Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2014/5898 E. , 2018/7938 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2014/5898
Karar No : 2018/7938
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliğinin, yetki unsuru yönünden tamamının, 1. maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç) ve (f) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkralarının, 11. maddesinin konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 8/1-(n) bendi ile, ‘na sağlık meslek mensuplarının sertifikalı eğitimleri ile ilgili olarak düzenleme yapma yetkisinin verildiği, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 12/(a) maddesinde; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretimden bahsedildiği, 12/(g) maddesinde ise sözü edilen alanlardaki gelişmelere katkıda bulunmaktan söz edildiği, 2547 sayılı yasada mezuniyet sonrası eğitime ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, halbuki dava konusu yönetmelik ile, sağlık alanında mezuniyet sonrasında uygulanması özel bilgi ve/veya beceriye dayalı mesleki yeterlilikleri kazandırmaya yönelik sertifikalı eğitimlere ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, yüksek öğretim kurumlarının görevinin tüm meslek elemenlarının lisans ve lisansüstü eğitimleriyle ilgili olduğu, Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği’nin amacının, lisans ve lisanüstü eğitimler dışında, mezuniyet sonrası sertifika gerektiren eğitimlerin standartlarını, usul ve esaslarını herbir konu için alanında uzman kişilerden oluşan bilim komisyonları marifetiyle belirlemek olduğu, dava dilekçesinde bir taraftan söz konusu eğitimlerin yüksek öğretim kurumlarının görevi içinde olduğu iddia edilirken diğer taraftan konunun Türk Tabipleri Birliği’nin görev ve yetkileri içinde bulunduğunun ifade edilmesinin bir çelişki olduğu, yönetmelik içeriğinde bu kapsamda hiçbir mesleki örgütün bu tür görevlerini engelleyen bir düzenlemenin bulunmadığı, 663 sayılı KHK’nın, sağlık meslek mensuplarının sertifikalı eğitimleri konusunda düzenleme yapmak hususundaki yetkisini düzenleyen 8/1-(n) maddesinin, Anayasa Mahkemesi’nin 14.02.2013 tarih ve E:2011/150- K:2013/30 sayılı kararıyla Anayasaya uygun bulunduğu,
Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği’nin düzenlediği alanın, herhangi bir yükseköğetim kademesi niteliğinde olmadığı, öngörülen eğitimin, örgün eğitimden geçen sağlık meslek mensuplarının, mezuniyetleri sonrasında ve uygulanması özel bilgi ve/veya beceriye dayalı mesleki yeterliliklerini kazandırmaya yönelik olduğu, düzenlemenin gerek kamu gerekse özel hukuk tüzelkişi ile gerçek kişilerce hiçbir standart ve denetim olmadan yapılan ve karşılığında sertifika düzenlenen eğitimlerin önüne geçilmesi, bu eğitimlerin bilimsel standartlara dayandırması ve düzenlenmesi amacıyla hazırlandığı, yönetmeliğin sadece Bakanlıkça tescil edilecek sertiifikaları, bu sertifikaların verildiği eğitim programlarını, bu programları yürüten kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek kişileri kapsadığı, bu anlamda yükseköğretim kurumlarının eğitim vermelerini engelleyen herhangi bir hükmün bulunmadığı, Türkiye Cumhuriyeti’nin sağlık otoritesi olan ‘nın, bir sertifikayı onaylayabilmesi için ilgili sertifika programı hakkında bilgisi, düzenlemesi, izni ve denetimi olmasının doğal olduğu,Yönetmeliği 3. maddesinin (ç) bendinde; “İlgili birim” ifadesinden her bir sertifikalı eğitimin ilgili olduğu Bakanlık merkez teşkilatındaki hizmet birimini veya Bakanlığın bağlı kuruluşunun kastedildiği, sertifikalı eğitimlerin bir yükseköğretim konusu olmadığı, bu nedenle üniversitelerin bilimsel özerkliğinin ve yetkilerinin sınırlanmasının söz konusu olmadığı, dava konusu yönetmeliğin bir “çerçeve yönetmelik” olduğu ve bu yönetmelik ile sağlık alanında ilgili-ilgisisz, yetkili-yetkisiz biçimde yapılan ve çoğu bilimsel standartlara uygun olmayan sertifikalı eğitimlerin düzenlenmesi ve disipline edilmesinin amaçlandığı, (f) bendinde tanımı yapılan “program sorumlusu”nun genel niteliklerine yönetmeliğin 7. maddesinde yer verildiği, yönetmeliğin 5/3-(ç) maddesinde de, komisyonca belirlenecek standartlar içerisinde program sorumlusunun belirleneceğinin düzenlendiği, sertifikalı eğitim alanı ve standardının belirlenmesi aşamasında komisyonca eğitimin konusuna göre o alan için kimlerin program sorumlusu olabileceği ve hangi niteliklere sahip olması gerektiğinin belirlenmesinin sağlandığı, (g) bendinde tanımı yapılan “sertifikalı eğitim programı” ile ilgili olarak, sağlık alanında uygulaması özel beceri ve bilgi gerektiren yüzlerce sertifika alanının bulunduğu, dava konusu çerçeve yönetmelik ile sadece genel hükümlerin belirlendiği, uzaktan eğitim ile kastedilenin, gerekli alt yapının sağlanması koşuluyla teorik eğitimden oluşan programlar ile uygulamalı eğitim içeren programların teorik kısımları olduğu, yoksa uygulama gerektiren eğitimlerin sağlık hizmetinin özelliği ve niteliği gereği bizzat uygulamalı olarak yapılacağının tartışmasız olduğu, ülkemizde birçok üniversitenin uzaktan eğitim merkezleri aracılığı ile sağlık alanında sertifikalı eğitim ve yüksek lisans eğitimi vermekte oldukları,
Dava konusu yönetmeliğin yükseköğretimle bir ilgisi bulunmadığı cihetle sertifikalı eğitim alanları ve bu alanlarda eğitim programlarının standartları ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda, ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü yetiştirmeye yönelik olarak Bakanlığa yapılan başvurular değerlendirilerek ya da doğrudan Bakanlıkça belirlenmesinde hukuka aykırı bir cihet bulunmadığı, sertifikalı eğitim alanı ve standardının belirlenmesi işlemlerinin bilimsel komisyonlar marifetiyle yapılması ilkesinin benimsendiği, söz konusu bilimsel komisyonlarda Bakanlık temsilcileri, ilgili sivil toplum kuruluşları ve meslek örgütlerinin temsilcileri, üniversitelerden ilgili konuda uzman akademik personelin bulunacağı ve bu komisyonların uygun görmediği bir alan belirlenmesinin söz konusu olmadığı, ülkenin tamamındaki sağlık hizmetlerinden sorumlu ve bu konuda otorite olan tarafından, davacı meslek kuruluşunun ve üniversitelerin mensubu olan uzmanların katılımı ile hizmette duyulan ihtiyaç ve sağlık politikaları çerçevesinde başvuruların değerlendirilmesinde bir isabetsizlik bulunmadığı,
Komisyonların, bakanlık personeli olan iki doğal üyesi dışındaki diğer üyelerinin, belirlenecek sertifikalı eğitim alanındaki sivil toplum örgütleri, ilgili meslek kuruluşları ve üniversitelerin ilgili alanında çalışan deneyimli akademik personelinden seçileceği, Sağlık alanındaki sertifikalı eğitimler ve içeriklerinin çeşitlilik göstermesi nedeniyle, bazı sertifikalı eğitim alanı içinde birden fazla ve birbiri ile ilgili konular bulunacağından komisyonların üyelerinin sayısı ve görev sürelerinin değişiklik göstereceği, sertifika alanlarının standartlarının, yukarıda belirtildiği gibi alanında uzman kişilerden ve herbir program için ayrı ayrı kurulacak bilimsel komisyonlarca belirleneceği, yönetmeliğin düzenleme alanının konu itibariyle çok çeşitli ve geniş olması nedeniyle herbir eğitim alanının yönetmelikle tek tek belirlenmesinin işin niteliğine uygun düşmeyeceğinin takdiri gerekeceği, sertifikalı eğitimin süresi, müfredatı, eğitimin verileceği merkezin nitelikleri, proram sorumlusu, katılımcıların nitelikleri, eğitim materyalleri, uygulanacak sınavın usul ve esasları, sertifikanın geçerlilik süresi, yenilenmesi ve programın denetimine ilişkin tüm usul ve esaslara, belirlenecek standartlar içerisinde net ve açık biçimde yer verileceğinden yönetmelikte bahsi geçen konular hakkında yalnızca genel kurallara yer verildiği, her sertifikalı eğitimin konusu, eğitim merkezi ve taşıması gerekecek standartların, alanına göre farklılık arzedeceğinin açık olduğu, 8.maddede uygulanması öngörülen yaptırımların açıkça belirtildiği, eğitim sonrası yapılacak sınavın hangi usul ve aralıklarla yapılacağı ile adayların hangi koşullarda başarılı sayılacağına ilişkin konuların belirlenecek standartlarda açıkça düzenleneceği, sertifika yenileme işlemlerine ilişkin hususların da anılan standartlar ile belirleneceği, sertifikalı eğitim alanı ve standardı belirleme başvuru formunun 7.5 ve 12 maddelerinin bu konu ile ilgili olduğu, sertifika denkliğinin, Bakanlıkça belirlenecek başvuru formu ve istenilen belgelerin o sertifika alanında belirlenmiş standartlara göre değerlendirilmesi neticesinde yapılacağı, sertifika alanına göre ilgili komisyonların da sadece Bakanlık temsilcilerinden oluşmadığı dikkate alındığında bu konuda tek yetkilinin Bakanlık olduğundan bahsedilemeyeceği, dava konusu yönetmelik kurallarının üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.
Düşüncesi : Dava konusu düzenlemelerde, kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliğinin, yetki unsuru yönünden tamamının, 1. maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç) ve (f) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkralarının, 11. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3. ve 9. maddeleri, 663 sayılı Saglık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin işlem tarihinde yürürlükte bulunan 2. ve 8. maddesinde yer alan hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, Bakanlığın hekimler ve yardımcı sağlık personelin tabi tutulacakları sertifika eğitimine ilişkin usul ve esasları belirleme, bu eğitimi verecek kişi/kuruluşları akredite etme ve bu alanda düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik incelendiğinde, sağlık alanında nca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan yönetmeliğin, sertifikalı eğitim alanlarının, ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda sağlık alanında ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü yetiştirmeye yönelik olarak Bakanlıkça belirleneceği, Sertifikalı eğitim alanları ve standartlarının belirlenmesi için içeriği Genel Müdürlükçe belirlenecek başvuru formu doldurularak il müdürlüğüne veya Bakanlığın ilgili birimine başvurulacağı, İl müdürlüğünün kendisine yapılan sertifikalı eğitim alanı belirleme başvurularını ve varsa kendi başvurusunu Bakanlığın ilgili birimine ileteceği, Sertifikalı eğitim alanları ile standartlarının belirlenmesi işleminin de, İlgili birim başvuruyu değerlendireceği ve talebi uygun görmesi halinde kendi görüşleri ile birlikte Genel Müdürlüğe ileteceği, Genel Müdürlüğün başvuruları değerlendirmek üzere her bir alanda, Genel Müdürlüğün eğitim ve sertifikasyon hizmetlerinden sorumlu genel müdür yardımcısı ya da daire başkanı başkanlığında; sertifikalı eğitimin ilgili olduğu Bakanlık biriminin ilgili genel müdür yardımcısı/başkan yardımcısı veya daire başkanı ve o alanda deneyimli kişilerden üye sayısı ve görev süresi belirlenmiş bilimsel komisyon kuracağı, Komisyonun tıpta ve diş hekimliğinde uzman olanlara yönelik verilecek sertifikalı eğitimlerde Tıpta Uzmanlık Kurulunun uygun görüşünü, diğer sertifikalı eğitimler için gerekli görürse Sağlık Meslekleri Kurulunun görüşünü alacağı, Komisyonun; uygun görülen alanda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatını, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcının niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirleyeceği, Komisyonun standartları belirlenmiş alanda sertifikalı insan gücü ihtiyacı ile ilgili olarak Bakanlık planlamalarına esas olmak üzere görüş oluşturacağı hükümlerinin yer aldığı, ayrıca sertifikalı eğitim proğramlarına başvuru, yetkilendirme ve açılış işlemleri, proğram sorumlusu ve görevleri, denetim, sınav ve sertifika verilmesiyle ilgili hususların düzenlendiği görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu yönetmelik hükümleriyle, bu yönetmelik kapsamında oluşturulacak komisyonlar marifetiyle Sertifikalı eğitim alanlarının tespiti ve standartlarının belirlenmesi suretiyle, sağlık alanında faaliyette bulunan kişilerin mesleki yeterliliklerinin tespiti ve bu hizmetlerin güvenle ve nitelikli elemanlar eliyle yürütülmesinin sağlanmasının amaçlanmış olması, mevcut sertifika sahiplerine de geçiş süresi öngörülmesi karşısında dava konusu madde hükümlerinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi’nce, taraflara önceden bildirilmiş bulunan 28/11/2018 tarihinde, davacı …… vekili Av. … ile davalı vekili Av. …….’ın geldikleri, Danıştay Savcısı’nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlenildikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliğinin, yetki unsuru yönünden tamamının, 1. maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç) ve (f) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkralarının, 11. maddesinin konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 56 ncı maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinde; ‘nın ülke ihtiyacına uygun nitelikli sağlık personeli yetiştirilmesi amacıyla hizmet öncesi eğitim programları için Yükseköğretim Kurulu ile koordinasyonu sağlayacağı, serbest ya da kamu kuruluşlarında mesleklerini icra eden sağlık ve yardımcı sağlık personeline hizmetiçi eğitim yaptıracağı, bunu sağlamak amacıyla üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kamu kurum ve kuruluşlarının imkanlarından da yararlanacağı, hizmetiçi eğitim programının ne şekilde ve hangi sürelerle yapılacağının ‘nca çıkartılacak yönetmelikte tespit edileceği, 9. maddesinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların nca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği, 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinde; Bakanlığın görevinin, herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak olduğu, Bakanlığın bu amaçla strateji ve hedefleri belirleyeceği, planlama, düzenleme ve koordinasyon yapacağı, ilgili kurum ve kuruluşların insan sağlığını doğrudan ve dolaylı olarak etkileyen faktörler ve sosyal belirleyicilerle ilgili uygulamalarına ve düzenlemelerine yön vereceği, bunu teminen gerekli bildirimleri yapacağı, görüş bildireceği ve müeyyide uygulayacağı, görevin ve hizmetin gerektirdiği her türlü tedbiri alacağı, 8. maddesinde; sağlık meslek mensuplarının uyum, hizmet içi eğitim, sertifikalı eğitim, görevde yükselme ve unvan değişikliği eğitimleri ve benzeri eğitimleri ile ilgili düzenlemelerin yapması, koordine edilmesi, kredilendirme, izleme ve denetiminin sağlanması Bakanlığın görevleri arasında sayılmış, 40. maddesinde ise; Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabileceği düzenlenmiştir.
Anılan hükümlere dayanılarak, sağlık alanında ‘nca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği 04/02/2014 tarihli ve 28903 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Yönetmeliğin, yetki unsuru yönünde tamamının iptali isteminin incelenmesi;
Davacı tarafça, dava konusu yönetmelik ile, sağlık personeline özel bilgi ve beceri gerektiren alanlarda mesleki faaliyette bulunma konusunda yetki verilmesine yönelik sertifika eğitimlerinin usul ve esaslarının düzenlendiği, yönetmeliğin dayanağı olarak gösterilen yasa hükümlerine göre, ‘na verilen yetkinin, bakanlık sağlık personeline verilecek hizmet içi eğitimi kapsadığı, oysa yönetmelik ile dışındaki üniversiteler, Türk Silahlı Kuvvetleri ile diğer kurum ve kuruluşlarını da kapsayacak şekilde sağlık alanında mezuniyet sonrasında belli konularda verilecek sertifikalı eğitimlere ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, davalı idarenin hizmet içi eğitim ile sınırlı olan yetkisini aşarak, belli alanlarda hizmet verilebilmesi için yetkilendirilmeyi amaçlayan yönetmeliğin yetki unsuru açısından hukuka aykırı olduğu, yine yönetmeliğin dayanağı 663 sayılı KHK’nın 8/(l) maddesi ile 3359 sayılı Kanunun md/3(g) maddesine göre, ‘nın sağlık personelinin mesleki gelişimini sağlamak hususundaki görev ve sorumluluklarını özel düzenlemelerle yetkilendirilmiş ilgili kamu kurumları ile işbirliği yapmak suretiyle yerine getirmekle sınırlı olarak yetkilendirildiği, bu konuda 2547 sayılı Kanunun 12/(g) maddesi uyarınca üniversitelerin görevli ve yetkili olduğu, ayrıca bu konuda başta 6023 sayılı yasaya göre Türk Tabipleri Birliği ve sağlık personelinin üyesi olduğu diğer kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının da yetkili kılındığı, Anayasanın 56. maddesi uyarınca, ‘nın asli görevinin sağlık insan gücünün eğitimi olmayıp Anayasada tanımlanan sağlık kuruluşlarının tek elden planlanıp hizmet vermesini sağlamak olduğu, gerek lisans gerekse lisasüstü eğitimi sonrasında sağlık personelinin mesleki gelişimine yönelik eğitim verme yetkisinin Anayasa ve 2547 sayılı yasa hükümlerine göre yükseköğretim kurumlarının görev alanına girdiği, 5544 sayılı Kanun ile kurulan Mesleki Yeterlilik Kurumu’nun meslek uygulamasına esas oluşturacak kursları düzenlemek ve sertifika verecek kuruluşları yetkilendirmek ile görevli ve yetkili kılındığı, ancak 5544 sayılı Kanun’un 1/2 maddesi ile, tabiplik, diş tabipliği, hemşirelik, ebelik, eczacılık, veterinerlerlik mesleklerinin kapsam dışı tutulduğu, sağlık personelinin anılan kanun kapsamı dışında tutulmasından da anlaşılacağı üzere sağlık personeline uygulama yeterliliği ve yetkisi kazandırmaya yönelik sertifika eğitimleri alanlarının belirlenmesi bu konuda kurumlara eğitim yetkisi verilmesi hususunun özel bir yasal düzenlemeyi gerektirdiği, bu konuda ‘na yetki veren özel bir yasa kuralının bulunmadığı, ‘nın sertifikalı eğitim alanlarını belirleme, eğitim verecek kişi ve kuruluşları yetkilendirme yetkisi olmadığı, dava konusu yönetmeliğin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
Davacı iddiaları incelendiğinde, uyuşmazlığı çözümü bakımından dava konusu yönetmeliğin yetki unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının çözümlenebilmesi için, öncelikle ‘nın sağlık alanında verilecek sertifikalı eğitimler ile bu eğitimler sonucunda düzenlenecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin bulunup bulunmadığının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği’nin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde; yönetmeliğin amacının, sağlık alanında ‘nca tescil edilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, yönetmeliğin sağlık alanında bakanlıkça tescil edilecek sertifikaları, bu sertifikaların verildiği eğitim programlarını, bu programları yürüten kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerini ve gerçek kişileri kapsadığı belirtilmiş, devam eden maddelerinde de sertifikalı eğitim alanları ve standartlarının belirlenmesi, eğitim programı başvuru, yetkilendirme ve açılış işlemleri ile sertifika düzenleme, yenileme, tescil ve denklik işlemlerine ilişkin kurallar düzenlenmiştir.
Anayasanın ” Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde; herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, “Yükseköğretim kurumları” başlıklı 130. maddesinde ise; Çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacı ile; ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip üniversitelerin Devlet tarafından kanunla kurulacağı, kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurulabileceği düzenlenmiştir.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun “Yükseköğretim kurumlarının görevleri” başlıklı 12. maddesinde; bu kanundaki amaç ve ana ilkelere uygun olarak çağdaş uygarlık ve eğitim- öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde, toplumun ihtiyaçları ve kalkınma planları ilke ve hedeflerine uygun ve ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayım ve danışmanlık yapmak, kendi ihtisas gücü ve maddi kaynaklarını rasyonel, verimli ve ekonomik şekilde kullanarak, milli eğitim politikası ve kalkınma planları ilke ve hedefleri ile Yükseköğretim Kurulu tarafından yapılan plan ve programlar doğrultusunda, ülkenin ihtiyacı olan dallarda ve sayıda insangücü yetiştirmek, Türk toplumunun yaşam düzeyini yükseltici ve kamu oyunu aydınlatıcı bilim verilerini söz, yazı ve diğer araçlarla yaymak, örgün, yaygın, sürekli ve açık eğitim yoluyla toplumun özellikle sanayileşme ve tarımda modernleşme alanlarında eğitilmesini sağlamak, ülkenin bilimsel, kültürel, sosyal ve ekonomik yönlerden ilerlemesini ve gelişmesini ilgilendiren sorunlarını, diğer kuruluşlarla işbirliği yaparak, kamu kuruluşlarına önerilerde bulunmak suretiyle öğretim ve araştırma konusu yapmak, sonuçlarını toplumun yararına sunmak ve kamu kuruluşlarınca istenecek inceleme ve araştırmaları sonuçlandırarak düşüncelerini ve önerilerini bildirmek, eğitim – öğretim ve seferberliği içinde, örgün, yaygın, sürekli ve açık eğitim hizmetini üstlenen kurumlara katkıda bulunacak önlemleri almak, yörelerindeki tarım ve sanayinin gelişmesine ve ihtiyaçlarına uygun meslek elemanlarının yetişmesine ve bilgilerinin gelişmesine katkıda bulunmak, sanayi, tarım ve sağlık hizmetleri ile diğer hizmetlerde modernleşmeyi, üretimde artışı sağlayacak çalışma ve programlar yapmak, uygulamak ve yapılanlara katılmak, bununla ilgili kurumlarla işbirliği yapmak ve çevre sorunlarına çözüm getirici önerilerde bulunmak, eğitim teknolojisini üretmek, geliştirmek, kullanmak, yaygınlaştırmak, yükseköğretimin uygulamalı yapılmasına ait eğitim – öğretim esaslarını geliştirmek, döner sermaye işletmelerini kurmak, verimli çalıştırmak ve bu faaliyetlerin geliştirilmesine ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmak yükseköğretim kurumlarının görevleri arasında sayılmıştır.
663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan 8. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde; sağlık meslek mensuplarının uyum, hizmet içi eğitim, sertifikalı eğitim, görevde yükselme ve unvan değişikliği eğitimleri ve benzeri eğitimleri ile ilgili düzenlemeleri yapmak, koordine etmek, kredilendirme, izleme ve denetimini sağlamak Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmış, 40. maddesinde de; Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilecekleri düzenlenmiştir.
Öte yandan 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin tümünün ve 8. maddesinin de içinde bulunduğu diğer maddelelerinin Anayasaya aykırı oldukları iddiasıyla Anayasa Mahkemesi nezdinde açılan iptal davası sonucunda, Anayasa Mahkemesince verilen 14/02/2013 tarih, E:2011/150, K:2013/30 sayılı kararda; “Dava dilekçesinde, dava konusu kuralla, özel olarak yükseköğretim, mesleki yetkilendirme ve yetkiye dayalı faaliyette bulunma, genel olarak da çalışma hakkı ile son derece yakından ilgili bir alanda na tek başına düzenleme yapma ve bu eğitimlerin içeriğini, kapsamını belirleme ve eğitimleri verecek kişi ve kurumları saptama, eğitimleri kredilendirme, izleme ve denetleme yetkisi verilmesinin, hukuk devleti ve yasama yetkisinin devredilmezliği ilkeleri ile yükseköğretime ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görev ve yetkilerine ilişkin anayasal düzenlemelerle çeliştiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 130. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
KHK’nin 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının dava konusu ibareleri de içeren (n) bendinde, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğüne, sağlık meslek mensuplarının uyum, hizmet içi eğitim, sertifikalı eğitim, görevde yükselme ve unvan değişikliği eğitimleri ve benzeri eğitimleri ile ilgili düzenlemeleri yapma, koordine etme, kredilendirme, izleme ve denetimini sağlama görev ve yetkisi verilmiştir.
Dava dilekçesinde dava konusu kurala ilişkin iptal gerekçesinin özü, sağlık meslekleri mensuplarının eğitimleri konusunda ’na yetki ve görev verilmesinin Anayasaya uygun düşmediği, bu alanda öncelikle Yükseköğretim Kurulu ve üniversiteler ile TTB ve diğer meslek kuruluşlarının yetkili ve görevli olmaları gerektiği yolundadır.
KHK’nin 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (k) bendi için açıklanan gerekçelerle, dava konusu kural Anayasa’nın 131. maddesine aykırı değildir.
Meslek kuruluşlarının özerkliği, merkezi idareden bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili meslekî faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir. Sağlık meslek mensuplarına sertifikalı eğitim ve benzeri diğer eğitimlerin verilmesi ile bu eğitimlerin kredilendirilmesi, meslek kuruluşlarına tanınan özerk alan kapsamına giren bir görev olmadığından bu görevin Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilmesinde Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 131. ve 135. maddelerine aykırı değildir.” gerekçesi ile dava konusu Kanun Hükmünde Kararname’nin 8/1-(n) maddesinin iptali istemin yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Davacı tarafın iddiaları yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve Anayasa Mahkemesi kararı çerçevesinde değerlendirildiğinde; 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 8. ve 40. maddeleri uyarınca ‘nın sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitim verilmesi ve bu eğitimlere ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda yetkili olduğu, dava konusu yönetmelik ile, mezuniyet sonrası belli bir konuda özel bilgi ve /veya beceriye dayalı yeterlik kazandırmak amacıyla sağlık alanında düzenlenecek örgün ve/veya uzaktan eğitimlere ve bu eğitimler sonucu düzenlenecek sertifikalara ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, düzenleme altına alınan alanın 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 12. maddesi ile yüksek öğretim kurumlarının görevleri arasında sayılan orta öğretime dayalı çeşitli düzeylerde verilecek bir eğitim-öğretime ilişkin olmadığı, bu cihetle ‘nca sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitimlerin verilmesi ve bu alana ilişkin düzenlemeler yapılmasının gerek yükseköğretim kurumlarının gerekse meslek kuruluşlarına tanınan özerk alan kapsamına girmediği, nitekim benzer değerlendirmelerin yapıldığı Anayasa Mahkemesi’nin mezkur kararında da ‘na sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitim düzenleme yetkisi tanıyan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 8/1-(n) maddesinin Anayasa’ya aykırı bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu yönetmeliğin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı bir ciheti bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin, 1. maddesinin 2. fıkrası ile 3. maddesinin (ç), (f), (g) bentlerinin iptali isteminin incelenmesi; Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği’nin iptali istenen “Amaç ve kapsam başlıklı” 1. maddesinin 2. fıkrasında; “Bu Yönetmelik; sağlık alanında Bakanlıkça tescil edilecek sertifikaları, bu sertifikaların verildiği eğitim programlarını, bu programları yürüten kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişilerini ve gerçek kişileri kapsar.” denilmek suretiyle yönetmeliğin kapsamı belirlenmiş, “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinde sırası ile, “İlgili birim: Her bir sertifikalı eğitimin ilgili olduğu, Bakanlık merkez teşkilatındaki hizmet birimini veya Bakanlığın bağlı kuruluşunu, Program sorumlusu: Sertifikalı eğitim faaliyetlerinin yürütülmesinden sorumlu kişiyi, Sertifikalı eğitim programı: Mezuniyet sonrası; belli bir konuda özel bilgi ve/veya beceriye dayalı yeterlik kazandırmak amacıyla sağlık alanında düzenlenecek örgün ve/veya uzaktan eğitim programını ifade eder” denilmek suretiyle tanımlamalar yapılmıştır.
Davacı tarafça; ‘nın yasal düzenlemelerle zaten eğitim yetkisi bulunan kamu kurum ve kuruluşlarını sertifikalı eğitim verme konusunda yetkilendiremeyeceği, “ile özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri” ibaresi ile özel hukuk tüzel kişilerine ve gerçek kişilere mezuniyet sonrası mesleki yeterlilik kazandırmaya yönelik eğitim verme ve serifika düzenleme yetkisi tanındığı, halbuki bu yetkinin Anayasanın 130. maddesi ile 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu uyarınca yükseköğretim kurumlarına ait olduğu, ayrıca yönetmelikte özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişilerin hangi koşullarda eğitim verebilecekleri ve hangi niteliklere sahip olmaları gerektiğinin tanımlanmadığı, bu eksikliğin halk sağlığı açısından ciddi bir tehlike oluşturduğu, “İlgili birim” tanımlamasının net olmadığı, hangi birim veya kuruluşların kastedildiğinin açık olmadığı, bu hüküm ile üniversitelerin yükseköğretim alanını düzenleme konusundaki yetkileri ve bilimsel özerkliğinin sınırlandırıldığı, “Program sorumlusu” tanımlamasında, bu kişinin eğitimine ve hangi niteliklere sahip olması gerektiğine ilişkin bir belireleme yapılmadığı, düzenlemenin açık ve kesin olmadığı, bu kişiyi belirleyecek olan komisyonun hangi esaslara göre bu seçimi yapacağının belirli olmadığı, bu durumun uygulamayı göstermediği ve idarenin yasallığı ilkesi ile bağdaşmadığı, “Sertifikalı eğitim programı” belirleme yetkisinin Komisyona verildiği, halbuki 2547 sayılı yasa uyarınca sağlık alanında mezuniyet sonrası mesleki yeterlilik kazandırmaya yönelik eğitim verme yetkisinin yüksek öğretim kurumlarına ait olduğu, öte yandan sağlık hizmeti sunumunda yetkilendirmeyi amaçlayan eğitimlerin uygulamalı olarak verilmesinin bir zorunluluk olduğu, bu açıdan uzaktan eğitim uygulamasının kamu yararı ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayacağı ileri sürülerek söz konusu düzenlemelerin iptali talep edilmektedir.
Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği ile, mezuniyet sonrası belli bir konuda özel bilgi ve /veya beceriye dayalı yeterlik kazandırmak amacıyla sağlık alanında düzenlenecek örgün ve/veya uzaktan eğitimlere ve bu eğitimler sonucu düzenlenecek sertifikalara ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, düzenleme altına alınan alanın 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 12. maddesi ile yüksek öğretim kurumlarının görevleri arasında sayılan orta öğretime dayalı çeşitli düzeylerde verilecek bir eğitim-öğretime ilişkin olmadığı, ‘nca sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitimlerin verilmesi ve bu alana ilişkin düzenlemeler yapılmasının gerek yükseköğretim kurumlarının gerekse meslek kuruluşlarına tanınan özerk alan kapsamına girmediği hususundaki değerlendirmelere yukarıda detaylı olarak yer verildiğinden, davacı tarafın anılan yönetmelik ile yüksek öğretim kurumlarının yetki ve özerklik alanına müdahale edildiği yönündeki iddiaları haklı bulunmamıştır.
Öte yandan, yönetmeliğin 5. maddesinin 2. fıkrasında; açılması uygun görülen alanlarda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatı, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcının niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartların Bakanlıkça kurulacak bilimsel komisyon tarafından belirleneceği düzenlenmiştir.
Davalı idarece, dava konusu düzenlemenin bir “çerçeve yönetmelik” olduğu, düzenlemede genel kurallara yer verildiği, sağlık alanında özel beceri ve bilgi gerektiren yüzlerce alanın bulunduğu, bu alanlara ilişkin standart ve diğer hususların bilimsel komisyonlarca detaylı olarak belirleneceği, gerekli alt yapının sağlanması halinde sertifikalı eğitimlerin teorik kısımlarının uzaktan eğitim metodu ile verilebileceği, uygulama gerektiren eğitimlerin ise bizzat uygulamalı olarak verileceği savunulmaktadır.
Buna göre, davalı idarece “çerçeve yönetmelik” olarak nitelendirilen düzenlemede yer alan “ilgili birim”, “program sorumlusu” ve “sertifikalı eğitim programı” tanımlarının yapıldığı, tanımlanan konulara ilişkin detayların ise belirlenecek sertifika alanına göre bilimsel komisyon çalışmaları sonucunda daha açık ve net bir anlam kazanacağının kuşkusuz olduğu, yönetmelik ile sağlık alanında hali hazırda herhangi bir standart ve denetime tabi olmaksızın verilen ve nihayetinde sertifika düzenlenen eğitim programlarının disiplin ve kontrol altına alınmasının amaçlandığı, işin doğası gereği uygulama gerektiren eğitimlerin yüz yüze ve uygulamalı olarak gerçekleştirilmesinin zorunluluk arzettiği sertifika programlarının teorik kısımlarının ise uzaktan eğitim metodu ile verilmesinde hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırı bir yön bulunmadığı, özel bilgi ve beceri gerektiren pek çok alanı kapsadığı kuşkusuz olan sağlık alanında verilecek sertifikalı eğitimlere ilişkin genel kuralların yönetmelikle belirlenmesi, diğer detayların sertifikalı eğitim alanının özelliklerine göre kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenmesi yolunun benimsendiği düzenlemede, dava konusu yönetmelik kurallarının iptalini gerektirecek herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmıştır.
Yönetmeliğin, 4. maddesinin 1. fıkrası ile 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç), (f) bentlerinin iptali isteminin incelenmesi; Yönetmeliğin “Genel esaslar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında; sertifikalı eğitim alanları ile bu alanlardaki eğitim programlarının standartlarının ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda, ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü yetiştirmeye yönelik olarak Bakanlığa yapılan başvurular değerlendirilerek ya da doğrudan Bakanlıkça belirleneceği, “Sertifikalı eğitim alanları ile standartlarının belirlenmesi” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; sertifikalı eğitim alanları ve standartlarının belirlenmesi için içeriği Genel Müdürlükçe belirlenecek başvuru formu doldurularak il müdürlüğüne veya Bakanlığın ilgili birimine başvurulacağı, il müdürlüğünün kendisine yapılan sertifikalı eğitim alanı belirleme başvurularını ve varsa kendi başvurusunu Bakanlığın ilgili birimine ileteceği, 2. fıkrasının (b) bendinde; Genel Müdürlük tarafından başvuruları değerlendirmek üzere her bir alanda, Genel Müdürlüğün eğitim ve sertifikasyon hizmetlerinden sorumlu genel müdür yardımcısı ya da daire başkanı başkanlığında; sertifikalı eğitimin ilgili olduğu Bakanlık biriminin ilgili genel müdür yardımcısı/başkan yardımcısı veya daire başkanı ve o alanda deneyimli kişilerden üye sayısı ve görev süresi belirlenmiş bilimsel komisyon kuracağı, (ç) bendinde; komisyonun, uygun görülen alanda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatı, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcının niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirleyeceği, (f) bendinde de; komisyon kararları Bakanlıkça onaylanması halinde yürürlüğe gireceği kuralları düzenlenmiştir.
Davacı tarafça, 663 sayılı KHK’nın 8/1(l) maddesinde düzenlenen işbirliği yükümlülüğüne aykırı olarak ‘nın sertifikalı eğitim alanlarının ve eğitim programlarının standartlarının belirlenmesinde tek yetkili olarak belirlendiği, yönetmeliğin konusunun, sağlık alanında bir yüksek öğretimin devamı niteliğindeki eğitimlerin verilmesi olduğu, Anayasanın 130. maddesi ve 2547 sayılı Yasa uyarınca söz konusu sertifikalı eğitim alanlarının belirlenmesinin Yükseköğretim Kurulu’na ait olduğu, sertifikalı eğitim alanlarının ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda değil, 2547 sayılı Yasanın 12. maddesinde belirtilen ilkeler çerçevesinde belirlenmesi gerektiği, sertifikalı eğitim alanları ve standartlarının belirlenmesi yetkisinin 2547 sayılı yasa uyarınca üniversitelere ait olduğu, düzenleme ile üniversitelerin yetkilerinin ihlal edildiği, Sertifikalı eğitimle ilgili tüm kararları almakla yetkili kılınan Komisyonun oluşumunda kimlerin yer alacağının, “alanında deneyimli kişiler”in kimler olduğunun, bu kişilerin kimler tarafından hangi ölçütler üzerinden belirlenerek komisyona dahil edileceğinin açık, belirli ve öngörülebilir biçimde düzenlenmediği, kuralların somut olaya uygulanacak şekilde yeterince belirlenmediği, bilimsel ölçütlere göre objektif olarak ve düzenlenmek istenen alanın tüm noktalarını kapsayacak biçimde yönetmelikle düzenlenmesi gereken eğitime ilişkin tüm hususlar hakkında komisyona sınırsız bir yetki tanındığı, komisyonun bağımsız bir kurul olmadığı, gerek komisyon gerekse Bakanlığın hangi ölçütler üzerinden değerlendirme yapacağının belirtilmediği, tüm bu hususların hukuki güvenlik ve hukuk devleti ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülerek söz konusu düzenlemelerin iptali talep edilmektedir.
Davalı idarece, komisyon bünyesinde bakanlık temsilcileri yanında sertifika alanına göre sivil toplum kuruluşları, meslek kuruluşları ve üniversitelerde görevli konusunda uzman ve akademik personelin de görev alacağı, dolayısı ile eğitim alanlarının ve standartlarının belirlenmesi hususundaki yetkiyi kullanacak komisyonun yapısı dikkate alındığında bu konuda Bakanlığın tek yetkili olduğunun kabul edilemeyeceği, sağlık alanındaki sertifikalı eğitimlerin ve içeriklerinin çeşitlilik göstermesi nedeniyle her bir sertifikalı eğitim alanına ilişkin tüm hususların dava konusu yönetmelikle düzenlenmesinin işin niteliğine uygun düşmeyeceği savunulmaktadır.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8/1-(n) maddesi ile ‘nın, sağlık alanında sağlık meslek mensuplarına yönelik sertifikalı eğitimlerle ilgili düzenleme yapma konusunda yetkili bulunduğu, yönetmelik ile düzenlenen alanın da yükseköğretim kurumlarının görev alanının dışında olduğu açıktır. Hal böyle iken davalı idarenin sertifikalı eğitim alanlarının belirlenmesinde işbirliği yükümlülüğüne aykırı biçimde tek başına yetkili kılınamayacağı, eğitim standartları ile bu alanlardaki eğitim programlarının, ulusal sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda belirlenmesinin Anayasa ve 2547 sayılı yasaya aykırı olduğuna ilişkin davacı iddialarında haklılık görülmemiştir.
Bunun yanında, düzenleme ile Bakanlık tarafından bilimsel bir komisyon kurulacağı, Bakanlık temsilcilerinin yanında belirlenen sertifikalı eğitim alanında deneyimli kişilerin de görev alacağı bu komisyon tarafından, eğitimin süresi, müfredatı, eğitim verilecek merkezin nitelikleri, program sorumlusu, eğitici ve programa katılacak katılımcının nitelikleri, eğitim materyalleri, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esasları, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartların belirleneceği, komisyon kararlarının ise Bakanlıkça onaylanması halinde yürürlüğe gireceği kurala bağlanmıştır. Aktarılan düzenlemelerden, sertifikalı eğitim programlarına ilişkin hakkında belirsizlik olduğu iddia edilen tüm hususların kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenecek standart ve kurallar ile açıklık kazanacağı, düzenlenen alanın konu itibariyle geniş ve çok çeşitli olması karşısında her bir sertifikalı alana ilişkin tüm hususların detaylıca yönetmelikte düzenlenmesinin beklenemeyeceği, bu konuda uygulamada belirsizliğe yol açmayacak biçimde genel kuralların düzenlenmesi, detayların ise kurulması öngörülen komisyonlarca belirlenmesinin işin niteliğine ve hizmet gereklerine uygun düşeceği, bu sebeple dava konusu kuralların hukuka ve kamu yararına aykırı bir yönlerinin bulunmadığı anlaşılmıştır.
Yönetmeliğin, 6. ve 8. maddelerinin iptali isteminin incelenmesi; Yönetmeliğin “Sertifikalı eğitim programı başvuru, yetkilendirme ve açılış işlemleri” başlıklı 6. maddesinde; sertifikalı eğitim programlarının kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından, Bakanlıkça belirlenmiş standartlara uygun olarak yürütüleceği, Bakanlıkça standardı belirlenmiş alanlarda eğitim programlarının açılma izni ilgili birim tarafından verileceği, Bakanlık merkez teşkilatı ve bağlı kuruluşları, diğer kamu tüzel kişiliğini haiz kurum ve kuruluşlar ile il müdürlüğünün sertifikalı eğitim programı açmak için başvuruyu ilgili birime, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişilerin ise ilgili birime bildirilmek üzere il müdürlüğüne yapacakları, başvuruya istinaden ilgili birim tarafından talebi değerlendirmek üzere bir ön inceleme ekibi kurulacağı, başvurunun ön inceleme ekibi tarafından Bakanlıkça belirlenen standartlara uygunluğu açısından değerlendirileceği ve bir ön inceleme raporu hazırlanacağı, ön inceleme raporuna istinaden ilgili birimce açılması uygun görülen eğitim programı için yine ilgili birimce ilgili kamu kurumuna ve kuruluşuna/özel hukuk tüzel kişisine/gerçek kişiye içeriği Bakanlıkça belirlenecek “Sertifikalı Eğitim Programı Uygulama Yetki Belgesi” düzenleneceği, standartlara uymayan ve/veya ilgili birimce uygun görülmeyen başvuruların gerekçeleri ile birlikte reddedileceği, başvuruları belge ve bilgilerde eksiklik ve/veya standartlara uygunsuzluk nedeni ile reddedilen başvuru sahiplerinin eksikliklerini tamamlayarak ve/veya standartlara uygunluk sağlayarak yeniden değerlendirilmek üzere ilgili birime tekrar başvurabilecekleri, eğitim programının açılması ile ilgili iş ve işlemlerin başvurunun yapılmasından itibaren en geç iki ay içerisinde tamamlanacağı, eğitim programı için yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşu/özel hukuk tüzel kişisi/gerçek kişilerin eğitim programının başlamasından en az otuz iş günü önce yazılı olarak ilgili birime veya il müdürlüğüne bilgi vererek eğitimi düzenleyebilecekleri, standartlarda belirtilmiş olmak kaydıyla, eğitimin uygulamalı kısmını aynı il içerisinde başka bir merkezde verecek olan kamu kurum ve kuruluşu/özel hukuk tüzel kişisi/gerçek kişilerin ilgili merkezle yaptıkları protokolü başvuru esnasında sunacakları, Bakanlık; sertifikalı eğitim alanı olarak belirlenmiş alanlarda sağlık politikaları ve Bakanlığın stratejik planları doğrultusunda ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü dikkate alarak yeni eğitim programlarının açılmasına izin vermeyebileceği, ancak başlamış olan eğitimler tamamlanacağı, “Denetim” başlıklı 8. maddesinde; eğitim programlarının Bakanlığın talebi, şikâyet ve soruşturma halleri üzerine yapılacak denetimler hariç olmak üzere, alanına göre belirlenen standart ve aralıklarla olağan olarak ilgili birimce ilgili alanda uzman kişilerin yer aldığı denetim ekibi tarafından denetleneceği, rutin denetimler dışında Genel Müdürlükçe denetim yapılabileceği, olağan/olağan dışı denetimler sonucunda, standartlarda belirtilen niteliklerin kaybedilmesi ya da uygulamada eksiklikler tespit edilmesi halinde; eğitim programının uygulamasının durdurulacağı, tamamlanabilecek eksiklikler için ek süre verileceği, bu sürenin ilgili sertifikalı eğitim programının standartlarında belirlenen eğitim süresini aşamayacağı, belirlenen standartlara uymadığı belgelendirilen ve/veya eksiklikleri tamamlanmayan eğitim programı ve verilmiş olan Sertifikalı Eğitim Programı Uygulama Yetki Belgesinin iptal edileceği, belgenin iptal edildiğinin Bakanlık internet sayfasında ilan edileceği, eğitim programının durdurulduğu veya iptal edildiği halde eğitime devam edilerek verilen sertifikaların Bakanlıkça tescil edilmeyeceği kuralları düzenlenmiştir.
Davacı tarafça, eğitici eğitimi sertififa programı konusunda Bakanlık birimlerinin üniversitelere izin verecek olmasının, bilimsel özerkliğin ihlali anlamına geldiği, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişilerce yükseköğretimin yürütülemeyecek olması nedeniyle, bu kişilere sertifika eğitimi programı açma yetkisinin verilemeyeceği, uygulamalı eğitimin standartları denetlenmeyen kurumlara verilmesine olanak tanındığı, yönetmelikte uygulamalı eğitimin verileceği merkezlerle ilgili hiçbir açıklamanın bulunmadığı, bu merkezlerin sağlık kurum ve kuruluşu olma zorunluluğunun dahi belirtilmediği, denetimlerin süresinin, hangi ölçütler üzerinden denetim yapılacağının, hangi yaptırımların uygulanacağının ve denetim ekibinin kimlerden oluşacağının belirtilmediği, sağlık alanında lisans eğitiminden sonra verilmesi düşünülen ve sağlık çalışanlarına özel yetki ve yetenek kazandırmayı hedefleyen bir eğitim programının, tıp biliminin gereklerine uygun biçimde yürütülüp yürütülmediğinin denetlenmesi hususundaki belirsizliklerin kamu yararı ve hizmet gerekleri ile bağdaşmayacağı, belirtilen yaptırımlara ilişkin standartların yönetmelik ile belirlenmediği, tamamlanabilir eksikliklerin neler olduğunun açıklığa kavuşturulmadığı, bu konuda komisyon tarafından tesis edilecek işlemlere atıf yapıldığı, tüm bu hususların belirlilik, hukuki güvenlik ve hukuk devleti ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülerek söz konusu düzenlemenin iptali talep edilmektedir.
Yönetmelik ile düzenlenen alanın, 2547 sayılı Yasa ile yükseköğretim kurumlarına verilen görev alanı dışında bulunduğu kararımızın önceki kısımlarında izah edildiği cihetle, sertifikalı eğitime ilişkin başvuru, yetkilendirme açılış işlemlerine yönelik dava konusu kuralların üniversitelerin bilimsel özerkliğini ihlal ettiği, özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilerce yükseköğretim yürütülmesine olanak tanındığı yönündeki davacı iddiaları haklı görülmemiştir.
Öte yandan yönetmeliğin 5. maddesinde; Bakanlıkça kurulacak bilimsel komisyonların açılması uygun görülen alanlarda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatı, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcının niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirleyecekleri, sertifikalı eğitim programları başvuru, yetkilendirme açılış işlemleri ile denetime ilişkin faaliyetlerin ise belirlenen standartlar dikkate alınarak yürütüleceği, her bir sertifikalı alan için farklılık arz edeceği açık olan standartların çerçeve yönetmelik niteliği taşıyan dava konusu düzenlemede tüm detayları ile kurala bağlanmasının beklenemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu yönetmelik kurallarının hukuka ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin, 10. maddesinin 1. ve 6. fıkraları ile 11. maddesinin iptali isteminin incelenmesi; Yönetmeliğin “Sertifika düzenleme, tescil ve yenileme” başlıklı 10. maddesinin dava konusu 1. fıkrasında; düzenlenen sertifikalı eğitim programı sonunda, ilgili alanın standartlarında belirlenmiş usul ve esaslara göre sınav yapılacağı, sınavda başarılı olanlara eğitimi düzenleyen kurum/kuruluş/özel hukuk tüzel kişileri/gerçek kişiler tarafından sertifika düzenleneceği, düzenlenen sertifikalı eğitimin, Bakanlık merkez teşkilatı ve bağlı kuruluşları, diğer kamu tüzel kişiliğini haiz kurum ve kuruluşlar ile il müdürlüğünce yapılmış ise program sorumlusu ve ilgili birimce, özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişilerce düzenlenmiş ise program sorumlusu ve il müdürlüğünce imzalanacağı, 6. fıkrasında; sertifika yenileme işleminin, 5 inci madde uyarınca kurulmuş komisyonlarca belirlenen standartlar esas alınarak ilgili birim sorumluluğunda eğitimi düzenleyen kamu kurum ve kuruluşu/özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişiler tarafından yapılacağı, “Sertifika denkliği” başlıklı 11. maddesinde ise; sertifikalı eğitim alanı olarak belirlenmiş bir alanda yurt içinde veya dışında önceden alınmış olan sertifikaların denklik talebinin, Bakanlıkça belirlenecek başvuru formu ve talep edilen bilgi ve belgeler ile birlikte ilgili birime yapılacağı, denklik işlemleri o sertifika alanında belirlenmiş olan standartlara göre ilgili birimce yapılacağı, uygun görülen başvurular için ilgili birimce denklik belgesi düzenleneceği ve elektronik bilgi sistemine kaydedilerek tescil edileceği kurala bağlanmıştır.
Davacı tarafça, yapılacak sınavın hangi usul ve aralıklarla yapılacağının, adayların hangi koşullarda başarılı sayılacağının düzenlenmediği, bireylerin hak ve yükümlülüklerin bilinmesi açısından önemli olan bu hususlara yer verilmediği, sertifika yenileme işlemlerinin hangi yöntemle ve hangi koşullarda gerçekleşeceğinin düzenlenmediği, ‘nın sertifika denkliğini konusunda tek yetkili olarak belirlendiği, yönetmelikle düzenlenmesi gereken bir alanda düzenleme yapılmayarak alt düzenleyici işlemlere bırakılmasının hukuka aykırı olduğu, zira idarenin belirli bir konuyu belirledikten sonra daha alt düzenleyici işlemlere atıf yaparak kural koymasının hukuka aykırı olduğu, tüm bu hususların belirlilik, hukuki güvenlik ve hukuk devleti ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülerek dava konusu düzenlemelerin iptali talep edilmektedir.
Dava konusu yönetmelik kuralları incelendiğinde, eğitim sonunda yapılacak sınav ile sertifika yenileme ve denklik işlemlerine ait hususların Bakanlıkça kurulacak bilimsel komisyonlarca belirlenen standartlar uyarınca ve yönetmelikte belirtilen usuller çerçevesinde yürütüleceğinin kurala bağlandığı, buna göre söz konusu iş ve işlemler bakımından bir belirsizliğin söz konusu olmadığı, kapsam itibariyle çok çeşitli ve geniş bir alanı düzenleme altına alan dava konusu yönetmelikte benimsenen kural koyma yaklaşımının hukuka, hizmet gereklerine ve işin doğasına uygun olduğu görüldüğünden, anılan kurallarının iptalini gerektirecek herhangi bir hukuki neden bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliğinin yetki unsuru yönünden tamamının, 1.maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1.fıkrası ve 2. fıkrasının (f) bendinin iptali istemi yönünden oybirliğiyle, anılan yönetmeliğin 5.maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (ç) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkraları ile 11. maddesinin iptali istemi yönünden ise oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına, kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihinden itibaren otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz isteminde bulunabileceğinin taraflara bildirilmesine, 28/11/2018 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, 04/02/2014 tarih ve 28903 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sertifikalı Eğitim Yönetmeliğinin, yetki unsuru yönünden tamamının, 1. maddesinin 2. fıkrasının, 3. maddesinin (ç), (f) ve (g) bentlerinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının, 5. maddesinin 1. fıkrası ve 2. fıkrasının (b), (ç) ve (f) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkralarının, 11. maddesinin konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 123. maddesi uyarınca kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenmek durumunda olan idare, kendi düzenleme yetkisini de yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanmak zorundadır. Bu itibarla, idare hukukunda “yetki” kavramı, Anayasa ve yasalarla idareye tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmekte ve bu alanda yetkisizlik kural, yetkililik istisna olarak kabul edilmektedir. Bu istisna hali ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılması anlamına gelmektedir. İdarenin düzenleme yetkisinin yasalarla sınırlı olması, aynı zamanda, idarenin ikincil, türevsel nitelikte kural getirmek zorunda olduğu ve yetki kurallarının genişletici yoruma tabi tutulamayacağı sonucunu da doğurmaktadır.
Düzenli hale koymak, düzen vermek olarak tanımlanabilecek olan düzenleme yetkisi, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, hukukta sürekli, soyut ve objektif, genel durumları belirleyen, bireysel olmayan, tükenmez norm olarak tanımlanmaktadır. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, genelge gibi düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin, sürekli, soyut, objektif, bireysel olmayan, genel durumları belirleyen ve gösteren; maddi olaylara uygulanabilecek, diğer bir deyişle hukuk aleminden maddi aleme aktarılabilecek açıklık ve belirlilikte hükümler içermesi gerekmektedir.
Düzenleyici işlemin söz konusu niteliği, Anayasanın 124. maddesiyle birlikte değerlendirildiğinde; yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi bulunan idarenin, Yasanın uygulamasını gösterme kabiliyetini haiz olmayan, objektif, belirli ve açık kurallar konulmadan, düzenleme yetkisini bütünüyle uygulamayı yapacak birimlere bırakacak biçimde (içi boş) düzenleme yetkisi bulunmadığının kabulü zorunludur.
Bu bağlamda, dava konusu düzenlemelere bakıldığında; sertifikalı eğitim alanlarının, ulusal sağlık politikaları ve nın stratejik planları doğrultusunda sağlık alanında ülkenin ihtiyacı olan nitelikli insan gücünü yetiştirmeye yönelik olarak Bakanlık tarafından belirlenmesinin öngörüldüğü; Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından ikisi Bakanlık bürokratı olmak üzere alanında deneyimli kişilerden oluşmak üzere bilimsel komisyonlar oluşturulmasının kurala bağlandığı; bu komisyonların, uygun görülen alanlarda sertifikalı eğitimin süresini, müfredatını, eğitim verilecek merkezin niteliklerini, program sorumlusunu, eğitici ve programa katılacak katılımcıların niteliklerini, eğitim materyallerini, eğitimin sonunda uygulanacak sınavın usul ve esaslarını, sertifikanın geçerlilik süresi ve sertifikanın yenilenmesi ile eğitim programının denetim usul ve esaslarına ilişkin standartları belirlemekle görevli ve yetkili kılındığı; komisyonca belirlenen bu standartlar uyarınca sertifikalı eğitim programının başvuru, yetkilendirme, açılış işlemleri ile denetim, sertifika düzenleme, tescil, yenileme ve denklik işlemlerinin yürütüleceğinin düzenlendiği, ancak bütün bu konularda, örneğin sertifikalı eğitim alanlarının ve bu alanların hangi kriterler çerçevesinde belirleneceğinin, bilimsel komisyonların kimlerden oluşturulacağının ölçütlerinin, yönetmelik kapsamında sayılan kişi ve kuruluşlarca açılacak eğitim merkezlerinde ve eğiticilerde aranacak kriterlerin, eğitim sonunda yapılacak sınava ve adayların hangi şartlarda başarılı sayılacaklarının, denetim ekibinde kimlerin yer alacağı ile denetimlerin süresi ve hangi kıstaslara göre yapılacağının, uygulanacak yaptırımlara ilişkin husuların, kısaca sertifikalı eğitimin kapsam ve standartlarının herhangi bir şekilde düzenlenmeyip, düzenleme yetkisinin tümüyle ilgili alana münhasır kurulacak bilimsel komisyonlara ve Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü’ne bırakıldığı görülmektedir.
Oysa yukarıda belirtildiği üzere, idarenin, yasanın uygulamasını gösterme kabiliyetini haiz olmayan, objektif, belirli ve açık kurallar konulmadan, düzenleme yetkisini bütünüyle uygulamayı yapacak birimlere bırakacak biçimde (içi boş) ve yargısal denetim yapmaya imkan verecek somut kriterler içermeyen düzenlemeler yapma yetkisi bulunmamaktadır.
Bu durumda yukarıda belirtilen hukuka aykırılıkları bünyesinde barındıran ve gerek kamu yararına gerekse hizmet gereklerine uygun olmayan; dava konusu yönetmeliğin 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) ve (ç) bentlerinin, 6. ve 8. maddelerinin, 10. maddesinin 1 ve 6. fıkraları ile 11.maddesinin iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.