2. Daire 2004/831 E. , 2006/1021 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2004/831
Karar No: 2006/1021
Davacı: … Sendikası
Vekili:
Davalılar: 1-Başbakanlık / ANKARA
2-Çevre ve Orman Bakanlığı
Davanın Özeti : Davacı, 22.7.2003 günlü, 2003/5970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3 no’lu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmının iptalini istemektedir.
Davalıların Savunmalarının Özeti: Dava konusu işlemden dolayı kapatılan orman işletme müdürlüklerindeki personel başka kurumlara nakledilmeyip aynı yerlerdeki diğer birimlerde istihdam edildiğinden kişilerin menfaatinin ihlal edilmediği dolayısıyla davacı sendikanın dava açma ehliyetinin bulunmadığı, gerek 3046 sayılı Kanunun 17/d maddesi gerekse 3234 sayılı Kanunun 25/a maddesi uyarınca orman işletme müdürlüklerinin kapatılmasına Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun karar verdiği, 2.11.1994 tarihinde yürürlüğe konulan 688 sayılı Orman Genel Müdürlüğü Taşra Birimlerinin Kurulması, Değiştirilmesi ve Kapatılması Esasları Hakkında Yönetmeliğin iç düzenleme niteliğinde olduğu, 3234 sayılı Yasada, taşra birimlerinin kurulması veya kapatılmasının yönetmelikle düzenleneceğine dair bir hüküm bulunmadığı, Orman İşletme Müdürlüklerinin çoğunun politik nedenlerle kurulduğu, bu konudaki taleplerin çokluğu nedeniyle sözkonusu taleplerin incelenmesini bir sisteme oturtmak amacıyla yönetmelik hazırlandığı, bu düzenleme gereğince orman işletme müdürlüklerinin kurulabilmesi için puanlarının en az 200 olması gerektiği, ancak çok az ormanlık alana sahip pek çok ilde işletme müdürlükleri kurulması nedeniyle, faaliyetlerin ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülemediği, ülkede yaşanan ekonomik krizlerin de etkisiyle Orman Genel Müdürlüğünün 1997-1999 yıllarını büyük zararlarla kapattığı ve görevlerini zorlukla ifa edebildikleri, “TODAİE Yeniden Yapılanma ve Norm Kadro Projesi” çalışması sonucu yayımlanan raporda Orman İşletme Müdürlükleri sayısının 120-160 seviyesine çekilmesi gerektiğinin belirtildiği, bütün bu şartlar gözönüne alınarak sayısı 240’ın üzerinde olan orman işletme müdürlüklerinden atıl olanların kapatılmasına karar verildiği, önce bu işletmelerden 8’inin kapatıldığını, fakat bu çalışma sırasında mevcut yönetmeliğin kapatılma ile ilgili kısımlarının uygulanamayacağı anlaşıldığından sözkonusu yönetmeliğin kapatılma ile ilgili 13. maddesinin Bakan oluru ile askıya alındığı, akabinde 9. Bölge Müdürlüğü ve 333 İşletme Müdürlüğünün kapatılması için hazırlanan kararnameye 24 Orman İşletmesinin kapatılması hususunun da eklendiği, kapatılması gereken 50 civarında Orman İşletme Müdürlüğünün daha bulunduğu, 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılması ile yöredeki ormancılık faaliyetlerinde bir aksama olmayacağını, çünkü kapanan bu işletmelere bağlı orman işletme şefliklerinin bağlantılarının yapıldığı, Orman İşletme Müdürlüklerine bağlı olarak faaliyetlerine devam ettiklerini, orman işletmeciliği ile ilgili faaliyetleri esas yerine getiren ve halka en yakın olan birimin, orman işletme şeflikleri olduğu, bu nedenlerle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : ….
