6. Daire         2013/1015 E.  ,  2014/2428 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2013/1015
Karar No : 2014/2428

Temyiz Edenler: 1- (Davalı) …Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Vekili :Av. …
2- (Davalı) …Belediye Başkanlığı
Vekili :Av. …
3- (Davalılar Yanında Müdahil) …İnş. San. ve Tic. A.Ş.
Vekili :Av. …
Karşı Taraf(Davacı) :…Şehir Plancıları Odası
Vekili:Av. …
İstemin Özeti: …. İdare Mahkemesince verilen …tarihli, E:…, K:…sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti:Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi:Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, …İli, …ilçesi, …Mahallesi, …ada, … sayılı parseldeki taşınmazın Özel Sağlık Alanı olarak belirlenmesine yönelik olarak …Belediye Meclisinin 04.03.2009 tarihli, … sayılı kararıyla uygun görülen ve …Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.06.2009 tarihli, … sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ile …Büyükşehir Belediye Meclisinin 14.06.2011 tarihli, … sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapora göre, uyuşmazlığa konu alanın 1/25000 ölçekli 2023 … Nazım İmar Planında Merkezi İş Alanı Bölgesi içerisinde kaldığı, Merkezi İş Alanı Bölgesinin imar yönetmeliklerinde verilen tanımı gereği bu alan içerisinde sağlık tesisi/özel sağlık tesisi yapılabileceği, dava konusu taşınmazı içerisine alan Merkezi İş Alanı Bölgesinde 1/5000 ölçekli nazım imar planı kararı bulunmadığı, bu nedenle bu alanda hazırlanacak olan planın plan değişikliği olarak işlem göremeyeceği, alana ilişkin kullanım kararlarının ve yapılaşma koşullarının parsel bazında yatırımcı talepleri doğrultusunda belirlenmesinin bölgede var olan kentsel sorunları daha da artıracağı, alana ilişkin nazım imar planı kararlarının, mevcut yatırım taleplerini ve kent merkezindeki dönüşüm süreçlerini de dikkate alacak şekilde yapılacak araştırmalara dayanılarak ve bölge bütünü ele alınarak hazırlanması gerektiği, sağlık tesisi alanı olarak belirlenen alan ve yakın çevresinin …’nın trafik açısından en yoğun bölgelerinden biri olduğu, bu nedenle “Otopark ihtiyacı parselinde karşılanacaktır” şeklinde verilen bir iznin bu alanın ulaşım açısından uygun ve ulaşılabilir bir konum olarak değerlendirilmesinde yeterli olamayacağı, kentte sağlık tesisi ihtiyacı olduğu kabul edilse bile bu büyüklükte bir sağlık tesisi için uyuşmazlık konusu alanın uygun bir konum arz etmediği, 2974 metrekarelik alanın, E:3.00 yapılaşma şartının ortaya çıkardığı büyüklükteki bir sağlık tesisi için Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin aradığı yeterli büyüklüğü sağlamadığı, dava konusu plan değişiklikleri ile belirlenen yapılaşma koşullarının aynı imar adasında bulunan diğer parsellere göre; bina yüksekliği, taban oturumu ve yapı çekme mesafeleri açısından ayrıcalıklı yapılaşma hakkı tanıdığı, dava konusu plan değişiklikleri ile kot altında oluşan katlann emsal tanımı ve hesabı dışında tutularak parsel özelinde ilave inşaat alanı artışı sağlandığı gerekçeleriyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiş, bu karar davalı idareler ile davalı idareler yanında müdahil vekilleri tarafından temyiz edilmiştir.
1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği açısından uyuşmazlığın irdelenmesinden;
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan, uygulama imar planı da; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmış olup, aynı Kanunun “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8. maddesinin (b) bendinde ise: “İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. ” hükümleri yer almaktadır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinde; dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri, yine aynı Kanunun “Üst makamlara başvurma” başlıklı 11. maddesinde, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı hususu kurala bağlanmıştır.
