Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2015/6279 E. , 2017/7022 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2015/6279
Karar No : 2017/7022
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekilleri :
Davanın Özeti : 05/02/2015 tarih ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin, Anayasa’ya aykırı kanun hükmüne dayanılarak çıkartıldığından hukuka aykırı olması nedeniyle tümünün, ayrıca, 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde yer alan “denetleyen” ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 13. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), ve (d) bentlerinin, 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinin, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’na göre, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin “aile hekimliği hizmetleri” olarak tanımlandığı, bunun dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise toplum sağlığı merkezleri tarafından sunulması gerektiği hususunun hükme bağlandığı, ancak, dava konusu düzenlemenin bu Kanuna aykırı hükümler içerdiği; anılan düzenleme ile aile hekimlerinin özlük haklarına müdahale edildiği; toplum sağlığı merkezlerinin görev ve sorumluluklarının aile hekimlerine yıkılmaya çalışıldığı; aile hekimleri üzerinde denetim yetkisi olmayan toplum sağlığı merkezinin denetim merkezi gibi yetkilendirildiği; aile hekimlerinin birey odaklı birinci basamak sağlık hizmeti sunarken, toplum sağlığı merkezinin toplum odaklı birinci basamak sağlık hizmeti sunduğu, iki ayrı hizmet sunucusu olan kurumlar arasında astlık-üstlük ilişkisinin bulunmadığı halde dava konusu düzenleme ile toplum sağlığı merkezine aile hekimleri üzerinde görev veren üst kurum nitelendirilmesinin yapıldığı; aile hekimlerinin, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu uyarınca, adına Valilik ile sözleşme imzaladığı, gerek Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği gerekse Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında nca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler İle Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre, aile hekimlerinin amirinin Vali olduğu, buna rağmen dava konusu Yönetmelikte 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemelere yer verildiği ileri sürülerek, 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, dava konusu düzenleme ile toplum sağlığı merkezine, Bakanlığın belirlemiş olduğu standartlara uygun olarak bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından veri toplamak, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini elektronik veya basılı ortamda tutmak, olağanüstü durumlarda bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından yazılı olarak da veri toplamak, topladığı verileri zamanında müdürlüğe iletmek görevi verildiği, bu durumun kişisel verilerin gizliliği hükmünü ihlal ettiği, düzenlemenin Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek, 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, anılan düzenlemede, Adli Tıp Kurumunun doğrudan hizmet vermediği yerlerde, adli tıbbi hizmetler konusunda Cumhuriyet Savcılığı, ilçe sağlık müdürlüğü, aile hekimliği birimleri ve diğer sağlık kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde çalışarak bu hizmetlerin 25/1/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği çerçevesinde yürütülmesini sağlamak görevinin toplum sağlığı merkezlerinin görevleri arasında sayıldığı, ancak, adli tabiplik hizmetlerinin koruyucu, tedavi edici sağlık hizmeti kapsamında olmadığı, bu sebeple de toplum sağlığı merkezi hekimlerine ve aile hekimlerine adli tabiplik hizmetinin yüklenmesinin Kanuna aykırılık teşkil ettiği ileri sürülerek, 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “bulundukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve” ibaresinin ve (b) bendinde yer alan “uygulamak” ibaresinin, söz konusu madde ile toplum sağlığı merkezi hekimlerine acil sağlık hizmeti sunma görevi verilmiş ise de, bu hekimlerin asıl görevinin koruyucu hekimlik içeren birinci basamak sağlık hizmeti sunumu olduğu, koruyucu sağlık hizmetlerinin acil sağlık hizmetlerinden çok farklı nitelikler taşıdığı, acil sağlık hizmetlerinin niteliği gereği acil sağlık hizmeti sunacakların bu konuda eğitim alması ve deneyim sahibi olması gerektiği, hastaların gereksinim duyduğu sağlık hizmetini nitelikli bir şekilde alma haklarının ihlal edildiği ileri sürülerek, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinin, 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentlerinin, anılan hükümler ile toplum sağlığı merkezlerine kendilerine bağlı iş sağlığı ve güvenliği birimi kurma ve çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetlerini verme yetkisinin düzenlendiği; kamu görevlilerinin görev tanımları dışında çalıştırılamayacakları, başka kurum ve kuruluşlarda görevlendirmelerinin ancak yasal düzenlemelerle yapmanın mümkün olduğu; toplum sağlığı merkezlerinin kadrosunda işyeri hekimi veya iş güvenliği uzmanının bulunmadığı, dolayısıyla düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek, 30. maddesinin 2. fıkrasının, dava konusu düzenlemede, toplum sağlığı merkezlerinin nüfus hareketlerine ilişkin görevlerinin kapsamının tarım işçileri ile kısıtlanmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek, dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesi ile atıfta bulunulan 25/01/2013 tarih ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının, dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin yollama yaptığı Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 10. maddesi ile gerek aile hekimlerine gerekse toplum sağlığı merkezi hekimlerine, 5258 sayılı Kanunda verilen görev kapsamını aşacak nitelikte adli tabiplik görevinin verilmesinin Kanuna aykırılık teşkil ettiği, belirtilen sebeplerle dava konusu düzenlemenin kamu yararı, hizmet gerekleri, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali ile yine dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında yer alan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesinin 2. fıkrasındaki “Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları nca belirlenir.” düzenlemesinin, toplum sağlığı merkezinde sunulan sağlık hizmetinin, kamu görevlileri eliyle yürütülmesi sebebiyle, görev, yetki, hak ve yükümlülüklerin kanunla düzenlenmesi gerektiği halde bu alanda düzenleme yetkisinin anılan Kanun ile na bırakılmış olmasının yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu ve Anayasanın 2., 7., 8., 123., ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince, temel sağlık hizmetlerini, bu kapsamda birinci basamak sağlık hizmetlerini, Bakanlık hedef ve politikalarına uygun olarak yürütmek ve bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisinin uhdelerinde olduğu; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, 5258 sayılı Kanun’un 5. maddesi ve 663 sayılı KHK’nın 36. maddesine istinaden hazırlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği ile toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleriyle ilgili usul ve esasların düzenlenmiş olduğu; anılan düzenlemenin, toplum sağlığı merkezlerini güçlendirerek hizmetlerin kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesini sağlamak amacı taşıdığı; Yönetmelik kapsamında, Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatı hizmet birimleri arasında yer alan toplum sağlığı merkezlerine, organizasyon, eşgüdüm, eğitim ve denetim görevleriyle birlikte toplumsal sağlık hizmeti sunma görevi verildiği, böylelikle toplum sağlığı hizmetlerinin münhasıran bu hizmete yönelik görevleri olan merkezler marifetiyle layıkıyla verilebilir hale getirilmesinin hedeflendiği; bu bağlamda, toplum sağlığı merkezlerinin organizasyon, eşgüdüm, eğitim ve denetim görevleriyle birlikte toplumsal sağlık hizmeti sunma görevleri göz önüne alındığında, birinci basamak sağlık hizmetlerinin sunumu noktasında halk sağlığı müdürlüğü adına izleme ve değerlendirme çalışmalarının sekreteryasını yürütmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı; adı geçen merkezlerin Bakanlık ve Kurum idari yapısındaki yerinin ilgili mevzuat hükümleri kapsamında belirlendiği, bu bağlamda, toplum sağlığı merkezlerinin taşra teşkilatı içerisinde halk sağlığı müdürlüğünün izdüşümü ve müdürlük yetkilerini kullanan idari birimler olduğu; dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına, kamu menfaatine ve hizmet gereklerine uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi : Dava konusu düzenlemede hizmet gereklerine, kamu yararına, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; 05.02.2015 tarih ve 29258 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde yer alan “denetleyen” ibaresinin ve (ö) bendinin, 9. maddesinin (f) bendinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 13. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), ve (d) bentlerinin, 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “bulundukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve” ibaresinin ve (b) bendinde yer alan “uygulamak” ibaresinin, 26. maddesinin (a) ve (c) bentlerinin, 30. maddesinin 2. fıkrasının, 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinin ve bu Yönetmelik ile atıfta bulunulan 25.01.2013 tarih ve 28539 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali ile yine dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunun 5. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Davanın, 05.02.2015 tarih ve 29258 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde yer alan “denetleyen” ibaresinin ve (ö) bendinin, 9. maddesinin (f) bendinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 13. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), ve (d) bentlerinin, 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “bulundukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve” ibaresinin ve (b) bendinde yer alan “uygulamak” ibaresinin, 26. maddesinin (a) ve (c) bentlerinin, 30. maddesinin 2. fıkrasının, 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinin iptali istemine ilişkin kısmının incelenmesinden,
Anayasa’nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Sağlık hizmeti sunulmasına ilişkin olarak Devlete verilmiş olan görevler, 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince nca yürütülmektedir. Anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin; 2. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi, (e) bendinde insan gücünde ve maddi kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, (f) bendinde kamu ve özel tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetmek ve politikaları belirlemek ‘nın görevleri arasında sayılmış, 40. maddesinde ise, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin işlem tarihinde yürürlükte bulunan Mülga 26. maddesi ile Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, temel sağlık hizmetlerini yürütmekle görevli, Bakanlığa bağlı kurulmuş, halk sağlığını korumak ve geliştirmek, sağlık için risk oluşturan faktörlerle mücadele etmek ve birinci basamak sağlık hizmetlerini yürütmek, bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak Kurumun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanunun 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Diğer taraftan, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun 5. maddesinde, “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler. Her bir aile hekimi için kayıtlı kişi sayısı; asgarî 1000, azamî 4000’dir. Aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısı 1000’den az olabilir.
Aile hekimliği hizmetleri ücretsizdir; acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirilir. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/117 md.) nca belirlenen aile sağlığı merkezlerinde çalışma saatleri dışında, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile gerektiğinde ve bağlı kuruluşları personeline nöbet görevi verilebilir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde acil haller ve mücbir sebepler dışında, kişi hangi sosyal güvenlik kuruluşuna tâbi olursa olsun, aile hekiminin sevki olmaksızın sağlık kurum ve kuruluşlarına müracaat edenlerden katkı payı alınır. Alınacak katkı payı tutarı Sağlık, Maliye ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarınca müştereken belirlenir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde, diğer kanunların aile hekimliği hizmetleri kapsamındaki hizmetlerin sunumu ile sevk ve müracaata ilişkin hükümleri uygulanmaz. (Ek cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları nca belirlenir. Yabancılar hakkında ilgili mevzuat hükümleri uygulanır.” hükmü yer almıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine dayalı olarak hazırlanıp yürürlüğe konulan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliğinin 1. maddesinde, Bu Yönetmeliğin amacının; taşra teşkilatı yapılanmasında yer alan toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleri ile ilgili usul ve esasları düzenlemek olduğu, 2. maddesinde, Bu Yönetmeliğin, toplum sağlığı merkezleri ile bağlı birimlerinin fiziki ve teknik yapısını, görev ve yetkilerini, diğer kurum ve kuruluşlarla olan ilişki ve işbirliğini kapsadığı belirtilmiş; 4/(n) maddesinde; Toplum sağlığı merkezi (TSM): “Bölgesinde yaşayan toplumun sağlığını korumak ve geliştirmek maksadıyla sağlıkla ilgili risk ve sorunları belirleyen, bunlarla ilgili düzeltici ve önleyici faaliyetleri gerçekleştiren; birinci basamak koruyucu, iyileştirici ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini koordine eden ve bu hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde sunulmasını izleyen, değerlendiren, denetleyen ve destekleyen; bölgesinde bulunan sağlık kuruluşları ile diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlayan sağlık kuruluşunu”, (ö) bendinde, “TSM İSG (İş Sağlığı ve Güvenliği) birimi: İş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini yürütmek üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yetkilendirilen toplum sağlığı merkezi bağlı birimini” ifade edeceği hükme bağlanmış; 9. maddesinde, TSM’nin idari ve mali işlere ilişkin görevleri, 10. maddesinde, TSM’nin kayıt ve istatistiğe ilişkin görevleri, 13. maddesinde, TSM’nin izleme ve değerlendirme çalışmalarına ilişkin görevleri, 21. maddesinde, TSM’nin adli tıbbi hizmetler ve ölüm kayıt hizmetlerine ilişkin görevleri, 22. maddesinde TSM’nin acil sağlık hizmetlerine ilişkin görevleri, 26. maddesinde, TSM’nin çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetlerine ilişkin görevleri, 30. maddesinde, TSM’nin toplu yaşam alanları ve okul sağlığı hizmetlerine ilişkin görevleri ve 45. maddesinde de TSM başkanının görevleri sayılmıştır.
Davacı tarafından özetle, anılan yönetmeliğin davaya konu maddeleriyle aile hekimlerinin özlük haklarına müdahale edildiği, toplum sağlığı merkezlerinin görev ve sorumluluklarının aile hekimlerine yıkılmaya çalışıldığı, aile hekimleri üzerinde denetim yetkisi olmayan anılan merkezin denetim merkezi gibi yetkilendirildiği, anılan yönetmeliğin 5258 sayılı yasa ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içerdiği ileri sürülerek istemin özeti kısmında belirtilen madde ve ibarelerin iptali istenilmekte, davalı idare ise savunmasında, bireye yönelik, sağlık ocakları, AÇSAP merkezleri, verem savaş dispanserleri gibi kurumların sunduğu koruyucu ve tedavi edici sağlık hizmetlerinin büyük bir kısmının aile hekimlerine verildiği, topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin bakanlık eliyle yürütülebilmesi için yeni bir teşkilat yapılanmasına gerek duyulduğu, 5258 ve 3359 sayılı yasa ile 663 sayılı KHK nın verdiği yetki çerçevesinde çıkarılan dava konusu yönetmelik kapsamında toplum sağlığı merkezlerine organizasyon, eşgüdüm, eğitim ve denetim görevleriyle birlikte toplumsal sağlık hizmeti sunma görevi veldiği, böylelikle toplum sağlığı hizmetlerinin münhasıran bu hizmete yönelik görevleri olan merkezler marifetiyle verilebilir hale getirildiği bu nedenle anılan düzenlemenin hukuka uygun olduğunu ileri sürmektedir.