Düşüncesi: 2.11.1994 günlü Bakanlık oluruyla yürülüğe giren Orman Genel Müdürlüğü Taşra Birimleri Kurulması, Değiştirilmesi ve Kapatılması Esasları Hakkında Yönetmeliğin kapatma işlemlerini düzenleyen 13. maddesinin davalı idarece işin aciliyeti gerekçe gösterilerek askıya alınmasının açıkça hukuk ihlalini oluşturacağı kuşkusuz olup, anılan maddede belirtilen usule uyulmadan tesis edilen 22.7.2003 günlü, 2003/5970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3 no’lu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasında hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının 3 nolu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmının iptal edilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi: Dava, 22.7.2003 günlü 2003/5970 Bakanlar Kurulu kararının 3 nolu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 123. maddesinde “idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 31. maddesinde Orman Genel Müdürlüğü, Bakanlığın bağlı kuruluşları arasında gösterilmiş, 2.11.1994 günlü Bakan oluru ile yürürlüğe konulan “Orman Genel Müdürlüğü Taşra Birimleri Kurulması, Değiştirilmesi ve Kapatılması Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5. ve 6. maddeleriyle 3046 Sayılı Kanunun Kanunun 17/d maddesi ve 3234 sayılı Kanunun 25. maddesi gereğince; İşletme müdürlüğünün kurulması, değiştirilmesi ve kapatılması, tekliflerini yapmaya Bakanlığın yetkili olduğu, bu tekliflerin Devlet Planlama Teşkilatı ve Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşleri alındıktan sonra Bakanlar Kurulu kararıyla sonuçlandırılacağı belirtilmiş olup, sözü edilen yönetmeliğin inceleme heyetleri başlıklı 7. maddesinde, birim kurulmasına ilişkin teklifleri mahallinde incelemek üzere işletme müdürlüğü için, Daire başkanlarından birinin veya Daire başkanlığı, bölge müdürlüğü veya yardımcılıkları görevinde bulunmuş bir orman mühendisi başkanlığında, orman Koruma ve Yangınla Mücadele,İşletme ve Pazarlama, Orman İdaresi ve Planlama Daire Başkanlıklarına bağlı şube müdürlüklerinden uygun görülecek birer şube müdürü veya daha önce şube müdürlüğü görevinde bulunmuş olan orman mühendisleri ile bölge müdürü veya bölge müdür yardımcısı, ilgili şube müdürü, ilgili işletme müdüründen teşekkül edeceği, Birimlerin kapatılması Teklif Raporları başlıklı 13. maddesinde “Bölge müdürlüğü, işletme müdürlüğü ve işletme şefliği birimlerinden herhangi birinin kapatılması, birimlerin kurulmasında olduğu gibi inceleme heyetlerinin düzenleyeceği raporun tetkikinden sonra yetkili merciler tarafından onaylanmasını müteakip gerçekleştirilecektir” kuralları yer almıştır
Anayasının 124. maddesi ile idarelere verilen yönetmelik çıkarma yetkisi çerçevesinde, kamu hizmetinin etkili ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmelikte değişiklik yapabilecekleri gibi yürürlükten kadırabilecekleri açıktır. Olayda ise 12.4.2002 günlü Bakan oluru ile Bazı kamu kurum ve kuruluşlarına ait bölge müdürlüklerinin ve başmüdürlüklerin kaldırılmasına ve alınacak tasarruf tedbirlerine ilişkin kararın yürürlüğe konulmasına ilişkin Bakanlar Kurulunun 12.1.2002 günlü 2002/3849 sayılı kararı ile Dokuz adet bölge müdürlüğünün kapatılması ve kapatılacak bölge müdürlüklerinin 1.5.2002 tarihine kadar başbakanlığa teklif edilmesi gerektiği, ancak söz konusu Yönetmeliğin taşra birimlerinin kapatılmasına ilişkin 13. maddesinin uygulanmasına zaman açısından imkan bulunmadığından Bakanlar Kurulu kararına göre kapatma ve bağlama işlemleri sonuçlanıncaya kadar 13. maddenin uygulanmaması yolunda 12.4.2002 günlü Bakan oluru alındığı görülmüştür.