Anılan maddelerin birlikte değerlendirilmesinden, imar planlarına karşı, 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında yapılacak başvurular için, 3194 sayılı Kanunun 8/b maddesi ile özel bir itiraz süresi getirildiği anlaşılmaktadır. Buna göre, imar planlarına yönelik olarak, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden 60 günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen 60 gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabileceği sonucuna varılmaktadır. Buna göre, imar planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise davanın, 2577 sayılı Kanunun 7. maddesi uyarınca imar planının son ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde açılması gerekir.
Uyuşmazlığa konu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin 20.07.2009-19.08.2009 tarihleri arasında askıda ilan edildiği, başka bir davacı tarafından bu plana karşı …. İdare Mahkemesinde açılan davada …tarihli, E:…, K:…sayılı kararla söz konusu imar planı değişikliğinin iptaline karar verildiği, akabinde davacı tarafından 28.09.2011 tarihinde; daha sonra yapılan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle beraber, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin de iptali istenilerek işbu davanın açıldığı ve dava dilekçesinde; 1/5000 ölçekli imar planı değişikliğinin, 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinin uygulama işlemi olduğu, dolayısıyla davanın 1/1000 ölçekli imar planı değişikliği açısından da süresinde olduğu yönünde açıklamalarda bulunulduğu görülmektedir.
Öte yandan, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine karşı açılan dava sürecinde son olarak; mahkemece Danıştay Altıncı Dairesinin bozma kararına uyularak davanın ehliyet yönünden reddine karar verildiği ve bu kararın anılan Dairenin 24.04.2013 tarihli E:2012/6439, K:2013/2890 sayılı kararıyla onandığı anlaşılmaktadır.
1/5000 ölçekli nazım imar planlarının 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygulama işlemi olmadığı, aksine Dairemizin yerleşik ilkeleriyle kabul gördüğü üzere, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının hiyerarşik olarak daha üst ölçekli olan nazım imar planlarının uygulama işlemi olduğu tartışmasızdır.
Bu bağlamda, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine karşı herhangi bir itirazı bulunmayan ve son ilan tarihi olan 19.08.2009′ dan itibaren 60 gün içerisinde davasını açmayan davacı tarafından, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliyle beraber 1/1000 ölçekli uygulama imar planına karşı açtığı davanın, 1/1000 ölçekli imar planı değişikliği açısından süresinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Netice itibarıyla, mahkemece 1/1000 ölçekli imar planının esası hakkında karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiştir.
1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden uyuşmazlığa bakıldığında;
Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlığa konu taşınmazın 1/25000 ölçekli 2023…Nazım İmar Planında Merkezi İş Alanı Bölgesi içerisinde kaldığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle; taşınmazın “Özel Sağlık Alanı” fonksiyonuna ayrıldığı ve yapılaşma koşullarının “E:3,00 – AKS(max):0,50 – Hmax=serbest” olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Mahkemece hükme esas alınan bilirkişi raporunda; dava konusu taşınmazı kapsayan 1/25000 ölçekli nazım imar planındaki Merkezi İş Alanı Bölgesinde 1/5000 ölçekli nazım imar planı karan bulunmadığı, bu nedenle bu alanda hazırlanacak olan planın nazım imar planı değişikliği olarak işlem göremeyeceği belirtilmiş ise de, 1/25000 ölçekli nazım imar planına göre bölgenin yapılaşmasını tamamladığı, dava konusu plan değişlikliğinin de nazım imar planı tipolojisinde olduğu, öte yandan raporda; söz konusu alanın 1/25000 ölçekli nazım imar planında Merkezi İş Alanı Bölgesi içerisinde kaldığı, Merkezi İş Alanı Bölgesinin imar yönetmeliklerinde verilen tanımı gereği bu alan içerisinde özel sağlık tesisi yapılabileceği hususlarının belirtildiği görüldüğünden ve bu yaklaşım Dairemizce de benimsendiğinden, mahkemenin aktarımı yapılan gerekçesine itibar edilmemiştir.
