6. Daire         2012/915 E.  ,  2013/8099 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2012/915
Karar No : 2013/8099

Temyiz Eden (Davacı): …
Vekili : Av. …
Karşı Taraf (Davalı) : 1- … Belediye Başkanlığı
Vekili : Av. …
2- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Vekili : Av. …
İstemin Özeti: …. İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
… Büyükşehir Belediye Başkanlığı’nın Savunmanın Özeti: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
… Belediye Başkanlığı’nın Savunmasının Özeti: Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi: Uygulama imar planı hazırlanmasına esas nazım imar planı bulunmadığından, temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, …, …, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazların yol ve yeşil alandan çıkarılarak konut alanına dönüştürülmesi istemiyle 1/5000 ölçekli planda değişiklik yapılması isteminin zımnen reddine ilişkin işlem ile 1/1000 ölçekli plan değişikliği isteminin reddine ilişkin 04.04.2005 tarihli, 4829 sayılı belediye meclisi kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, Danıştay Altıncı Dairesinin 04.05.2011 tarihli, E:2009/11162, K:2011/1135 sayılı bozma kararına uyularak, … İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasının birlikte değerlendirilmesinden, uyuşmazlığa konu taşınmazın 1/25.000 ölçekli … Kentsel Bölge Nazım İmar Planında kentsel yerleşik (meskun) alanda kaldığı, taşınmazların bulunduğu alana ilişkin olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planı bulunmadığı, davacının talebi üzerine (parsel bazında), idarenin 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapması konusunda yargı kararı ile zorlanamayacağı, olmayan 1/5.000 ölçekli nazım imar planın, değişikliğinin de söz konusu olamayacağı, dava konusu taşınmazların bulunduğu yerde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu bilirkişilerce hazırlanan ve … 2. İdare Mahkemesinin sözü edilen dosyasında yer alan bilirkişi raporunda, mevcut imar planında yol ve yeşil alanda kalan taşınmazların konut alanına açılması yönündeki davacı talebinin şehircilik esasları, planlama ilkeleri ve kamu yararına uygun olmadığının ayrıntılı bir şekilde belirtildiği, davacının imar planlarında yol ve yeşil alanda kalan taşınmazların konut alanına açılması yönündeki imar planı değişikliği isteminin reddine ilişkin dava konusu işlemlerde, hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. maddesinde “Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır. Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır.” hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7/b. maddesinde çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5000 ile 1/25000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak büyükşehir belediyelerinin görevleri arasında sayılmıştır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca arazi ve arsaların imar planlarında hangi kullanıma ayrılacağı öncelikle nazım imar planında belirlenmektedir. Nazım imar planında belirlenen ana kararlar doğrultusunda arazi parçalarının genel kullanış biçimleri ve bölge tipleri belirlendikten sonra planlamaya konu edilen alanın özelliklerine göre planlama yapılmaktadır.
1/5000 ölçekli nazım imar planları genel nitelikli planlardır. Bu planlarda arazi kullanımları ile yerleşme alanları şematik olarak gösterildiğinden, nazım imar planına göre uygulama yapılamaz. Bununla birlikte nazım imar planlarında kentsel alan kullanımı ve sosyal ve teknik donatı alanları ayrıntılı olarak gösterilir.
Buna karşın 5216 sayılı Yasa gereğince hazırlanan 1/25000 ölçekli nazım imar planları ise 1/5000 ölçekli planlara göre daha az ayrıntı içeren planlardır. Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik eki lejant gösterimlerinde de yer aldığı üzere, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında öngörülen mekansal kullanım kararları daha soyut ve genel niteliktedir. Bu planlarda alt ölçekli planlara yön veren ana ilke ve stratejiler belirlenerek bölgesel anlamda arazi kullanım belirlemelerine yer verildiği, bölgesel kullanım kararlarının plan notlarıyla anlam kazandığı, 1/1000 ölçekli plan hazırlamaya yetecek düzeyde detaylı kullanımlara yer verilmeyen planlar olduğu görülmektedir.
1/25000 ölçekli nazım imar planı, daha soyut bilgileri ve plan kararlarını içeren bir plandır. Söz konusu planda daha geniş alana ilişkin bilgiler ve plan kararları bulunur.