Dava konusu yönetmelik hükümleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde; (Mülga) taşra teşkilatı yapılanmasında yer alan toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleri ile ilgili usul ve esasları düzenleyen yönetmelikle, toplum sağlığı merkezleri ile bağlı birimlerinin fiziki ve teknik yapısını, görev ve yetkilerini, diğer kurum ve kuruluşlarla olan ilişki ve işbirliğini kapsar şekilde kurallar getirilmiş; bu bağlamda, anılan merkezlerin, aile hekimlerine aşılama, ana çocuk sağlığı ve aile planlaması gibi öncelikli hizmet alanlarında, ’nın yıllık programına uygun olarak lojistik destekte bulunullması sağlanılmış, bu merkezlerin, bölgesinde yürüteceği sağlık hizmetini bir bütün olarak değerlendirerek, sağlık kuruluşları ile koordinasyonu sağlamak, gerektiğinde diğer kuruluşlarla işbirliği yapmak suretiyle toplumun ve bireylerin sağlığını korumak ve sağlık düzeylerini yükseltmekten sorumlu tutulduğu, bunun için de, Toplum sağlığı merkezinin,
” a) İdari ve mali işler,
b) Kayıt ve istatistik,
c) Plan ve program yapma,
ç) Diğer kurumlarla işbirliği,
d) İzleme ve değerlendirme çalışmaları,
e) Bulaşıcı hastalıklar, bağışıklama ve salgın kontrolü,
f) Tüberküloz kontrolü,
g) Zoonotik ve vektörel hastalıkların kontrolü,
ğ) Erken uyarı ve cevap sistemi çalışmaları,
h) Bulaşıcı olmayan hastalıkların kontrolü,
ı) Kadın ve üreme sağlığı hizmetleri,
i) Çocuk ve ergen sağlığı hizmetleri,
j) Kanser erken teşhis, tarama ve eğitim hizmetleri,
k) Ruh sağlığı programlarına dair hizmetler,
l) Ulusal programlar ile ilgili hizmetler,
m) Adli tıbbi hizmetler ve ölüm kayıt hizmetleri,
n) Acil sağlık hizmetleri,
o) Kaza ve yaralanmalardan korunma hizmetleri,
ö) Görüntüleme ve laboratuvar hizmetleri,
p) Çevre sağlığı hizmetleri,
r) Çalışan sağlığı ve güvenliğine dair hizmetler,
s) Olağan dışı durumlar ve afet sağlığı hizmetleri,
ş) Toplu yaşam alanları ve okul sağlığı hizmetleri
t) Evde sağlık hizmetleri,
u) Ağız ve diş sağlığı hizmetleri,
ü) Sağlığın geliştirilmesi ve teşviki çalışmaları,
v) Sosyal hizmet çalışmaları,
y) Hizmet içi eğitimler,
z) Diğer görevler.” i sunmakla görevlendirilmiş olduğu anlaşılmıştır.
Buna göre, dava konusu Yönetmelikte, bölgesinde yaşayan toplumun sağlığını geliştirmeyi ve korumayı ön plana alarak sağlıkla ilgili risk ve sorunları belirleyen, bu sorunları gidermek için planlama yapan ve bu planları uygulayan, uygulatan; birinci basamak koruyucu, iyileştirici ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini müdürlüğün sevk ve idaresinde organize eden, bu hizmetlerin verimli şekilde sunulmasını izleyen, değerlendiren ve destekleyen, bölgesinde bulunan sağlık kuruluşları ile diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlamak üzere kurulan sağlık kuruluşuna toplum sağlığı merkezi denildiği, sağlık ocakları, AÇSAP merkezleri, verem savaş dispanserleri gibi kurumların sunduğu topluma yönelik koruyucu ve tedavi edici sağlık hizmetlerinin entegre yürütülmesinin toplum sağlığı açısından büyük önem taşıması nedeniyle, İlçe sağlık idaresinin yönetiminde, merkez ilçeler dahil her ilçede en az bir adet olmak üzere toplum sağlığı merkezi oluşturulduğu, bu merkezlerin aile hekimliği uygulamasında gerekli tetkik ve tahlilleri yapmanın yanısıra, aile hekiminin görevi dışında kalan diğer temel sağlık hizmetlerini yürüteceği ve bu sayede, bireye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri, tanı ve tedavi hizmetleri ile rehabilitasyon hizmetleri dışında kalan temel sağlık hizmetlerinin tek çatı altında toplanması suretiyle, daha etkili ve verimli hizmet sunabilmelerinin sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Bu açıklamalar çerçevesinde, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname gereğince, temel sağlık hizmetlerini, bu kapsamda birinci basamak sağlık hizmetlerini, Bakanlık hedef ve politikalarına uygun olarak yürütmek ve bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisinin davalı Kuruma ait olduğu açık olup; bu yetki kapsamında davalı idarece, toplum sağlığı merkezlerinin güçlendirilerek sağlık hizmetlerinin daha kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesinin sağlamak amacıyla anılan düzenlemenin getirildiği görülmekte olup, dava konusu yönetmeliğin iptali istenilen hükümlerinde kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmamaktadır.
Davanın Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemine yönelik kısmına gelince,
Aile Hekimliği Kanununun 8. maddesinde, “Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, nca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan düzenlemeye dayalı olarak yürürlüğe konulan Aile hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 10. maddesinin iptali istenilen (5). fıkrasında, “Adli tıp kurumunun doğrudan hizmet vermediği ve hastane bulunan yerlerde yerinde ölü muayenesi dışındaki adli tıp hizmetleri hastaneler tarafından verilir. Yerinde ölü muayenesi hizmetleri, mesai saatleri içinde toplum sağlığı merkezi hekimlerince, mesai saatleri dışında öncelikle toplum sağlığı merkezi hekimleri olmak üzere aile hekimleri ve kamu hastaneleri dışındaki diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki hekimlerin de dâhil edilebileceği icap nöbeti şeklinde sunulur. Hastane bulunmayan ilçe merkezleri ve entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde acil sağlık hizmetleri ile adlî tabiplik hizmetleri; mesai saatleri içinde aile hekimleri, mesai saatleri dışında ve resmi tatil günlerinde ise ilçe merkezindeki, toplum sağlığı merkezi hekimleri, entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde çalışan hekimler ve aile hekimlerinin toplamı dikkate alınarak aşağıdaki gibi icap veya aktif nöbet uygulamaları şeklinde yürütülür.” hükmü yer almış olup; anılan hükümle Adli tabiplik hizmetlerinin adli tıp kurumu olan yerlerde burada görev yapan hekimlerce yapılması esas olmakla birlikte, bunun istisnası olarak bu hekimlerin bulunmadığı yer ve durumlarda bu hizmetlerin toplum sağlığı merkezi hekimieri ve aile hekimi de dahil olmak üzere diğer hekimler eliyle verilmesinin sağlandığı görülmekle anılan düzenlemede de kamu yararı hizmet gerekleri ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi’nce, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 29/11/2017 tarihinde davacı vekili ‘un geldiği, davalı ‘nı temsilen Hukuk Müşaviri … ile Hukuk Müşaviri …’ın geldikleri, Danıştay Savcısı’nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlenildikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli (I) sayılı cetvelde yer aldığı cihetle 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 2/1-ç ve 6/1 maddeleri uyarınca taraf sıfatını haiz bulunduğundan bakılan davada hasım mevkiine alınan ‘nun, 25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 203. maddesi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli (I) sayılı cetvelden çıkartılarak anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin 185. maddesi ile Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü adıyla ‘nın hizmet birimi olarak teşkilatlandırıldığı anlaşıldığından, dosya husumetiyle ele alınıp, dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, 05/02/2015 tarih ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin Anayasa’ya aykırı kanun hükmüne dayanılarak çıkartıldığından hukuka aykırı olması nedeniyle tümünün, ayrıca, 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde yer alan “denetleyen” ibaresinin ve (ö) bendinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 13. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), ve (d) bentlerinin, 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin, 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “bulundukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve” ibaresinin ve (b) bendinde yer alan “uygulamak” ibaresinin, 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentlerinin, 30. maddesinin 2. fıkrasının, 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinin, dava konusu Yönetmelik ile atıfta bulunulan 25/01/2013 tarih ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali ile yine dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında yer alan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesinin 2. fıkrasındaki “Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları nca belirlenir.” düzenlemesinin Anayasanın 2., 7., 8., 123., ve 128. maddelerine aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacı tarafın Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi, (e) bendinde insan gücünde ve maddi kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, (f) bendinde kamu ve özel tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetmek ve politikaları belirlemek ‘nın görevleri arasında sayılmış; 40. maddesinde de, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
Anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin -işlem tarihinde yürürlükte bulunan- (mülga) 26. maddesi ile Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, temel sağlık hizmetlerini yürütmekle görevli, Bakanlığa bağlı kurulmuş; halk sağlığını korumak ve geliştirmek, sağlık için risk oluşturan faktörlerle mücadele etmek; birinci basamak sağlık hizmetlerini yürütmek, bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak; bulaşıcı, bulaşıcı olmayan, kronik hastalıklar ve kanser ile anne, çocuk, ergen, yaşlı ve engelli gibi risk gruplarıyla ilgili olarak izleme, sürveyans, inceleme, araştırma, bağışıklama ve kontrol çalışmaları yapmak, bununla ilgili verilerin toplanmasını sağlamak, belirlenen hedefler doğrultusunda plan ve programlar hazırlamak, uygulamaya koymak, denetlenmesini sağlamak, değerlendirmek, gerekli önlemleri almak, bu konuda politika ve düzenlemelerin oluşturulması için Bakanlığa teklifte bulunmak; yaşam kalitesini yükseltecek alışkanlıkları kazandırarak toplumdaki tüm bireylerin sağlığını geliştirmek; hatalı beslenme alışkanlıkları, obezite, sigara ve benzeri zararlı maddelerin yol açtığı sağlık riskleri ve tehditleri ile mücadele etmek, bu hususları izlemek, araştırmak, veri toplanmasını sağlamak ve değerlendirmek, Kurumun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 36. maddesinin 4. fıkrasında, hizmet birimlerinin görev tanımları, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usûl ve esaslarının Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hususu hüküm altına alınmış; bu hükme istinaden hazırlanan ve 7/3/2012 tarihli ve 28226 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Bağlı Kuruluşları Hizmet Birimlerinin Görevleri İle Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 15. maddesinde, “(1) Bağlı kuruluşların taşra hizmet birimlerinin görevleri, çalışma usul ve esasları, kadro standartları ve iş tanımları ile ilgili diğer hususlar Kurumlarının teklifi ve Bakan onayı ile yürürlüğe konulacak yönerge ile belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; anılan hükme dayanılarak çıkarılan Taşra Teşkilatı Hizmet Birimlerinin Görevleri, Çalışma Usul ve Esasları İle Kadro Standartları Hakkında Yönerge’nin 6. maddesinde de, taşra teşkilatının halk sağlığı müdürlükleri, toplum sağlığı merkezleri ve halk sağlığı laboratuvarlarından oluştuğu hükmü yer almıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Diğer taraftan, 9/12/2004 tarihli ve 25665 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 2. maddesinde, “Aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya nın öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir.” tanımlamasına yer verilmiştir.
Aynı Kanun’un 5. maddesinde, “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler. Her bir aile hekimi için kayıtlı kişi sayısı; asgarî 1000, azamî 4000’dir. Aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısı 1000’den az olabilir.