Diğer taraftan, bilirkişi raporunda; Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğe ek tablolarda sağlık tesisleri için imar planlarında ayrılması gerekli asgari alan büyüklüklerinin verildiği, yataklı sağlık kurumları için bu alan büyüklüğünün yatak başına 130 metrekare olduğu, semt polikliniği için ayrılması gereken asgari alan büyüklüğünün 5000 metrekare olduğu, 2974 metrekarelik alanın, E:3.00 yapılaşma şartının ortaya çıkardığı büyüklükteki bir sağlık tesisi için Yönetmelikteki yeterli büyüklüğü sağlamadığı yolunda ibarelere yer verilmiş ise de, aynı Yönetmeliğin 27. maddesinin 3. bendinde; onaylı imar planlarında kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanı olarak belirlenen kullanımlar dışında kalan alanlarda plan değişikliği yolu ile yeni bir kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanı ayrılması halinde, yatırımcı bakanlık ve kuruluşların görüşleri alınmak kaydıyla, bu Yönetmeliğe ekli EK-1a, EK-1b, EK-1c, EK-1d ve EK-1e işaretli tablolarda belirtilen asgari alan büyüklüğü şartının aranmayacağı düzenlemesine yer verildiği, bu bağlamda dava konusu nazım imar plan değişikliğiyle herhangi bir kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanının kaldırılmaması, yeni bir kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanı (Özel Sağlık Alanı) belirlemesine gidilmesi karşısında, mahkemenin söz konusu gerekçesine de itibar edilmemiştir. Kaldı ki, plan değişikliğine konu özel sağlık kuruluşunun niteliği ve yatak sayısına ilişkin bir veri de dosyada bulunmamaktadır.
“Üstün Kamu Yararı” ilkesi bağlamında, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine yönelik olarak uyuşmazlık irdelendiğinde ise;
… Büyükşehir Belediyesi İmar Yönetmeliğinin 18. maddesinin 32. bendinde; umumi binanın; kamu hizmeti için kullanılan resmi binalarla, ibadet yerleri, özel eğitim , özel sağlık tesisleri, sinema, tiyatro, opera, müze, kütüphane, konferans salonu gibi kültürel binalar ve gazino, düğün salonu, gibi eğlence yapıları, otel, özel yurt, işhanı, büro, çarşı gibi ticari yapılar, spor tesisleri, genel otopark ve buna benzer umuma ait binalar olduğu belirtilmiş, “Bölge Kat Nizamı Dışında Bina Yapılabilmesi” başlıklı 39. maddesinin 2. fıkrasında ise: “Umumi binalara ayrık nizamda olmak parselin denk kat alanı (KA) açılmamak şehircilik ve planlama esaslarına uyulmak kaydı ile bölge kat nizamı dışında yapı düzeni ve yükseklik tespit edilebilir” hükmü yer almıştır.
Ülkemizin çözüm bekleyen temel sorunlarından biri olan sağlık hizmetlerinin etkin ve yaygın biçimde sunumunun önem arz etmesi karşısında, bu hizmetin yürütülmesine yönelik tasarrufların da “Üstün Kamu Yararı” taşıdığı, Dairemizin süregelen kararlarındandır.
Kamusal kullanımda olan binalara emsal verilirken konut olarak kullanılan binalar gibi değerlendirilmediği ve öncelikle ihtiyacın dikkate alındığı bilinmektedir. Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 26.2.2004 tarihli, E:2002/936, K:2004/213 sayılı kararıyla onaylanan idare mahkemesinin ısrar kararına esas alınan bilirkişi raporunda; kimi yapılara yükseklikleri açısından öncelik verilebileceği, kamu yararı içeren kamu yapılarının bu kapsamda değerlendirilmesi gerektiği; yine Danıştay Altıncı Dairesinin 07.04.2004 tarihli, E:2002/5720, K:2004/2001 sayılı kararıyla onaylanan idare mahkemesi kararında hükme esas alınan bilirkişi raporunda da; faaliyet alanlarına, hizmet birimlerine, yatak kapasitelerine, teknolojik donanımlara, hizmet verilen uzmanlık dalına göre çağın gerektirdiği özel sağlık tesisi kurumları için yapılan imar planı değişikliğinde kamu yararı bulunduğu, burada emsal artırımı ile nüfus artışı olmayacağı, sadece yapıda bir yoğunluğun artacağı, bu nedenle yörede yeni sosyal donatı alanlarına gerek bulunmadığı hususları vurgulanmıştır.