Bu anlamda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında plan sınırları içindeki ana arazi kullanım kararlarının geliştirildiği, korunması gerekli doğal alanların belirlendiği, ana ulaşım sisteminin kurgulandığı, 1/25.000 ölçeğinin teknik anlatımının gereği olarak düzenlemeye ilişkin ayrıntıya gidilemediği; dolayısıyla arazi kullanım detayları alt ölçekli 1/5000 ölçekli nazım imar planına devredildiğnden, alanın bütününü kapsayacak bir 1/5000 ölçekli nazım imar planının yapılması gerekmektedir. 1/5000 ölçekli nazım imar planının, bir üst ölçekli plan olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına göre daha büyük ölçekli olduğundan, üst ölçekte alınan plan kararlarının daha ayrıntılı olarak belirlenmesi ve bir alt ölçek olan 1/1000 ölçekli planlara ışık tutacak bir biçimde düzenlemesini teknik açıdan olanaklı kılan plandır. Başka bir deyişle 1/5000 ölçekte bir imar planı düzenlenmesinin teknik açıdan kaçınılmaz olduğu, bunun imar mevzuatı açısından da gereklilik olduğu açıktır.
Aksi halde, 1/25000 ölçekli planda öngörülen kullanım kararı doğrultusunda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı hazırlanması halinde taşınmazların kullanım kararlarının somutlaşmasının uygulama imar planına bırakılması sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu da kanunun öngördüğü şekilde daha somut kullanım kararları üreten nazım imar planı bulunmadan planlama yapılması sonucunu doğuracaktır. Uyuşmazlıkta olduğu üzere, 1/25000 ölçekli planda meskun alan olarak belirlenen bölge içerisinde sosyal teknik altyapı alanlarının ve konut alanlarının dağılımının ve yer seçiminin ne şekilde olacağı, hangi ada ve parselleri kapsayacağı 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile belirlenebilecektir. Bu durum kanunun öngördüğü nazım imar planı ve uygulama imar planı hiyerarşik uyumuna aykırı olarak uygulama imar planı ile arazi kullanım kararlarının belirlenmesi sonucunu doğuracaktır.
Kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi olan imar planların kademeli birlikteliği ilkesine göre, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygun olması gereken üst ölçekli plan kademeli olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planıdır. Söz konusu planda, daha üst ölçekli 1/25000 ölçekli plana uygunluk göstermelidir. Hiyerarşik planlama ilişkisine göre, bir plan bir üst ölçekli plan tarafından yönlendirilmeli ve ona uyumu noktasında denetlenmelidir. Bu kapsamda 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, 1/5000 ölçekli nazım imar planı olmadan, sadece özel niteliği olan 1/25000 ölçekli plan tarafından yönlendirilmesi imar mevzuatında öngörülen kademeli birliktelik ilkesine uygun düşmez.
Bu nedenle, imar mevzuatımızın öngördüğü planlama süreci doğrultusunda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı uyarınca hazırlanacak daha somut belirlemelere yer veren 1/5000 ölçekli nazım imar planı sonrasında, buna uygun olarak uygulama imar planı hazırlanması suretiyle uygulamaya geçilmesi gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu planlamaya konu edilen taşınmazın imar planında yol ve yeşil alanda kalması nedeniyle davalı idarelere başvuruda bulunularak plan değişikliği yapılmasının talep edildiği, anılan başvuruların davalı idarelerce reddedildiği, taşınmazı da kapsayan alanda 1/5000 ölçekli nazım imar planının bulunmadığı, 1/25000 ölçekli nazım imar planında taşınmazın kentsel yerleşim alanında kaldığı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise kısmen yol ve yeşil alan olarak belirlendiği, davacı tarafından aynı istemle yapılan başvurunun reddine ilişkin 29/07/2002 tarihli 79 sayılı büyükşehir belediye meclisi kararıyla, 26.04.2002 tarihli, 3278 sayılı ilçe belediye başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada … İdare Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararıyla dava konusu işlemlerin iptaline karar verildiği, anılan kararın Dairemizin 04.11.2013 tarihli, E:2012/1039, K:2013/6293 sayılı kararıyla onandığı anlaşılmaktadır.
Olayda, taşınmazın kısmen yol ve yeşil alan olarak kullanılmasına ilişkin kararın 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belirlendiği, davalı idareler tarafından 1/25000 ölçekli nazım imar planında meskun alanda kaldığından bahisle 1/1000 ölçekli uygulama imar planının üst ölçekli imar planına uygun olduğunun ileri sürüldüğü, davalı büyükşehir belediye başkanlığı tarafından kabul edilerek yürürlüğe konulan uygulama imar planı hazırlamaya esas teşkil edecek nitelikte 1/5000 ölçekli somut belirlemeler içeren nazım imar planı bulunmadığı, yukarıda açıklanan planlama süreci çerçevesinde planlamanın sadece uygulama imar planı üretilmesi yoluyla sürdürüldüğü; ancak davalı idarelerce 1/5000 ölçekli nazım imar planı varmış gibi davacının 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği taleplerinin değerlendirildiği görülmektedir.
