5. Daire 2000/4306 E. , 2003/5767 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2000/4306
Karar No: 2003/5767
Davacı: … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Vekili: …
Davalılar: 1- Başbakanlık
2- İçişleri Bakanlığı
İsteğin Özeti: Davacı Belediye, İçişleri Bakanlığınca çıkarılan ve 2.2.2000 günlü, 23952 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 1, 2, 5, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 19 ve 20. maddeleri ile bu Yönetmeliğin dayanağı olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin iptalini istemektedir.
Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin, Anayasanın 124. maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 2, 41, 72 ve 214. maddeleri ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3 ve 10. maddeleri çerçevesinde hazırlanıp yürürlüğe konulduğu; 657 sayılı Yasanın ek 15. maddesine göre, devlet memuru kavramının, belediye ve il özel idareleri ile bunların kurdukları birliklerdeki memurları da kapsadığı; 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2/b. maddesinde, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin belediyeler hakkında da uygulanacağı hükmüne yer verildiği; Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesine dayanılarak, belediyelerdeki memurların görevde yükselme esaslarına dair Yönetmeliğin yürürlüğe konulduğu; bu düzenlemelerle, Anayasa ve kanunların öngördüğü çerçevede liyakat ilkesinin hakim kılınması ve kayırmacılık iddialarının ortadan kaldırılmasının amaçlandığı; tüm bu nedenlerle yasal dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 5/f, g, h, ı, i, j, k; 7, 10, 12 ve 19. maddelerinin iptali, söz konusu Yönetmeliğin diğer maddeleri ile Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesiyle ilgili kısım yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: Davacı … Büyükşehir Belediye Başkanlığı 2.2.2000 günlü, 23952 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları, Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik ile bu Yönetmeliğin dayanağı Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinin iptalini istemektedir.
T.C. Anayasasının 124. maddesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.
657 sayılı Yasanın Ek 15 nci maddesinde “Bu Kanunda geçen “Devlet Memuru” deyimi, belediyeler ve il özel idareleri ile bunların kurdukları birlikler memurlarını da kapsar hükmü, 41. maddesinde “.. Bir sınıfta belli görevlere atanabilmek veya bu görevlerde belli derecelere yükselebilmek için, kuruluş kanunları veya bu kanun ve kuruluş kanunlarına dayanılarak çıkarılacak yönetmelikler ile işin gereğine göre daha yüksek öğrenim dereceleri veya muayyen fakülte okul ve öğrenim dallarını veya meslek için veya meslekle ilgili eğitim programlarını bitirmiş olmak veya yabancı dil bilmek gibi şartlar konulabilir” hükmü, 214. maddesinde “Devlet memurlarının yetişmelerini sağlamak, verimliliğini arttırmak ve daha ileriki görevlere hazırlamak amacıyla uygulanacak hizmet içi eğitim, Devlet Personel Başkanlığı tarafından ilgili kurumlarla birlikte hazırlanacak Yönetmelik dahilinde yürütülür” hükmü, 2. madde ise “Bu Kanunda öngörülen yönetmeliklerin Bakanlar kurulu kararı ile yürürlüğe konulur” hükmü yer almıştır.
72 nci maddenin son fıkrasındaki hükümle Ek 14 ncü maddedeki hüküm de dikkate alındığında, Devlet Personel Dairesinin görüşüde alınarak hazırlanan ve Bakanlar kurulu kararıyla yürürlüğe konulan, yurt çapındaki tüm memurları belediye personelide dahil kapsayan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin Anayasa ile 657,1580 ve 3030 sayılı Yasalara aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
18.4.1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin “kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin, özel kanunlarındaki hükümler saklı kalmak kaydıyla genel ve katma bütçeli kurumlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak çalışan Devlet Memurlarından müdür ve daha alt görevlere görevde yükselme suretiyle atanacaklar hakkında uygulanacağı hükme bağlanmış, 15. maddesinin 1. fıkrasında ise, kurumların, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi ve alt görevlerde bulunma süresi, sicile ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve bunlara ilişkin seçme kriterlerini, yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenleyecekleri, Geçici 2. maddesinde de, Belediyeler, İl Özel İdareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulacağı belirtilmiş olup, bu maddeler ile kurumlara, kendi görevde yükselme yönetmeliklerini çıkarma konusunda yetki verilmiş ve düzenleme yapılacak hususların çerçevesi belirlenmiştir.
İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin de bu yetki çerçevesinde çıkarıldığı sözü edilen Yönetmeliğin 3. maddesinin incelenmesinden anlaşılmıştır.