Bilirkişi raporunda; trafik konusunda yoğunluk meydana geleceği ve … Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) tarafından verilen iznin yeterli olmadığı yolunda saptamalara yer verilmiş ise de, Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 8. maddesinde yer alan “Özel hastane binasının bulunduğu alan ile ilgili olarak; ulaşım şartları, ulaşım noktaları açısından uygun ve ulaşılabilir olduğunun İl Trafik Komisyonu veya Belediye Ulaşım Koordinasyon Merkezi raporu ile belgelenmesinin gerekli olduğu'” yolundaki düzenleme uyarınca ve 23.05.2011 tarihli, 2011/07 sayılı UKOME Genel Kurulu kararıyla: “Özel hastanenin otopark ihitiyacının tamamının parsel içinde karşılanması, mimari projesinde belirtilen otopark ile ilgili hususlara riayet edilmesi, otoparklara giriş ve çıkışların vaziyet planında belirtilen alanlardan yapılması, haricen araç giriş ve çıkış alanı yapılmaması kaydıyla trafik açısından uygun ve ulaşılabilir olduğu” şeklinde izin verildiği ve Üstün Kamu Yararı taşıyan sağlık hizmetine tahsis edilmiş taşınmaz için bu iznin yeterli olduğu sonucuna varılmaktadır.
Ayrıca bilirkişi raporuna istinaden mahkemece; alana ilişkin kullanım kararlarının ve yapılaşma koşullarının parsel bazında yatırımcı talepleri doğrultusunda belirlenmesinin bölgede var olan kentsel sorunları daha da artıracağı, alana ilişkin nazım imar planı kararlarının, mevcut yatırım taleplerini ve kent merkezindeki dönüşüm süreçlerini de dikkate alacak şekilde yapılacak araştırmalara dayanılarak ve bölge bütünü ele alınarak hazırlanması gerektiği ve plan değişikliğiyle belirlenen yapılaşma koşullarının aynı imar adasında bulunan diğer parsellere göre; bina yüksekliği, taban oturumu ve yapı çekme mesafeleri açısından ayrıcalıklı yapılaşma hakkı tanıdığı, dava konusu plan değişiklikleri ile kot altında oluşan katlann emsal tanımı ve hesabı dışında tutularak parsel özelinde ilave inşaat alanı artışı sağlandığı hususları bir başka iptal sebebi olarak belirtilmiş ise de, işlevin bir kamu hizmetinin yerine getirileceği “Özel Sağlık Alanı” olarak tanımlanması nedeniyle bu işlevin yerine getirileceği yapılardaki yapılaşma koşullarının konut yapılarıyla aynı kriterlerin esas alınması suretiyle değerlendirilmesi sağlık hizmetlerinin sunumunu sınırlayacak ve anılan hizmetin üstün kamu yararı taşıdığı öngörüsüyle çelişecektir.
Bu bağlamda, hastane binalarında yürütülecek hizmetin niteliği gereği ve hizmete uygun yapılaşma koşulları belirlenmesinde “Üstün Kamu Yararı” ilkesinden hareketle şehircilik ilkeleri ile planlama esaslarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Sonuç olarak, …İli, …ilçesi, …Mahallesi, …ada, … sayılı parseldeki taşınmazın özel sağlık alanı olarak belirlenmesine yönelik olarak, …Büyükşehir Belediye Meclisinin 14.06.2011 tarihli, 1648 sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinde hukuka aykırılık bulunmadığından, nazım imar planı değişikliğine dair işlemin iptaline karar veren mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, … İdare Mahkemesince verilen …tarihli, E:…, K:…sayılı kararın BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 28/03/2014 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.