceğinin belirtildiği, İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün 09/07/2013 tarihli görüş yazısına göre de alanla ilgili olarak 05/07/2013 tarihinde Toprak koruma Kurulunda gerekli değerlendirmenin yapıldığı, Toprak Koruma ve Arazi Değerlendirme Kanununun yürürlük tarihi olan 19/07/2005 öncesi yapılan planlamanın uygunluğu ve ilgili Kanun kapsamında olmadığına karar verildiği bildirilmiştir. Dava konusu alanın organize sanayi alanı olarak planlanmadan önce 14/07/2008 tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı revizyonunda “konut dışı kentsel çalışma alanı, gelişme konut alanı, ortaöğretim alanı, ilköğretim alanı, dini tesis alanı, sağlık tesisi alanı, sosyal tesis alanı” olarak planlanarak tarım dışı kullanımlara konu edildiği anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerde, mutlak tarım arazilerinin alternatif alan bulunmaması durumunda ancak kurulun uygun görmesi üzerine tarım dışı amaçla kullanılabileceği, geçici 1. maddeye göre alanın 11/10/2004 tarihinden önce tarım dışı amaçla kullanılması durumunda da ancak belli şartlar dahilinde istenilen amaç için kullanılabileceği anlaşılmaktadır.
Dava konusu olayda her ne kadar dava konusu alanın 11/10/2004 tarihinden önce tarım dışı amaçla planlanan mutlak tarım arazisi olduğu ileri sürülmekte ise de buna dair bilgi ve belgelerin dosyada mevcut olmadığı, konu ile ilgili olarak sadece 2008 yılında söz konusu alanla ilgili imar planı revizyonlarından söz edildiği, ancak taşınmazın mutlak tarım arazi vasfından çıkarılmasıyla ilgili sürece dair herhangi bir bilgi ve belgenin dosya içeriğinde yer almadığı görülmektedir.
Bu itibarla, mutlak tarım arazisi vasfında olan taşınmazın 5403 sayılı Kanundan önce hangi şekilde hangi işlemlerle tarım dışına çıkarıldığı hususunun araştırılması ve dosyaya konu ile ilgili ibraz edilecek bilgi ve belgelere göre toprak koruma mevzuatı çerçevesinde yargısal denetimin sağlanması gerekmektedir.
Ara kararı üzerine dosyaya sunulacak bilgi ve belgelere göre taşınmazın anılan Kanundan önce alan tarım dışına çıkartılmışsa, yukarıda belirtilen geçici 1.maddede tarım dışı kullanım için öngörülen “taşınmazın tarımsal bütünlüğü bozup bozmadığının araştırılması, Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için belirlenen meblağın ödenmesi” koşullarının yerine getirilip getirilmediğinin, anılan Kanundan sonra tarım dışına çıkarılmışsa da bu defa Kanunda öngörülen şartlara uyulup uyulmadığı yönünden inceleme yapılması gerektiğinden, bu hususlara dair herhangi bir bilgi içermeyen İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünün 09/07/2013 tarihli görüş yazısına dayanılarak, alanın Sakarya 1. OSB ilave alan yeri olarak belirlenmesine ilişkin işlemde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; temyize konu … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: … , K: … sayılı kararının yukarıda belirttiğimiz gerekçelerle bozulması oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.