Aile hekimliği hizmetleri ücretsizdir; acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirilir. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/117 md.) nca belirlenen aile sağlığı merkezlerinde çalışma saatleri dışında, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile gerektiğinde ve bağlı kuruluşları personeline nöbet görevi verilebilir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde acil haller ve mücbir sebepler dışında, kişi hangi sosyal güvenlik kuruluşuna tâbi olursa olsun, aile hekiminin sevki olmaksızın sağlık kurum ve kuruluşlarına müracaat edenlerden katkı payı alınır. Alınacak katkı payı tutarı Sağlık, Maliye ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarınca müştereken belirlenir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde, diğer kanunların aile hekimliği hizmetleri kapsamındaki hizmetlerin sunumu ile sevk ve müracaata ilişkin hükümleri uygulanmaz. (Ek cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları nca belirlenir. Yabancılar hakkında ilgili mevzuat hükümleri uygulanır.” hükmü yer almıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine istinaden, taşra teşkilatı yapılanmasında yer alan toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleri ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği 05/02/2015 tarihli ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin Anayasa’ya aykırı kanun hükmüne dayanılarak çıkartıldığından hukuka aykırı olması nedeniyle tümünün iptali istemi yönünden:
Davacı tarafından, toplum sağlığı merkezinde sunulan sağlık hizmetinin, kamu görevlileri eliyle yürütülmesi sebebiyle, görev, yetki, hak ve yükümlülüklerin kanunla düzenlenmesi gerektiği halde, dava konusu Yönetmeliğin dayanakları arasında yer alan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları nca belirlenir.” hükmü ile bu alanda düzenleme yetkisinin na bırakılmış olmasının yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu; dolayısıyla, Yönetmeliğin, Anayasaya aykırı kanun hükmüne dayanılarak çıkartıldığından bahisle tümünün hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden ve Yönetmeliğin bir bütün olarak değerlendirilmesinden, 5258 ve 3359 sayılı Kanun ile 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin verdiği yetki kapsamında, davalı idarece, toplum sağlığı merkezlerinin güçlendirilerek sağlık hizmetlerinin kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesini sağlamak amacıyla, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek dava konusu düzenlemenin hazırlandığı ve yürürlüğe konduğu anlaşılmakla, bu yönüyle anılan düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde yer alan “denetleyen” ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 13. maddesinin 1. fıkrasının (c), (ç), ve (d) bentlerinin, 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinin iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde, toplum sağlığı merkezi; bölgesinde yaşayan toplumun sağlığını korumak ve geliştirmek maksadıyla sağlıkla ilgili risk ve sorunları belirleyen, bunlarla ilgili düzeltici ve önleyici faaliyetleri gerçekleştiren; birinci basamak koruyucu, iyileştirici ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini koordine eden ve bu hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde sunulmasını izleyen, değerlendiren, denetleyen ve destekleyen; bölgesinde bulunan sağlık kuruluşları ile diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlayan sağlık kuruluşu olarak tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, aile hekimlerinin çalışma saatlerine uyumunu ve çalışmalarını izlemek ve değerlendirmek görevi, toplum sağlığı merkezinin görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Yönetmeliğin “İzleme ve değerlendirme çalışmaları” başlıklı 13. maddesinin (c), (ç) ve (d) bentlerinde, “(1) TSM’nin izleme ve değerlendirme çalışmalarına ilişkin görevleri şunlardır:
…
c) Bölgesindeki aile hekimliği birimlerinin çalışma düzenine uyumlarını ilgili mevzuatına göre izlemek ve değerlendirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe iletmek,
ç) Bölgesinde hizmet veren aile hekimliği birimlerinin çalışmalarını ve kayıtlarını ilgili mevzuatına göre izlemek ve değerlendirmek amacıyla aile sağlığı merkezlerini ziyaret etmek, mevzuatın izin verdiği sınırlar çerçevesinde her türlü kayıtlarına erişmek, elde ettiği verileri ve yaptığı değerlendirmeleri öncelikli olarak aile sağlığı merkezi çalışanlarına yazılı ya da sözlü olarak, ayrıca altışar aylık dönemlerde de müdürlüğe yazılı olarak ya da elektronik ortamda bildirmek, bu görevi yaparken hasta ve çalışan hakları ile kişisel mahremiyetin korunması ilkelerine riayet etmek,
d) Bölgesinde hizmet veren aile hekimliği birimlerinin gezici sağlık hizmeti planlarını bir önceki ayın son haftası içinde aile hekimlerinden almak, plana uyulup uyulmadığını izlemek ve değerlendirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe bildirmek” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 45. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde, müdürlüğün planlamaları doğrultusunda, aile hekimliği birimlerinin vermiş oldukları hizmetlerin izlenmesini ve değerlendirilmesini gerçekleştirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe bildirmek toplum sağlığı merkezi başkanının görevleri arasında sıralanmıştır.
Davacı tarafından, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’na göre, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin “aile hekimliği hizmetleri” olarak tanımlandığı, bunun dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise toplum sağlığı merkezleri tarafından sunulması gerektiği hususunun hükme bağlandığı, ancak, dava konusu düzenlemenin bu Kanuna aykırı hükümler içerdiği; toplum sağlığı merkezlerinin görev ve sorumluluklarının aile hekimlerine yıkılmaya çalışıldığı; dava konusu Yönetmelik hükümleri ile toplum sağlığı merkezine yetkiye ihtiyaç duyulmadan denetim yapma yetkisinin verilmesinin üst hukuk normlarına aykırılık teşkil ettiği, aile hekimlerinin özlük haklarının ihlali niteliğinde olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.
Anılan düzenlemede, toplum sağlığı merkezinin, bölgesinde yaşayan toplumun sağlığını korumak ve geliştirmek maksadıyla sağlıkla ilgili risk ve sorunları belirleyen, bunlarla ilgili düzeltici ve önleyici faaliyetleri gerçekleştiren; birinci basamak koruyucu, iyileştirici ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini koordine eden ve bu hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde sunulmasını izleyen, değerlendiren, denetleyen ve destekleyen; bölgesinde bulunan sağlık kuruluşları ile diğer kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlayan sağlık kuruluşu olarak tanımlandığı; adı geçen merkezlere, organizasyon, eşgüdüm, eğitim ve denetim görevleriyle birlikte toplumsal sağlık hizmeti sunma görevi verildiği; anılan merkezlerin Bakanlık ve Kurum idari yapısındaki yerinin ilgili mevzuat hükümleri kapsamında belirlendiği, bu bağlamda, toplum sağlığı merkezlerinin taşra teşkilatı içerisinde halk sağlığı müdürlüğünün izdüşümü ve müdürlük yetkilerini kullanan idari birimler olduğu görülmekle; bu yönüyle, adı geçen merkezlerin, birinci basamak sağlık hizmetlerinin sunumu noktasında halk sağlığı müdürlüğü adına izleme ve değerlendirme çalışmalarını yürütmesine ilişkin dava konusu düzenlemelerde hizmet gerekleri ve hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin “Kayıt ve istatistik” başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “(1) TSM’nin kayıt ve istatistiğe ilişkin görevleri şunlardır:
a) Bakanlığın belirlemiş olduğu standartlara uygun olarak bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından veri toplamak, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini elektronik veya basılı ortamda tutmak, olağanüstü durumlarda bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından yazılı olarak da veri toplamak, topladığı verileri zamanında müdürlüğe iletmek,” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleme ile toplum sağlığı merkezine, Bakanlığın belirlemiş olduğu standartlara uygun olarak bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından veri toplamak, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini elektronik veya basılı ortamda tutmak, olağanüstü durumlarda bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından yazılı olarak da veri toplamak, topladığı verileri zamanında müdürlüğe iletmek görevi verilmiştir.
Bilindiği gibi kişisel veri kavramı, belirli veya kimliği belirlenebilir olmak şartıyla, bir kişiye ilişkin bütün bilgileri ifade etmektedir. Bu bağlamda adı, soyadı, doğum tarihi ve doğum yeri gibi bireyin sadece kimliğini ortaya koyan bilgiler değil; telefon numarası, motorlu taşıt plakası, sosyal güvenlik numarası, pasaport numarası, özgeçmiş, resim, görüntü ve ses kayıtları, parmak izleri, IP adresi, e-posta adresi, hobiler, tercihler, etkileşimde bulunulan kişiler, grup üyelikleri, aile bilgileri, sağlık bilgileri gibi kişiyi doğrudan veya dolaylı olarak belirlenebilir kılan tüm veriler kişisel veri kapsamındadır. Kişinin bedensel ya da zihinsel sağlığına ilişkin kayıt edilmiş bilgilerinin tamamından oluşan sağlık bilgileri, aralarında bireyin ırk, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep veya diğer inançları, dernek, vakıf ve sendika üyeliği, özel yaşamları ve her türlü mahkûmiyetleri ile ilgili verilerin de bulunduğu “hassas” veya ” özel niteliği olan” kişisel veriler kategorisinde yer almakta olup, bu yönüyle özel bir öneme sahiptir.
Bu bağlamda Anayasa’nın 20. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesinde, “Kişisel verilerin korunmasına ilişkin esas ve usuller kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilerek kişisel verilerin korunması hakkı anayasal güvenceye bağlanmış ve bu şekilde kamu makamlarının keyfî müdahalelerine karşı koruma altına alınmıştır.
Davacı tarafından, kişisel verilerin işleyişi ile ilgili olarak, usul ve esasların kanunla belirlenmesinin Anayasal bir zorunluluk olduğu, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 663 sayılı KHK’nın 47. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarının, Anayasa Mahkemesi’nin 04/12/2014 tarih ve E:2013/114, K:2014/184 sayılı kararı ile iptal edildiği, böylece dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağının ortadan kalktığı, Bakanlığın kişinin yazılı onayı olmaksızın kişisel verileri ve sağlık kayıtlarını toplama yetkisinin bulunmadığı, düzenlemenin üst hukuk normlarına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiş; davalı idarece, Anayasa Mahkemesinin kararının verilerin paylaşılmasına ilişkin olduğu, oysa düzenlemenin, verilerin toplanması ve kayıtlarının tutulmasına yönelik olduğu; toplanan verilerin kişilerin rızasını gerektirecek nitelikte kişisel bilgi içeren veriler olmadığı, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini içeren veriler olduğu, söz konusu verilerin toplumdaki prevalans (sıklık) değerlerini içerdiği, istatistikî verilerin toplanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı savulmuştur.
Anayasa’nın 20. maddesine 5982 sayılı Kanun’un 2. maddesi ile eklenen fıkrada, “Herkes, kendisiyle ilgili kişisel verilerin korunmasını isteme hakkına sahiptir. Bu hak; kişinin kendisiyle ilgili kişisel veriler hakkında bilgilendirilme, bu verilere erişme, bunların düzeltilmesini veya silinmesini talep etme ve amaçları doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını öğrenmeyi de kapsar. Kişisel veriler, ancak kanunda öngörülen hallerde veya kişinin açık rızasıyla işlenebilir. Kişisel verilerin korunmasına ilişkin esas ve usuller kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa’nın bu hükmünde kişisel verilerin korunmasını isteme hakkının neleri kapsadığı hususunun özellikle vurgulanmış olması karşısında, hassas veri kabul edilen kişisel sağlık verilerinin toplanması ve işlenmesinin kapsamı, koşulları ve bu verilerin korunmasına ilişkin usul ve esasları içermeyen yasal düzenlemelerin, Anayasa’nın 20. maddesinde öngörülen kişisel verilerin korunmasına ilişkin usul ve esasların ancak kanunla düzenlenebileceğine ilişkin güvenceyi sağlamaktan uzak olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu kapsamda, dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağı 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 47. maddesinin 1. ve 3. fıkraları Anayasa Mahkemesi’nin 14/02/2013 tarih ve E:2011/150, K:2013/30 sayılı kararı ile iptal edilmiş, ardından 12/07/2013 tarihinde kabul edilen ve 02/08/2013 tarih ve 28726 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6495 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 73. maddesinin (h) bendinin üçüncü alt bendi ile 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilen hükümleri yeniden düzenlenmiştir.
Bu kez de anılan hüküm, Anayasa Mahkemesi’nin 04/12/2014 tarih ve 2013/114, 2014/184 sayılı kararıyla; dava konusu kuralla sadece demokratik toplum düzeni yönünden zorunlu olan sınırlamalar değil, özel hayatın ve kişisel verilerin korunması haklarına yapılabilecek her türlü sınırlamaya izin verilmesi, bir başka ifade ile kuralda anılan haklara sınırlama getirilirken sınırlama aracının sınırlama amacına uygun ve orantılı olarak kullanılmasını temin edecek güvencelere yer verilmemesinin ölçülülük ilkelerine aykırı düştüğü gerekçesiyle iptal edilmiştir.
Son durumda ise, 24/03/2016 tarihinde kabul edilen ve 07/04/2016 tarih ve 29677 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6698 sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nun 30. maddesi ile 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 47. maddesi yeniden düzenlenmiştir.
Bununla birlikte anılan Kanun’un 30. maddesi ile 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinin (f) bendi de değiştirilmiş; buna göre, maddede, “Herkesin sağlık durumunun takip edilebilmesi ve sağlık hizmetlerinin daha etkin ve hızlı şekilde yürütülmesi maksadıyla, ve bağlı kuruluşlarınca gerekli kayıt ve bildirim sistemi kurulur. Bu sistem, e-Devlet uygulamalarına uygun olarak elektronik ortamda da oluşturulabilir. Bu amaçla, nca, bağlı kuruluşları da kapsayacak şekilde ülke çapında bilişim sistemi kurulabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Her ne kadar 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 47. maddesi ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinin (f) bendi yeniden düzenlemiş ise de sonradan yürürlüğe giren yasal düzenlemelerin önceden yürürlüğe giren Yönetmeliğin dayanağı olamayacağı açıktır. Bu nedenle, dava konusu maddede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin, toplum sağlığı merkezinin adli tıbbi hizmetler ve ölüm kayıt hizmetlerine ilişkin görevlerinin yer aldığı 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “Adli Tıp Kurumunun doğrudan hizmet vermediği yerlerde, adli tıbbi hizmetler konusunda Cumhuriyet Savcılığı, ilçe sağlık müdürlüğü, aile hekimliği birimleri ve diğer sağlık kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde çalışarak bu hizmetlerin 25/1/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği çerçevesinde yürütülmesi sağlamak” hükmü düzenlenmiştir.
25/1/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin “Çalışma saatleri” başlıklı 10. maddesinin 5. fıkrasında da, “Adli tıp kurumunun doğrudan hizmet vermediği ve hastane bulunan yerlerde yerinde ölü muayenesi dışındaki adli tıp hizmetleri hastaneler tarafından verilir. Yerinde ölü muayenesi hizmetleri, mesai saatleri içinde toplum sağlığı merkezi hekimlerince, mesai saatleri dışında öncelikle toplum sağlığı merkezi hekimleri olmak üzere aile hekimleri ve kamu hastaneleri dışındaki diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki hekimlerin de dâhil edilebileceği icap nöbeti şeklinde sunulur. Hastane bulunmayan ilçe merkezleri ve entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde acil sağlık hizmetleri ile adlî tabiplik hizmetleri; mesai saatleri içinde aile hekimleri, mesai saatleri dışında ve resmi tatil günlerinde ise ilçe merkezindeki, toplum sağlığı merkezi hekimleri, entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde çalışan hekimler ve aile hekimlerinin toplamı dikkate alınarak aşağıdaki gibi icap veya aktif nöbet uygulamaları şeklinde yürütülür.” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu düzenlemede, Adli Tıp Kurumu’nun doğrudan hizmet vermediği yerlerde, adli tıbbi hizmetler konusunda Cumhuriyet Savcılığı, ilçe sağlık müdürlüğü, aile hekimliği birimleri ve diğer sağlık kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde çalışarak bu hizmetlerin 25/1/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği çerçevesinde yürütülmesini sağlamak görevi toplum sağlığı merkezlerinin görevleri arasında sayılmıştır.
Davacı tarafından, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’na göre, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin “aile hekimliği hizmetleri” olarak tanımlandığı, bunun dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise toplum sağlığı merkezleri tarafından sunulması gerektiği hususunun hükme bağlandığı, buna göre, adli tabiplik hizmetlerinin koruyucu, tedavi edici sağlık hizmeti kapsamında olmadığı, bu sebeple de toplum sağlığı merkezi hekimlerine adli tabiplik hizmetinin yüklenmesinin kanuna aykırılık teşkil ettiği ileri sürülerek iptali istenilmiş; davalı idarece, Ülkemizde Adli Tıp Kurumunun taşra teşkilatını tamamlayamamış olması, adli hekim sayısının yetersizliği ve hastane bulunmayan idari birimlerin mevcudiyeti dikkate alındığında, ülke genelinde yaygın sağlık hizmeti sunan Bakanlık personeli yardımı ile adli tabiplik hizmetlerinin gördürülmesinin hizmet gerekleri ve kamu yararına uygun olduğu; adli tabiplik hizmetlerinin esas olarak adli vakaların değerlendirilmesi, adli ölü muayenesi ve otopsi işlemlerinden oluştuğu, yerinde ölü muayenesi ve otopsi işlemlerinin birbirlerinden farklı işlemler olduğu, adli tıp kurumunun örgütlendiği yerde veya hastane bulunan yerlerde bu görevlerin adı geçen kuruluşlarca yapılacağı savunulmuştur.
Dava dosyasının Yönetmelik hükümleriyle birlikte değerlendirilmesinden; adli tabiplik hizmetlerinin adli tıp kurumu olan yerlerde burada görev yapan hekimlerce yapılmasının esas olduğu, bunun istisnası olarak bu hekimlerin bulunmadığı yer ve durumlarda bu hizmetlerin toplum sağlığı merkezi hekimieri ve aile hekimi de dahil olmak üzere diğer hekimler eliyle verilmesinin sağlandığı görülmekle, anılan düzenlemede kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemi incelendiğinde; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yada her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.
Buna göre, ilanı tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
Bu kapsamda, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği, 25/1/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği halde, davacı tarafından, Yönetmeliğin dava konusu edilen maddesine karşı yayımlanma tarihini izleyen günden itibaren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrası uyarınca altmış gün içinde dava açma yoluna gidilmemiş; ancak, dava açma süreleri geçirildikten sonra, davaya konu Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 21. maddesi ile atıfta bulunulduğundan bahisle 06/04/2015 tarihinde bakılan işbu davayı açmıştır.
Her ne kadar dava konusu Yönetmeliğin 21. maddesi ile atıfta bulunulduğundan bahisle Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasının iptali istenilmiş ise de; anılan düzenleyici işlemde atıf yapılmasının dava açma süresini yeniden ihya etmeyeceği açıktır.
Bu durumda, yürürlüğe girerek hukukî sonuçlarını doğurmuş olan Yönetmeliğin anılan maddesine karşı dava açma süresi içinde dava açmayan davacının, dava açma süresinin geçirilmesinden sonra, başka bir düzenleyici işlemde yapılan atıf sebebiyle açılan işbu davanın Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasına yönelik kısımlarının süre aşımı nedeniyle incelenemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “bulundukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve” ibaresinin ve (b) bendinde yer alan “uygulamak” ibaresinin iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin “Acil sağlık hizmetleri” başlıklı 22. maddesinde, “(1) TSM’nin acil sağlık hizmetlerine ilişkin görevleri şunlardır:
a) Görev tanımı içerisinde yer alan hizmetleri almak üzere başvuranlardan ihtiyacı olanlara, bulundurdukları ekipmanlar ölçüsünde acil sağlık hizmeti sunmak ve bu hastaları acil sağlık komuta kontrol merkezine bildirmek,
b) Müdürlükçe entegre sağlık hizmeti sunulan yerler kapsamına alınan ilçelerde, ilgili mevzuatı doğrultusunda acil sağlık hizmetlerini planlayarak uygulamak ve uygulatmak” hükmü yer almıştır.
Bu bağlamda, acil sağlık hizmetlerinin yurt sathında eşit, ulaşılabilir, kaliteli, süratli ve verimli olarak yürütülmesini sağlamak maksadıyla, sağlık hizmeti sunan ve sağlık hizmeti ile ilgili olan bütün kurum ve kuruluşların uymakla mükellef oldukları esaslar ile bu kuruluşlar arasında koordinasyon temin edilmesine ve Bakanlık tarafından yürütülecek olan acil sağlık hizmetlerinin sevk ve idaresine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Acil Sağlık Hizmetleri Yönetmeliği 11/05/2000 tarih ve 24046 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Acil Sağlık Hizmetleri Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendinde, acil tedavi, hastaneler ile diğer sağlık kurum ve kuruluşlarında acil tıbbî tedaviye ihtiyacı olanlara sunulan hizmetlerin bütünü olarak tanımlanmış ve anılan Yönetmelik ile acil sağlık hizmeti, temel hizmet birimleri arasında sayılmayan ve hizmet içerisinde bir görev üstlenmemiş, ancak, ilk ve acil yardıma ihtiyacı olanların müracaat edebilecekleri kamu veya özel sektöre ait sağlık kuruluşlarının bu alandaki görev ve yetkileri açıkça düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu madde ile toplum sağlığı merkezi hekimlerine acil sağlık hizmeti sunma görevi verildiği, ancak, bu hekimlerin asıl görevinin koruyucu hekimlik içeren birinci basamak sağlık hizmeti sunumu olduğu, koruyucu sağlık hizmetlerinin acil sağlık hizmetlerinden çok farklı nitelikler taşıdığı, acil sağlık hizmetlerinin niteliği gereği acil sağlık hizmeti sunacakların bu konuda eğitim alması ve deneyim sahibi olması gerektiği, hastaların gereksinim duyduğu sağlık hizmetini nitelikli bir şekilde alma haklarının ihlal edildiği ileri sürülerek iptali istenilmiş ise de; ilgili mevzuatta, acil tedavinin, hastaneler ile diğer sağlık kurum ve kuruluşlarında acil tıbbi tedaviye ihtiyacı olanlara sunulan hizmetlerin bir bütünü olarak tanımlandığı; acil sağlık hizmeti gibi son derece hayati önemi haiz bir hizmetin yurt sathında eşit, ulaşılabilir, kaliteli, süratli ve verimli olarak yürütülmesini sağlamak maksadıyla, sağlık hizmeti ile ilgili olan bütün kurum ve kuruluşların gerektiğinde acil sağlık hizmeti sunmak zorunda oldukları anlaşılmakla, dava konusu düzenlemede, kamu yararı, hizmet gerekleri ve hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinin ve 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentlerinin iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde, TSM İSG (İş Sağlığı ve Güvenliği) birimi, iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini yürütmek üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yetkilendirilen toplum sağlığı merkezi bağlı birimi olarak tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin “Çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetleri” başlıklı 26. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (c) bentlerinde, “a) Çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetlerini müdürlüğün eş güdümünde yürütmek,