İdarelerin yürürlüğe koydukları Yönetmeliklerde, kamu yararı ve hizmet gerekleri icabı değişiklik yapabilecekleri gibi tümüyle yürürlükten de kaldırabileceklerine kuşku yoksada,bir işlem veya uygulamanın yapılabilmesi için yürürlükteki bir yönetmeliğin bir maddesinin uygulanmasını askıya almak şeklinde bir uygulamanın keyfiliğe yol açacağı ve hukuka uygun olmayacağı açıktır.
Açılanan sebeplerle, Resmi Gazetede yayımlanmamış olmakla birlikte idarece uygulanmakta olan Yönetmeliğin 13. maddesinde belirlenen usule uyulmadan tesis edilen dava konusu Bakanlar Kurulu kararının 3 nolu bendinde yer alan 24 orman işletme müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmın iptali gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesi’nce işin gereği düşünüldü:
Davacı sendika, 22.7.2003 günlü, 2003/5970 sayılı Bakanlar Kurulu kararının 3 no’lu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmının iptali istemiyle dava açmıştır.
T.C. Anayasası’nın 123. maddesinde; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” kuralı getirilmiş; 3046 sayılı, Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 10. maddesinde; “Bağlı kuruluşlar bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlardır.
Bağlı kuruluşlar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra teşkilatından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
Bağlı kuruluşların taşra teşkilatı; bölge, il ve ilçe kuruluşları şeklinde veya doğrudan kendine bağlı olarak kurulabilir.” hükmü yer almıştır.
Orman Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında 3234 sayılı Kanun’un 1. maddesinde de, Orman Genel Müdürlüğünün Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığına bağlı tüzel kişiliği haiz olan katma bütçe ile idare edilen bir kuruluş olduğu belirtilmiştir.
8.5.2003 günlü, 25102 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 31. maddesinde de Orman Genel Müdürlüğü Bakanlığın bağlı kuruluşları arasında gösterilmiştir.
3234 sayılı Yasanın, Taşra teşkilatı kuruluşu başlıklı 25. maddesinde, Genel Müdürlük taşra teşkilatı kuruluşlarından: a-Bölge müdürlüğü ve müdürlüklerin kurulmasına ve kaldırılmasına Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nun yetkili olduğu, 29. maddesinde ise, Genel Müdürlüğün, Kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer emirlerle düzenlemekle görevli ve yetkili bulunduğu öngörülmüştür.
Orman Genel Müdürlüğünün taşra birimlerinin kurulması, adlarının ve sınırlarının değiştirilmesi ve kapatılması iş ve işlemleri 21.7.1972 tarih ve 233 sayılı tebliğ esaslarına göre yürütülmekte iken 2.11.1994 günlü Bakanlık Oluruyla yürürlüğe giren ve anılan tebliği yürürlükten kaldıran Orman Genel Müdürlüğü Taşra Birimleri Kurulması, Değiştirilmesi ve Kapatılması Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5. ve 6. maddelerinde, 3046 sayılı Kanunun 17 inci maddesi (d) fıkrası ve 3234 sayılı Kanunun 25 inci maddesi gereğince; işletme müdürlüğünün kurulması, değiştirilmesi ve kapatılması tekliflerini yapmaya Bakanlığın yetkili olduğu, bu tekliflerin Devlet Planlama Teşkilatı ile Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşleri alındıktan sonra Bakanlar Kurulu kararı ile sonuçlandırılacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin, “İnceleme Heyetleri” başlıklı 7. maddesinde, “Birim kurulmasına ilişkin teklifleri mahallinde incelemek üzere görevlendirilen heyetler;
a-…
b-İşletme müdürlüğü kuruluşu için; daire başkanlarından birinin veya daire başkanlığı, bölge müdürlüğü veya yardımcılıkları görevinde bulunmuş bir orman mühendisi başkanlığında; Orman Koruma ve Yangınla Mücadele, İşletme ve Pazarlama, Orman İdaresi ve Planlama Daire Başkanlıklarına bağlı şube müdürlerinden uygun görülecek birer şube müdürü veya daha önce şube müdürlüğü görevinde bulunmuş olan orman mühendisleri ile bölge müdürü veya bölge müdür yardımcısı, ilgili şube müdürü, ilgili işletme müdürlerinden,
c-…
teşekkül eder.” denilmekte olup, “Birimlerin Kapatılması Teklif Raporları “başlıklı 13. maddesinde “Bölge müdürlüğü, işletme müdürlüğü ve işletme şefliği birimlerinden herhangi birinin kapatılması, birimlerin kurulmasında olduğu gibi inceleme heyetlerinin düzenleyeceği raporun tetkikinden sonra yetkili merciler tarafından onaylanmasını müteakip gerçekleştirilecektir…….” kuralı bulunmaktadır.
