Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2016/4875 E.  ,  2020/3625 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/4875
Karar No : 2020/3625

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği

VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …

VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …. İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması isteminden ibarettir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava Konusu İstem : Dava; İstanbul ili, Beşiktaş Toplum Sağlığı Merkezine bağlı … No’lu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından; 06/11/2014 tarihli inceleme raporuna istinaden Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 14. maddesi uyarınca ”Aile Sağlığı Merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek (eksik olan her malzeme için)” fiili nedeniyle elli (50) ihtar puanı, ”Mevzuatla verilen diğer görevleri yapmamak” fiili nedeniyle beş (5) ihtar puanı, “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiillinden dolayı 20 ihtar puanı olmak üzere toplamda yetmiş beş (75) ihtar puanı ile tecziye edilmesine ilişkin 27/01/2015 günlü, 3192 sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : …. İdare Mahkemesince, davacı tarafından dava konusu edilen “Aile Sağlığı Merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek (eksik olan her malzeme için)’ fiili nedeniyle verilen elli (50) ihtar puanı ile ‘Mevzuatla verilen diğer görevleri yapmamak’ fiili nedeniyle verilen beş (5) ihtar puanına ilişkin olarak yapılan inceleme neticesinde; söz konusu ceza puanlarının mükerrer kesildiği iddiasının açıklığa kavuşturulması amacıyla 14/10/2015 günlü ara kararı ile davalı İdareden dava konusu edilen cezaların dayanağı inceleme raporuna ek bir tutanağın düzenlenip düzenlenmediği ile düzenlenen tutanağın hangi tarihli tutanak olduğunun sorulduğu, İdare tarafından Mahkemeye gönderilen bilgi ve belgelerden, 14/10/2014 tarihli tespit tutanağına istinaden dava konusu işlem tarihinden önce “Aile Sağlığı Merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek” ve “Mevzuatla verilen diğer görevleri yapmamak” fiilllerini işlediği iddiasıyla davacının 26/12/2014 günlü, 46704 sayılı işlemle toplam elli beş (55) ihtar puanıyla tecziye edildiğinin, davacı tarafından bahsi geçen elli beş (55) puanlık ceza ihtarının iptali istemiyle İstanbul 6. İdare Mahkemesi nezdinde dava açtığının anlaşılması karşısında; dava konusu edilen 55 puanlık cezanın davalı idarece davacıya aynı fiillerinden dolayı mükerrer ceza olarak verildiğinin görülmesi, başka bir anlatımla, dava konusu işlem ile davacıya verilen elli beş (55) ihtar puanına ilişkin cezanın da 14/10/2014 tarihinde düzenlenen tutanağa istinaden verildiğinin anlaşılması nedeniyle, davalı İdarece davacıya verilen elli beş (55) puanlık ceza kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Davaya konu “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiillinden dolayı verilen yirmi (20) ihtar puanına yönelik olarak yapılan inceleme neticesinde; dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan ve 30/12/2010 günlü, 27801 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler İle Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin Ek:2 kısmında yer alan tablonun 25. satırında belirtilen “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiilinin yirmi (20) ihtar puanının gerektirdiği belirtilmiş iken; bu Yönetmeliğin, 16/04/2015 günlü, 29328 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile birtakım değişiklikler geçirdiği; Yönetmeliğin adının Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği olarak değiştirildiği, Ek:2’deki tablonun 25. satırında bulunan “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiilinin kaldırılarak, yerine, tablonun 19. satırında ve karşılığı ceza on (10) puan olmak üzere “Performansa Tabi Olmayan Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek” şeklinde yeni bir fiilin ihdas edildiği; ceza hukuku kökenli bir ilke olan lehe olan hükmün uygulanması ilkesinin; işlendiği zamanın hukuki normları uyarınca suç sayılan bir fiilin, sonradan yürürlüğe giren bir düzenleme ile suç olmaktan çıkarılmış bulunması veya sonradan yürürlüğe giren düzenlemenin suçun işlendiği zaman mevcut olan düzenlemeye göre suçlunun lehine ise, sonraki normun daha önce işlenmiş olan fiillere uygulanmasını öngördüğü, bu nedenle fiilin işlendiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan mevzuat ile daha sonra yürürlüğe giren mevzuat hükümleri farklı ise, disiplin cezası ile cezalandırılacak olan kişilerin lehine olan mevzuat hükmünün dikkate alınmasının gerektiği, ancak, lehe hükmün uygulanması amacıyla verilecek bir iptal kararının, şartları mevcut ise başka disiplin cezalarının uygulanmasına engel olmayacağının da tabii olduğu belirtilerek, davacıya isnat edilen fiili düzenleyen Yönetmelik hükmünün kaldırılması ve yerine tamamen farklı yeni bir hükmün getirilmesi suretiyle davacıya isnat edilen fiilin Yönetmelikten çıkarılması karşısında, hukuki dayanaktan yoksun kalan ve davacıya verilen “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiillinden dolayı verilen yirmi (20) ihtar puanına ilişkin davaya konu işlem kısmında da hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline hükmedilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı İdare tarafından; davacının görev yaptığı Aile Sağlığı Merkezinde yapılan olağan ve olağan dışı denetimlerde sağlık hizmeti sunumunu etkileyecek birtakım eksikliklerin tespit edilmasi sonucu denetim ekiplerince düzenlenen tespit tutanaklarına istinaden başlatılan soruşturma neticesinde hazırlanan 06/11/2014 tarihli inceleme raporunda davacının idari yönden “Aile Sağlığı Merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek (eksik olan her malzeme için)’ fiilini işlediğinden dolayı elli (50) ihtar puanı, ‘Mevzuatla verilen diğer görevleri yapmamak’ fiilini işlediğinden dolayı beş (5) ihtar puanı, “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiilinden dolayı yirmi (20) ihtar puanı ve “Tıbbi Deontoloji Nizamnamesine uymamak” fiilini işlediğinden dolayı yirmi (20) ihtar puanı olmak üzere toplamda doksan beş (95) ihtar puanı ile tecziye edilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmış olduğunun belirtildiği; davacının inceleme raporuna karşı verdiği savunmanın yeterli görülmemesi üzerine “Aile Sağlığı Merkezinin tıbbi donanım eksiğini on gün içinde gidermemek (eksik olan her malzeme için)’ fiili nedeniyle elli (50) ihtar puanı, ‘Mevzuatla verilen diğer görevleri yapmamak’ fiili nedeniyle beş (5) ihtar puanı ve “Koruyucu Hekimlik Uygulamalarında Verilen Görevleri Yerine Getirmemek, Gerçek Dışı Beyanda Bulunmak” fiili nedeniyle yirmi (20) ihtar puanı olmak üzere toplamda yetmiş beş (75) ihtar puanıyla tecziye edildiği, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN CEVABI : Temyiz isteminin reddi gerektiği yolundadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVALI İDARENİN TEMYİZ İSTEMİNİN REDDİNE,
2. …. İdare Mahkemesince verilen … günlü, E:…, K:… sayılı kararın ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan davalı idare üzerinde bırakılmasına,
4. Dosyanın Mahkemesine gönderilmesine,