Anılan yönetmelikler, memurların liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde görevde yükselmesinin usul ve esaslarını belirlemek suretiyle, görevde yükselme kapsamındaki atamaların grupları içinde eşit ve objektif bir şekilde gerçekleşmesine yönelik olup, yasalarla belediyelere verilen yetkilerin sınırlandırılması söz konusu değildir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Davacı Belediye, İçişleri Bakanlığınca çıkarılan ve 2.2.2000 günlü, 23952 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri Ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 1, 2, 5, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 19 ve 20. maddeleri ile bu Yönetmeliğin dayanağı olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin iptali istemiyle dava açmıştır.
Anayasanın “Yönetmelikler” başlıklı 124. maddesinin 1. fıkrasında, “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmü yer almış; “Mahalli İdareler” başlıklı 127. maddesinin 5. fıkrasında, “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” hükmüne yer verilmiş; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Kapsam” başlıklı 1. maddesinde, “Bu kanun, … il özel idareleri, belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda… çalışan memurlar hakkında uygulanır.” hükmü öngörülmüş; 2. maddesinde, bu kanunun, devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini ve diğer özlük işlerini düzenlediği; 3. maddesinde, kariyer ve liyakat ilkelerinin bu kanunun temel ilkeleri olduğu belirtilmiş; ek 15. maddesinde, bu kanunda geçen “devlet memuru” deyiminin, belediye ve il özel idareleri ile bunların kurdukları birliklerdeki memurları da kapsadığı öngörülmüş; 41. maddesinde “Bir sınıfta belli görevlere atanabilmek veya bu görevlerde belli derecelere yükselebilmek için, kuruluş kanunları veya bu kanun ve kuruluş kanunlarına dayanılarak çıkarılacak yönetmelikler ile işin gereğine göre daha yüksek öğrenim dereceleri veya muayyen fakülte okul ve öğrenim dallarını veya meslek için veya meslekle ilgili eğitim programlarını bitirmiş olmak veya yabancı dil bilmek gibi şartlar konulabilir” kuralına yer verilmiş; 3152 sayılı İçişleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2/g. maddesinde, “… mahalli idareleri ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenlemek”, 11. maddesinin (e) ve (f) fıkralarında da, “Mahalli idareler personelinin hizmetiçi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak; mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek” İçişleri Bakanlığının ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3. maddesinin (g) fıkrasında, “Personel mevzuatı ve teşkilatlanma ile ilgili konularda kamu kurum ve kuruluşlarında değişik uygulamaları önleyecek ve uygulama birliğini sağlayacak tedbirleri tespit etmek ve uygulamaları izlemek,” (h) fıkrasında, “… her kademede görevli personelin hizmet içinde eğitilmesi ve yetiştirilmesi ile ileriki kadrolara hazırlanmalarını sağlamak üzere gerekli eğitim programlarının hazırlanması, uygulanması ve bunların takip ve değerlendirilmesine ait esasları düzenlemek”, (l) fıkrasında, “Personel rejiminin esaslarını tespit etmek, devlet personel politikasının tespitinde ve uygulanmasında Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak,” 10. maddesinin (a) fıkrasında ise memurlar ve diğer kamu görevlileriyle ilgili yönetmelik tasarılarını hazırlamak Devlet Personel Başkanlığının görevleri arasında sayılmış; 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2/b. maddesinde de, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin il özel idareleri, belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler hakkında da uygulanacağı öngörülmüştür.
18.4.1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 3. maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanılarak hazırlandığı bildirilmiş; aynı Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde , “Bu yönetmelik, özel kanunlarındaki hükümler saklı kalmak kaydıyla genel ve katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler, il özel idare ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile döner sermayeli kuruluşlarda… müdür … ve daha alt görevlerde yükselme suretiyle atanacaklar hakkında uygulanır.” hükmü yer almış; aynı Yönetmeliğinin geçici 2. maddesinde, “Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayım tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.” hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer alan tüm hükümler birlikte değerlendirildiğinde, ilgili Yasa ve Kanun Hükmünde Kararnamelere dayanılarak, devlet memurlarının görevde yükselmelerinde uygulanacak objektif ölçütlerin Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan genel bir yönetmelikle belirlenmesinde ve aynı yönetmeliğin geçici 2. maddesiyle de, belediye memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin yönetmeliğin hazırlanması görevinin, 3152 sayılı Yasayla bu alanda yetkili kılınmış İçişleri Bakanlığına verilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
2.2.2000 gün ve 23952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinde, görevde yükselmeye tabi hizmet grupları belirlenerek, teknik hizmetler, sağlık hizmetleri, eğitim-öğretim hizmetleri gibi hizmet gruplarında çeşitli unvanlara yer verilmiş; aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde, görevde yükselme eğitiminde başarılı olanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için kurumlarınca yaptırılacak sınava katılarak başarılı olmaları gerektiği hükme bağlanmış; 17. maddesinde ise, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmeleri için en az iki yıl süre ile atamanın yapılacağı kurumda çalışmış olma şartı getirilmiştir.