Anayasanın 124. maddesiyle , Başbakanlık , Bakanlıklar ve Kamu Tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir.
İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilir ya da kaldırabilirler. Nitekim bu tasarrufların aynı usule tabi olması gerektiğine kuşku yoktur.
Yönetmeliklerin, Anayasa, Yasa, Tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen şekil şartlarına uyularak çıkarılması dışında, sözkonusu düzenleme yetkisinin kullanılmasında kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı gibi idarelerinde iş ve işlemlerinde yönetmeliklerinde öngörülen kurallara uymak zorunda oldukları açıktır.
Olayda, bu yönetmeliğin kapatma işlemlerini düzenleyen 13. maddesinin ise; bazı kamu kurum ve kuruluşlarına ait bölge müdürlüklerinin ve başmüdürlüklerin kaldırılmasına ve alınacak tasarruf tedbirlerine ilişkin kararın yürürlüğe konulmasına ilişkin Bakanlar Kurulunun 12.1.2002 günlü ve 2002/3849 sayılı kararı ile dokuz adet Bölge Müdürlüğünün kapatılması ve kapatılacak bölge müdürlüklerinin 1.5.2002 tarihine kadar Başbakanlığa teklif edilmesi gerektiği, ancak söz konusu Yönetmeliğin; taşra birimlerinin kapatılmasına ilişkin 13 üncü maddesinin uygulanmasına zaman açısından imkan bulunmadığından, anılan Bakanlar Kurulu kararına göre kapatma ve bağlama işlemleri sonuçlanıncaya kadar uygulanmaması yolunda 12.4.2002 günlü Bakan Oluru alındığı anlaşılmıştır.
Adıgeçen yönetmeliğin her ne kadar 3011 sayılı Kanun uyarınca Resmi Gazetede yayımlanması gerekmekte iken yayımlanmadığı anlaşılmakta ise de, halihazırda yürürlükte olan ve idarenin de uygulamak zorunda bulunduğu bu Yönetmeliğin kapatma işlemlerini düzenleyen 13. maddesinin idarece işin aciliyetine binaen askıya alındığı öne sürülmekle birlikte, bir düzenleyici işlemin askıya alınmasının söz konusu olamayacağı gibi böyle bir tasarrufun hukuk ihlalini oluşturacağı kuşkusuzdur.
Buna göre, idarenin kendisine tanınan bu yetkiyi kullanırken anılan maddede gösterilen usule uyulmadan tesis edilen Bakanlar Kurulu kararına dayanılarak yukarıda sayılan Orman İşletme Müdürlüklerinin kapatılmasının hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 22.7.2003 günlü, 2003/5970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3 no’lu bendinde yer alan 24 Orman İşletme Müdürlüğünün kapatılmasına ilişkin kısmının iptaline, aşağıda dökümü gösterilen … YTL yargılama gideri ile Avukatlık Kanununda değişiklik yapan 4667 sayılı Kanunun 81. maddesine göre yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … YTL. Avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, 29.3.2006 tarihinde oybirliği ile karar verildi.