5. 2577 sayılı Kanun’un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren (15) onbeş gün içinde Danıştay’da karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 24/12/2020 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.

(X) GEREKÇEDE KARŞI OY :
Dava dosyasının incelenmesinden; davalı idarece davacıya, işlediği fiilleri nedeniyle verilen birden fazla ihtar puanı cezasının tek bir işlemle tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Ancak, dava konusu işlemde yer alan ihtar puanı cezalarının, işlenen farklı fiiller nedeniyle verilmiş oldukları dikkate alındığında, anılan cezaların birbirinden bağımsız cezalar niteliğinde olduğu açıktır.
Bunun sonucu olarak, davacıya verilen her bir ihtar puanı cezasının idarece ayrı bir işlem şeklinde tesis edilmesi gerekmekte olup; bu husus, her işlemin yargısal denetiminin, o işleme özgü olarak gerçekleştirilmesine de olanak sağlayacaktır.
Bir başka anlatımla, farklı fiilleri nedeniyle davacıya verilmiş olan birden fazla ihtar puanı cezasının “tek bir işlem” şeklinde tesis edilmesi, bu işlemin yargısal denetiminin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesini güçleştirebilecektir. Ayrıca, tek bir işleme konu edilen ihtar puanı cezasının sayısının artmasıyla birlikte, değinilen sorunun daha da ön plana çıkacağı açıktır.
Bu çerçevede, tek bir işlemde yer alan ihtar puanı cezalarının kiminin, bu cezayı veren makamın yetkisiz olması; kiminin, soruşturma veya ceza verme zaman aşımına uğraması; kiminin, usulüne uygun bir soruşturma yapılmaksızın verilmiş olması; kiminin ise, işin esası yönünden hukuka aykırı olabilecekleri hususu gözönünde bulundurulduğunda; bu cezalara yönelik yargısal denetimin, ayrı ayrı tesis edilmiş işlemlere konu cezalara oranla daha güç gerçekleştirileceği tartışmasızdır.
Öte yandan, bu durumun; İdare Mahkemesini, aynı tarih ve sayı ile tesis edilmiş olan tek bir işlemin her bir cezaya ilişkin kısmı yönünden ayrı ayrı hüküm kurmak zorunda bırakacağı ve bunun sonucu olarak, kararın hüküm fıkrasında yer verilmesi gereken yargılama giderlerinin hesaplanması yönünden de sorunlara yol açabileceği gözardı edilmemelidir.
Dava konusu ihtar puanı cezasını içeren işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının ayrı ayrı incelenmesi gerekir ve işlemlerden biri diğerinin sonucu olmadığı gibi, biri hakkında ulaşılacak yargının diğerini etkilemesi de söz konusu olmadığından, cezaların, ayrı ayrı işlemlerin konusu olması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde; davalı idarece, her bir cezanın farklı hukuki dayanakları olduğu gözardı edilmek suretiyle, davacıya verilen tüm ihtar puanı cezalarının tek bir işlem şeklinde tesis edilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, İdare Mahkemesince yargılamanın, davacıya verilen birden çok ihtar puanı cezasını içeren tek bir işlem esas alınmak suretiyle yapılarak karar verilmesinde hukuki isabet görülmemiş ise de; verilen iptal kararı, hüküm fıkrası itibarıyla hukuka uygun bulunduğundan, anılan kararın bu gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına gerekçesi yönünden katılmıyorum.