Davalı Bakanlık, yukarıda hükümleri aktarılan Yönetmelikle, fakülteleri bitirmek suretiyle mühendis, mimar, şehir plancısı, jeomorfolog… gibi unvanları kazanan, fakat kurumda memur olarak çalışanların bu kadrolara atanmalarını görevde yükselme olarak değerlendirip, aynı koşullara bağlamıştır. Oysa gördüğü öğrenimin sonucu olarak bu unvanları kazanan, fakat memur olarak çalışmakta olanların anılan kadrolara atanmaları, sadece sınıf ve unvan değişikliği olup, görevde yükselme niteliği taşımamaktadır. Dolayısıyla öğrenimle belli unvanları kazanmış olan memurların sınıf ve unvan değişikliği için yapılacak sınavı kazanmaları zorunlu olmakla birlikte; yapılacak bu sınavın görevde yükselme sınavı dışında, o meslekle ilgili ve dışarıdan mühendis, mimar, şehir plancısı … alımları için yapılan sınavla aynı nitelikte olması gerektiği açık olduğundan, mevcut düzenlemeler hukuka aykırıdır.
Yönetimlerin, belli görevlere atanacak personelde aranılacak koşulları belirleme konusunda takdir yetkisi bulunmakta ise de; ilgililerin gerekli öğrenim ve staj aşamalarını geçirerek elde ettikleri ünvanlarla ilgili kadrolara atanabilmeleri için, anılan unvanlar ve öğrenim durumları ile ilgisi bulunmayan kadrolarda belirli süre hizmet yapmış olmak koşulu getirilmesinde hizmet gereklerine uyarlık bulunmadığı da kuşkusuzdur.
Belirtilen durum karşısında, İçişleri Bakanlığınca Yönetmeliğin 5. maddesinin (f) fıkrasından itibaren yeniden düzenleme yapılması ve öğrenimle kazanılan unvanlar dikkate alınarak mimarlık, mühendislik… gibi kadrolara ilk atamanın görevde yükselme kapsamı dışında tutulması gerektiği açıktır. Bu arada, örneğin mühendislikten başmühendisliğe atamanın görevde yükselme kapsamında değerlendirilmesine hukuki bir engel bulunmadığını da vurgulamak gerekir.
Dava konusu Yönetmeliğin 7, 10 ve 12. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde, Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9. maddesiyle, yükselme eğitimine katılacak adayları boş kadro sayısının iki katını geçmeyecek şekilde belirleme yetkisi sınavı yapan kurumlara tanınmış olduğu halde, İçişleri Bakanlığınca çıkarılan dava konusu Yönetmelikte, bu yetkinin Valinin görevlendireceği bir vali yardımcısının başkanlığında oluşturulacak bir sınav kuruluna bırakıldığı; bu sınav kurulunda il hukuk işleri müdürü, il milli eğitim müdürü gibi kurum dışından kişilere yer verildiği; 10. maddesinde, sözlü sınav yapılmasının öngörüldüğü; aynı Yönetmeliğin 12. maddesine göre, sınav kurulunun yine kurum dışından ve “mahalli mülki amir tarafından belirlenecek en az bir üye”nin katılımıyla oluşturulduğu anlaşılmakta olup; iptali istenen bu düzenlemeler Genel Yönetmeliğe aykırı olduğu gibi, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi sınırlarını aşan bir nitelik taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 19. maddesindeki, “Bu yönetmelik kapsamında bulunan müfettiş ve kontrolör unvanı ile görev yapanların, bu yönetmelikte yer alan hizmet gruplarına atanmalarında sınav ve hizmet gruplarında çalışma şartı aranmaz.” yolundaki hüküm de, bu kapsamda değerlendirilebilecek örneğin öğretmenler gibi belli meslek gruplarını kapsam dışında tuttuğundan, eksik düzenleme içermekte ve bu nedenle iptali gerekmektedir.
Söz konusu Yönetmeliğin diğer maddelerine yönelik iptal isteminin ise hukuki dayanaktan yoksun olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 5/f, g, h, ı, i, j, k; 7, 10, 12 ve 19. maddelerinin yukarıda belirtilen gerekçelerle iptaline, söz konusu Yönetmeliğin diğer maddeleri ile Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesiyle ilgili kısım yönünden ise davanın reddine, aşağıda dökümü gösterilen …-TL yargılama giderlerinin yarısı olan …-TL ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre …-TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, kalan kısmın davacı üzerinde bırakılmasına, noksan olan …-TL posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 29.12.2003 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.