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, planlama kademeleri bakımından 1/1000 ölçekli uygulama imar planına yön veren ve somut arazi kullanım kararı getiren 1/5000 ölçekli nazım imar planı üretilmeden, davacının 1/1000 ve 1/5000 ölçekli planlarda değişiklik yapılması isteminin, mevcut 1/1000 ölçekli imar planı ölçeğinde değerlendirilmek suretiyle reddedilmesine ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık; anılan işlemlerin hukuka uygun olduğu yolundaki mahkeme kararında hukuki isabet bulunmamıştır.
Diğer taraftan, Dairemizce verilen karar planlama sürecine ilişkin olduğu, davaya konu taşınmazların sosyal donatı alanından çıkartılarak yapılaşmaya açılması anlamına gelmeyeceğinden, davalı idare tarafından taşınmazı da kapsayan alanda uygulama imar planına esas olacak 1/5000 ölçekli nazım imar planı hazırlanırken taşınmazın kullanım kararı, arazinin mevcut yapısı, hali hazır durumu, sosyal ve teknik alt yapı alanlarının yeterliliği gibi hususlar göz önüne alınarak şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı çerçevesinde yeniden belirlenebilecektir.
Açıklanan nedenlerle, …. İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı kararın BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 09/12/2013 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

KARŞI OY:3194 sayılı İmar Kanunun 5. maddesinin 1. fıkrasında “Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır.” hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlığa konu taşınmazın 1/25.000 ölçekli … Kentsel Bölge Nazım İmar Planında kentsel yerleşik (meskun) alanda kaldığı, taşınmazların bulunduğu alana ilişkin olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planı bulunmadığı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise davacının talebi üzerine (parsel bazında), idarenin 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapması konusunda yargı kararı ile zorlanamayacağı, olmayan 1/5.000 ölçekli nazım imar planın, değişikliğinin de söz konusu olamayacağı, dava konusu taşınmazların bulunduğu yerde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu bilirkişilerce hazırlanan ve … İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasında yer alan bilirkişi raporunda, mevcut imar planında yol ve yeşil alanda kalan taşınmazların konut alanına açılması yönündeki davacı talebinin şehircilik esasları, planlama ilkeleri ve kamu yararına uygun olmadığının ayrıntılı bir şekilde belirtildiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda anılan Yasa maddeleri birlikte değerlendirildiğinde, 1/5000 ile 1/25.000 arasında her ölçekte nazım imar planı yapılabileceği, idarenin 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yapması halinde mutlaka 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapma zorunluluğunun bulunmadığı, 1/25.000 ölçekli nazım imar planının bulunduğu alanlarda 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapılması halinde de bunun parçacıl veya bir bütünlük arz edecek şekilde yapabileceği sonucuna varılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu edilen taşınmazları da kapsayan alanda 1/25.000 ölçekli nazım imar planının da bulunduğu dikkate alındığında idarenin artık 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapma zorunluluğunun bulunmadığı, nazım imar planı bulunmaması nedeniyle davacı talebi doğrultusunda nazım imar planı değişikliğinin de söz konusu olamayacağı, öte yandan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının üst ölçekli nazım imar planı olan 1/25000 ölçekli nazım imar planına uygun olduğu, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda plan değişiklik talebinin ise sosyal donatı alanlarını azaltıcı mahiyette olması nedeniyle şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uygun bulunmadığı görüldüğünden, davanın bu kısmına ilişkin olarak verilen davanın reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararının bu kısmının onanması gerekeceği oyuyla karara katılmıyorum.
Diğer taraftan, imar planlarında kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde maliklerin tasarruf hakları kısıtlanmakta, bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğinden satış değerleri düşmekte, rayiç değerinden satılamamakta, ancak kamulaştırma bedeli alınmak suretiyle yarar sağlanabilmektedir. Kamulaştırma yapılmadığı takdirde, kişilerin temel haklarından biri olan mülkiyet hakkı süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkının özünün zedelemesine neden olmaktadır.
İmar Kanununun 10. maddesi hükmüyle, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imar planlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisinde kamulaştırma, yine yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneği yatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle kanun koyucu tarafından kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracak şekilde uzun süre taşınmazlarının imar programlarına alınmadan bekletilmesi uygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcı sürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.
Bu anlamda, dava dilekçesinde, davacı tarafından imar planında 18 yılı aşkın bir süredir yol ve yeşil alan olarak öngörülen taşınmazının mülkiyet hakkı kapsamında kamulaştırılması talebi de yer aldığından mülkiyet hakkına ilişkin bu iddianın da mahkemece dikkate alınması gerekirken, bu konuda hüküm kurulmaması usul ve hukuka aykırı görüldüğünden bu kısma ilişkin bozma kararı verilmesi gerekeceği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyorum.