Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2013/8854 E. , 2015/9003 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/8854
Karar No : 2015/9003
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : Davacının işitme kaybı nedeniyle …TL’ ye aldığı işitme cihazı için … TL ödenmesi nedeniyle kalan …TL’nin ödenmesi istemiyle yapmış olduğu başvurunun reddine ilişkin işlemin dayanağı olan 10.01.2011 tarih ve 2011/4 sayılı Genelgenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Mevzuata uygun olarak tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.
Düşüncesi : Sağlık Uygulama Tebliğinin dava konusu edilen düzenlemesinde hukuka uyarlık bulunmadığından iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; Sosyal Güvenlik Kurumu internet sitesinde 10.01.2011 tarihinde yayımlanan, aynı tarih ve 2011/4 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle açılmıştır.
İptal davasına konu işlemlerin tesis edildikleri tarihteki durumları itibariyle hukuksal değerlendirmeye tabi tutulacakları, İdare Hukukunun ve İdari Yargılama Usulünün bilinen ilkelerindendir. Bununla birlikte, dava aşamasında iken idari işlemin usulüne uygun olarak geri alındığı veya yürürlükten kaldırıldığı durumlarda, iptal hükmüne konu olabilecek idari işlemin varlığından söz etmek olanaklı değilse de, özellikle belli süreyle de olsa uygulama işlemlerine dayanak alınan düzenleyici işlemler yönünden hukuka uygunluk denetiminin yapılması, iptal davasının “Hukuk Düzeni”nin korunması yolundaki gerçek amacına uygun olandır.
Bu bakımdan; Sosyal Güvenlik Kurumu’nun internet sitesinde 10.01.2011 tarihinde yayımlanan 2011/4 sayılı Genelge’nin 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği’nin “6.4 Yürürlükten kaldırılan mevzuat ve atıflar” başlıklı bölümünde yer alan (2) sayılı paragrafta, 25.03.2010 tarihli ve 275323 sayılı Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğine yapılmış olan atıfların bu Tebliğin ilgili maddesine yapılmış sayılacağı belirtilmek suretiyle uygulamaya yön verilmiş olması, anılan Genelge’nin yürürlükte olduğu dönemde uygulama işlemlerine dayanak alınmış olması karşısında, işbu davayı konusuz bırakan bir neden olarak görülmemiştir.
Öte yandan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7’nci maddesinin 4’üncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri; aynı Kanunun “Aynı dilekçe ile dava açılabilecek haller:” başlıklı 5’inci maddesinin 1’inci fıkrasında da, her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı; ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan düzenlemeler uyarınca, düzenleyici işlem ile birlikte dava konusu edilebilecek bireysel (uygulama) işleminin de idari işlem niteliği taşıması gerektiği açıktır. Zira; 2577 sayılı Kanunun 7’nci maddesine ilişkin gerekçesinde; bu (Birinci) bölümdeki, 1 ila 31’inci maddelerde, idari yargılama usulünün genel esaslarının düzenlendiği; bu bölümde yer alan hükümlerin, daha önce 521 sayılı Danıştay Kanununun 63 ila 102’nci maddeleri ile 521 sayılı Kanuna 1740 sayılı Kanunla eklenen bazı ek madde hükümlerinin tekrarından ibaret olduğunun; atıf yapılan 521 sayılı Kanunun 67’nci maddesinin gerekçesinde, “yürürlükteki Danıştay Kanununda açık bir hüküm bulunmadığı için meydana gelen çeşitli içtihatları önlemek maksadiyle ve idare hukuku prensiplerine de uygun olarak, dâva açma süresi hakkındaki bu maddenin üçüncü fıkrasiyle, kanuna göre ilânı gereken düzenleyici ve genel tasarruflara karşı bu tasarrufların ilgililere uygulanmasından önce objektif şekilde iptal dâvası açılabileceğine ve bu tasarrufların ilgililere uygulanmasından sonra da iptal veya tam yargı dâvası açmak haklarının saklı bulunduğuna dair hüküm sevk olunduğu”nun, söz konusu maddenin üçüncü fıkrasında değişiklik yapan 1740 sayılı Kanunun 5’inci maddesinin gerekçesinde de, “kanunen ilânı gereken düzenleyici ve genel tasarruflara karşı, bunların uygulanması üzerine açılacak davaların işlemin iptaline ilişkin olabileceği ve düzenleyici tasarrufun iptalinin istenemiyeceği veya düzenleyici tasarrufun ancak işlemle birlikte iptalinin talep edilebileceği yolundaki yorumlara ve tereddütlere mahal bırakmamak üzere, 67’nci maddenin üçüncü fıkrasında, tedvindeki amacı belli eden değişiklik yapıldığı”nın belirtilmiş olması, bu kabulü doğrulamaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; düzenleyici işleme karşı açılan işbu davanın; davacıdan 2.000.- Türk lirasına aldığı işitme cihazları için … Türk lirası ödendiğinden bahisle, kalan … Türk lirasının yasal faizi ile birlikte iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine dair 28.11.2011 tarih ve 21.751.093 sayılı işlem ile dayanağı olan 2011/4 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle, 06.12.2011 tarihinde açılan (ilk) davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 29.12.2011 gün ve E:2011/11331; K:2011/6114 sayılı kararıyla; davanın uygulama işleminden kaynaklanan kısmının 5510 sayılı Yasanın 101’inci maddesi uyarınca iş mahkemesinde; Genelge’nin iptaline ilişkin kısmının ise Danıştay’da görülmesi gereken uyuşmazlıklara ait olduğundan bahisle verilen “dilekçe ret” kararı üzerine açıldığının anlaşılması karşısında, uygulama işleminin idari işlem niteliği bulunmadığı, dolayısıyla, olayda, 2577 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin dördüncü fıkrası hükmü uygulanamayacağından, 10.01.2011 tarihinde ilan edilen düzenleyici işleme karşı 06.12.2011 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesince tetkik hakiminin açıklamaları dinlenip, dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, davacının işitme kaybı nedeniyle … TL’ ye aldığı işitme cihazı için … TL ödenmesi nedeniyle kalan ….TL’nin ödenmesi istemiyle yapmış olduğu başvurunun reddine ilişkin işlemin dayanağı olan 10.01.2011 tarih ve 2011/4 sayılı Genelgenin iptali istemiyle açılmıştır.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun 1. maddesinde; bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulduğu belirtilmiş, 3. maddesinde; Kurumun amacı açıklanmış ve devamında görevleri sayılmış, maddenin (a) fıkrasında, ulusal kalkınma strateji ve politikaları ile yıllık uygulama programlarını dikkate alarak sosyal güvenlik politikalarını uygulamak, bu politikaların geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevleri arasında sayılmıştır.
Belirtilen 5502 sayılı Kanunun 41. maddesinde ise Kurumun, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin uygulanmasına ilişkin hususları duyurmak amacıyla tebliğ çıkarmaya yetkili olduğu düzenlenmiştir.
Bu düzenleme uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumunca sağlık yardımları karşılanan kişilerin, sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan tedavilerine ait ücretler ile tedavi yardımlarının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirtildiği sağlık uygulama tebliğleri yayımlanmaktadır.
2010 Yılı Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin “İşitme Cihazları” başlıklı 7.3.7. maddesinin 8. fıkrasında, işitme cihazı bedellerinin Sağlık Uygulama Tebliği eki EK-5/C Listesinde yer alan fiyatlar esas alınarak fatura tutarını aşmamak şartıyla ödeneceği kurala bağlanmıştır.
T.C. Anayasasının 2. maddesinde, Devletimizin nitelikleri sayılmış ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak Devletin temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır. Yine Anayasanın “Kişinin dokunulmazlığı, maddi ve manevi varlığı” başlıklı 17. maddesinde, herkesin yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu belirtilmiş; “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde, Devletin; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği öngörülmüş; “Sosyal güvenlik hakkı” başlıklı 60. maddesinde, herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu ve Devletin, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alacağı ve teşkilatı kuracağı kuralına yer verilmiş, “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65. maddesinde de “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Değinilen Anayasa hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, tüm yurttaşların yaşama haklarının, Devlet güvencesi ve onun pozitif yükümlülüğü kapsamı içinde koruma altında olduğu anlaşılmaktadır. Anayasa’nın 17. maddesinde düzenlenen “yaşama hakkı” yalnızca yaşamını sürdürmek anlamında değil “sağlıklı yaşama hakkı”na sahip olmak anlamındadır. İşte bu nedenle kişilerin sağlıklı olma hakkı, kamusal korumaya tabidir.
Sağlık hizmetlerinden yararlanma hakkı, bir ekonomik ve sosyal hak olup, bu yönüyle kamuya ya da Anayasada geçen biçimiyle Devlete belli yükümlülükler getirmektedir. Devlet bu anayasal yükümlülüğün gereğini yerine getirmek ve herkesin sağlık hizmetlerinden yararlanması için her türlü tedbiri almak, kişilerin sağlık hizmetlerinden gecikmeksizin yararlanmasını sağlamak durumundadır.
Anayasa Mahkemesi de … günlü, … sayılı kararında, sağlık hizmetlerinin nitelikleri gereği diğer kamu hizmetlerinden farklı olduğunu, sağlık hizmetlerinin temel hedefi olan insan sağlığı sorununun ertelenemez ve ikame edilemez nitelikte bulunduğunu belirterek sağlık hizmetinin insan ve toplum yaşamındaki önemine değinmiştir.
Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini en aza indirmek, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardını güvence altına alınmasını ifade eder. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlik kuruluşları oluşturularak, kişilerin yaşlılık, hastalık, malûllük, kaza ve ölüm gibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır.
Nitekim, 5510 sayılı Kanunun ”Amaç” başlıklı 1. maddesinde, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek, Kanunun amacı olarak ortaya konulmuştur.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun Genel Sağlık Sigortası kapsamında olan kişileri saymak suretiyle belirleyen 60. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, bu Kanun veya bu Kanundan önce yürürlükte bulunan sosyal güvenlik kanunlarına göre kurumdan gelir veya aylık alan kişiler de genel sağlık sigortası kapsamına alınmıştır. Aynı Kanunun 62. maddesinin 1. fıkrasında, bu Kanun gereğince genel sağlık sigortasından sağlanacak sağlık hizmetlerinden ve diğer haklardan yararlanmak, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler için bir hak, Kurum için ise bu hizmet ve hakların finansmanını sağlamanın bir yükümlülük olduğu belirtilmiş; 67. maddesinde, sağlık hizmetlerinden ve diğer haklardan yararlanabilmek için belirli bir süre genel sağlık sigortası primi ödenmesi ve kuruma prim borcunun bulunmaması gerektiği kurala bağlanmış, 72. maddesinde, kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri için ödenecek bedelin belirlenmesinde Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu belirtilerek Komisyonun; 63 üncü madde hükümlerine
göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibariyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğuna yer verilmiş, işlem tarihindeki şekliyle 68. maddesinde, ayakta tedavide hekim ve diş hekimi muayene ücretinin; ortez, protez, iyileştirme araç ve gereç bedelinin; ayakta tedavide sağlanan ilaç bedelinin bir kısmının, katılım payı adı altında genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerden tahsil edileceği belirtilmiş, hatta bu maddeye göre, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerden, sağlık hizmetinin alındığı tarihteki asgari ücretin % 75’ine kadar katılım payı alınacağı öngörülmüş; 73/2. maddesinde, kamu idaresi sağlık hizmeti sunucuları dışındaki vakıf üniversiteleri dahil sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularınca, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunca belirlenen sağlık hizmetleri bedeline ek olarak, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü oldukları kişilerden sağlık hizmeti sunucularının giderleri ve ürettikleri sağlık hizmetlerinin maliyetleri, yapılan sübvansiyonlar gibi kriterler dikkate alınarak bu bedellerin bir katına kadar alınabilecek ilave ücretin tavanını belirlemeye Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu belirtilmiş, bu yetki kullanılarak 29.5.2008 tarih ve 2008/13728 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kamu idaresi sağlık hizmeti sunucuları dışındaki vakıf üniversiteleri dahil sözleşmeli sağlık hizmeti sunucuları tarafından, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunca belirlenen sağlık hizmetleri bedelinin en fazla % 30’una kadar ilave ücretin genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü oldukları kişilerden alınabileceğine karar verilmiştir.
5510 sayılı Kanunun 74/1. maddesinde ise, genel sağlık sigortası prim gelirlerinin, yönetim giderleri ile genel sağlık sigortasından sağlanan sağlık hizmetleri ve diğer haklar dışında bir amaçla kullanılamayacağı kurala bağlanmıştır.
Bu yasal duruma göre, kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri için ödenecek bedelin belirlenmesinde Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, genel sağlık sigortalısının, kurumun sağlık hizmeti sunucularından satın aldığı ve komisyonca fiyatı belirlenen sağlık hizmetinden genel sağlık sigortası primi, katılım payı ve ilave ücret ödemek şartıyla yararlanabildiği, genel sağlık sigortası prim gelirlerinin kurumca sunulan sağlık hizmetinin finansmanında etkin bir şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla komisyona tanınan fiyat belirleme yetkisinin, hastanın sağlık hizmetine erişim hakkını engelleyecek veya hastanın dolayısıyla genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin ödeyemeyeceği ağır bir maddi yük altında bırakacak şekilde kullanılmasının, sağlıklı yaşam hakkına ve sosyal devlet ilkesine aykırı olduğu, bir başka ifade ile doktor veya sağlık kurulu raporu ile hastanın tedavisinde kullanılması zorunlu görülen ve hasta tarafından bedeli mukabilinde piyasadan temin edilen ortez, protez, iyileştirme araç ve gereç bedelinin, komisyonca belirlenen bedeli aşan kısmının kurumca ödenmemesi suretiyle tedavi giderlerinin bir kısmının hasta ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin üzerinde bırakılması mümkün değildir. Bu durumda, hastanın sağlık hizmetine erişim hakkını engelleyecek şekilde ödeyemeyeceği ağır bir maddi yük altında bırakılmasının, bir başka ifade ile tedavi giderlerinin bir kısmının hasta ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler üzerinde bırakılması mümkün olmadığı hususu gözetilerek piyasadan satın alınan işitme cihazı bedelinin tamamının ödenmesi yolunda düzenleme yapılması gerekirken, 2010 Yılı Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin Eki ”Ek-5/C Protez ve Ortez Listesi”nde yer alan işitme cihazlarının, bu defa tıbbi malzeme olarak kabul edilmek suretiyle Ek-5/C’de yer alan işitme cihazları için belirlenen tutarın ödeneceğini kurala bağlayan dava konusu Genelgede, hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu 10.01.2011 tarih ve 2011/4 sayılı Genelgenin İPTALİNE, aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL avukatlık ücretinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun’nun 48. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği tarihten itibaren 30 gün içinde temyiz yoluyla Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna başvurulabileceğinin taraflara bildirilmesine, 18.12.2015 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.