c) Bünyesinde TSM İSG birimi bulunması durumunda iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini sunmak üzere müdürlükle birlikte planlama ve organizasyon yapmak, bu birimin ihtiyaçlarını ilgili mevzuata uygun olarak temin etmek” Bölgesinde bulunan sağlık kurum ve kuruluşlarında İSG konusunda yapılan çalışmaları izlemek ve değerlendirmek” kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, anılan hükümler ile toplum sağlığı merkezlerine kendilerine bağlı iş sağlığı ve güvenliği birimi kurma ve çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetlerini verme yetkisi düzenlendiği, ancak, kamu görevlilerinin görev tanımları dışında çalıştırılamayacakları, başka kurum ve kuruluşlarda görevlendirmelerinin yasal düzenlemelerle yapmanın mümkün olduğu; toplum sağlığı merkezlerinin kadrosunda işyeri hekimi veya iş güvenliği uzmanının bulunmadığı; bünyesinde TSM İSG birimi bulunması durumunda iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerini sunmak üzere müdürlükle birlikte planlama ve organizasyon yapmak, bu birimin ihtiyaçlarını ilgili mevzuata uygun olarak temin etmek görevinin toplum sağlığı merkezlerine verildiği, böylelikle TSM İSG birimlerinin, dışarıdan hizmet satın almasına dayanak oluşturulduğu, bu durumun hukuka ve hizmet gereklerine aykırı olduğu ileri sürülerek anılan hükmün iptali istenilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; Ülkemizde iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin İşyeri Sağlık ve Güvenlik Birimleri (İSGB), Ortak Sağlık Güvenlik Birimleri (OSGB) ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yetkilendirilmiş Toplum Sağlığı Merkezi İş Sağlığı ve Güvenliği Birimleri (TSMİSG) olmak üzere üç farklı model tarafından sunulduğu, bu bağlamda, dava konusu düzenleme ile toplum sağlığı merkezinin çalışan sağlığı ve güvenliği hizmetlerine ilişkin görevleri arasında, bölgesinde bulunan sağlık kurum ve kuruluşlarında İş Sağlığı Güvenliği konusunda yapılan çalışmaları izlemek ve değerlendirmek görevinin yer aldığı, iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin ulusal boyutta Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile koordineli yürütüldüğü anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 30. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemi yönünden:
Dava konusu Yönetmeliğin 30. maddesinin 2. fıkrasında, “(2) TSM’nin mevsimlik nüfus hareketlerine ilişkin görevleri şunlardır:
a) Mevsimlik tarım işçilerine yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerini planlamak, sunmak veya sunulmasını sağlamak ve bu hizmetleri koordine etmek,
b) Mevsimsel tarım işçilerine sunulan sağlık hizmetlerinin kayıtlarını, Kurumun belirlediği standartlar doğrultusunda tutmak; bu kayıtları ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda kişinin kayıtlı olduğu aile hekimliği birimi ve TSM ile paylaşmak,
c) Mevsimlik tarım işçilerine yönelik sağlık hizmetleri konusunda personel farkındalığı oluşturmak ve gerekli eğitimleri vermek,
ç) Mevsimlik tarım işçilerine yönelik farkındalık eğitimleri düzenlemek,
d) Bölgesindeki mevsimsel nüfus hareketlerini ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte takip etmek, görev tanımı içerisinde yer alan tedbirleri almak.” kuralı yer almıştır.
Davacı tarafından, toplum sağlığı merkezlerinin nüfus hareketlerine ilişkin görevlerinin kapsamının tarım işçileri ile kısıtlanmasının hukuka aykırı olduğu, bu yönüyle düzenlemenin eksik olduğu ileri sürülmekte ise de, toplum sağlığı merkezinin tanımına ve bu merkezlerin görevleri ile ilgili olarak Yönetmeliğin bütününe bakıldığında, bu alanda eksik bir düzenlemeden bahsedilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, toplum sağlığı merkezlerinin güçlendirilerek sağlık hizmetlerinin daha kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesini sağlamak amacıyla getirilen dava konusu düzenlemede, kamu yararı ve hizmet gereklerine, hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 05/02/2015 tarih ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin -oyçokluğuyla- İPTALİNE, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 5. fıkrasına yönelik kısımlarının süre aşımı nedeniyle -oybirliğiyle- REDDİNE, diğer maddeler bakımından -oybirliğiyle- DAVANIN REDDİNE, dava kısmen iptal, kısmen süre ret, kısmen ret şeklinde sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan …-TL. yargılama giderinin yarısı olan …-TL.’nin davacı üzerinde bırakılmasına, geri kalan …-TL.’nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL. avukatlık ücretinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, …-TL. avukatlık ücretinin de davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yoluna başvurulabileceğinin taraflara bildirilmesine 29/11/2017 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY :
Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “(1) TSM’nin kayıt ve istatistiğe ilişkin görevleri şunlardır:
a) Bakanlığın belirlemiş olduğu standartlara uygun olarak bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından veri toplamak, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini elektronik veya basılı ortamda tutmak, olağanüstü durumlarda bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından yazılı olarak da veri toplamak, topladığı verileri zamanında müdürlüğe iletmek,” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan düzenleme ile toplum sağlığı merkezine, Bakanlığın belirlemiş olduğu standartlara uygun olarak bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından veri toplamak, yürütülen hizmetlerin kayıt ve istatistiklerini elektronik veya basılı ortamda tutmak, olağanüstü durumlarda bölgedeki sağlık hizmeti sunucularından yazılı olarak da veri toplamak, topladığı verileri zamanında müdürlüğe iletmek görevi verilmiştir.
Dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 47. maddesinde, ‘nın yetki, görev ve hizmet alanına giren konularda, bütün kamu ve özel sağlık kurum ve kuruluşlarından istatistiki bilgi toplamaya yetkili olduğu hükmü yer almıştır.
Buna göre, yukarıdaki hüküm uyarınca davalı idare tarafından sadece istatistikî bilgilerin edinilmesinin amaçlandığı anlaşılmakta olup, dava konusu hükümlerde hukuka ve mevzuata aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla çoğunluk kararının bu kısmına katılmıyoruz.