Danıştay 15. Daire Başkanlığı         2013/10229 E.  ,  2016/1047 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/10229
Karar No : 2016/1047

Davacı : : Vekili :
Davalılar : 1-
Vekili :
2-
Vekili :

Davanın Özeti : 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin eki EK-2/D-2 listesinde yer alan D grubundaki işlemler için belirlenen işlem puanının düşük olduğundan bahisle iptali istenilmektedir.
‘nun Savunmasının Özeti: 5510 sayılı Kanun’un 72. maddesi uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumuna verilen görevlerin yerine getirildiği, fiyat belirleme yetkisi kullanılırken Kurumun ilgili kuruluşlardan gelen tüm değerlendirmeleri incelediği, bu şekilde yetkinin hukuka ve kamu yararına uygun olarak kullanıldığı, sözleşme yapılan tüm sağlık hizmet sunucularının sözleşme gereği bu tarz değişiklikleri kabul etmelerinin sözleşmenin yükümlülükleri arasında yer aldığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
…’nın Savunmasının Özeti: 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Hakkında Kanunun 63. maddesinde, Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türleri, miktarları, kullanım süreleri ve ödeme usül ve esaslarının nın görüşü alınmak suretiyle belirleneceği öngörülmüş ise de, Bakanlığın bu yetkisinin görüş bildirmekten ibaret hazırlık işlemi olduğu, nihai yetkinin Sosyal Güvenlik Kurumuna ait olduğu, bu nedenle hasım mevkiinden çıkarılmaları ve uyuşmazlığın münhasıran Sosyal Güvenlik Kurumu husumetiyle çözümlenmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi : 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin eki EK-2/D-2 listesi yer alan D grubunda yer alan hastalıklar için belirlenen işlem puanının yıllar içinde hayatın doğal akışı gereği yükseltilmesi gerekirken neden düşürüldüğüne ilişkin yeterli bir bilgi ve belge sunulmadığından dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; 24.3.2013 günlü ve 28597 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık uygulama Tebliği’nin eki Ek-2/D-2’de yer alan D grubundaki işlemler için belirlenen işlem puanının iptali istemiyle açılmıştır.
18.3.2014 günlü ve 28945 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 26.maddesi ile dava konusu tebliğ hükmünün değiştirildiği anlaşıldığından, dava konusu tebliğ hükmünün uygulama olanağı kalmamıştır.
Açıklanan nedenlerle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Daire’since gereği görüşüldü:
Dava; 24.3.2013 günlü ve 28597 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık uygulama Tebliği’nin eki Ek-2/D-2’de yer alan D grubundaki işlemler için belirlenen işlem puanının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı …’nın husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
TC. Anayasa’nın “Kişinin dokunulmazlığı maddi ve manevi varlığı” başlıklı 17. maddesinde, “Herkes, yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.” şeklinde, “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. … Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler. Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir. Sağlık hizmetlerinin yaygın bir şekilde yerine getirilmesi için kanunla genel sağlık sigortası kurulabilir.” şeklindeki ifadelerden; ve yine “Sosyal Güvenlik Hakkı” başlıklı 60. maddesinde, “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.” şeklindeki ifadelerden, tüm yurttaşların yaşama haklarının, devlet güvencesi ve onun pozitif yükümlülüğü kapsamı içinde koruma altında olduğu anlaşılmaktadır. Anayasa’nın 17. maddesinde düzenlenen “yaşama hakkı” yalnızca yaşamını sürdürmek anlamında değil “sağlıklı yaşama hakkı”na sahip olmak anlamındadır. Belirtilen düzenlemeler kişilerin sağlıklı olma hakkının bir kamusal korumaya tabi olduğunu ortaya koymaktadır.
Sağlık hizmetlerinden yararlanma hakkı, bir ekonomik ve sosyal haktır. Bu yönüyle kamuya ya da Anayasada geçen biçimiyle devlete belli yükümlülükler öngörür. Devlet bu ödevleri altına imza attığı “Ekonomik, Sosyal, Kültürel Haklar Sözleşmesi”nin de bir gereği olarak yerine getirmek ve herkesin sağlık hizmetlerinden yararlanması için gerekli tedbirleri almak, kişilerin sağlık hizmetlerinden gecikmeksizin yararlanmasını sağlamak durumundadır.
Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında da sağlık hakkına değinilmiştir. Mahkeme 2.5.1991 tarih ve E:1990/28, K:1991/11 sayılı kararında, “…kişilerin kutsal olan can ve sağlığının korunması en önemli bir ödev olarak Anayasa koyucu tarafından devlete verilmiş olup…” demek suretiyle sağlık hakkının devletin yerine getirmesi gereken en önemli yükümlülüklerden biri olduğunu belirtmiştir.
Sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’ nun 08.05.2008 tarih ve 5754 sayılı Kanunla değişik 63 üncü maddesinde, genel sağlık sigortalısının ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlıklı kalmalarını; hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını; iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanacak sağlık hizmetleri arasında “b) Kişilerin hastalanmaları halinde ayakta veya yatarak; hekim tarafından yapılacak muayene, hekimin göreceği lüzum üzerine teşhis için gereken klinik muayeneler, laboratuvar tetkik ve tahlilleri ile diğer tanı yöntemleri, konulan teşhise dayalı olarak yapılacak tıbbî müdahale ve tedaviler, hasta takibi ve rehabilitasyon hizmetleri, organ, doku ve kök hücre nakline ve hücre tedavilerine yönelik sağlık hizmetleri, acil sağlık hizmetleri, ilgili kanunları gereğince sağlık meslek mensubu sayılanların hekimlerin kararı üzerine yapacakları tıbbî bakım ve tedaviler.” in sayılmıştır. Karşılanacak sağlık hizmetine ilişkin belirlemede ise yine aynı maddenin ikinci fıkrasında, “Kurum, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını nın görüşünü alarak belirlemeye yetkilidir. Kurum, bu amaçla komisyonlar kurabilir, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabilir. Komisyonların çalışma usûl ve esasları Maliye Bakanlığı ile nın görüşü alınarak Kurumca belirlenir.” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanun’un 08.05.2008 tarih ve 5754 sayılı Kanunla değişik 72. maddesinde ise; “65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir.
Komisyon; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını, Maliye Bakanlığını, nı, Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığını, Hazine Müsteşarlığını temsilen birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam yedi üyeden oluşur. Komisyon kararlarını salt çoğunluk ile alır, kararlar Resmî Gazetede yayımlanır. Komisyonca gerekli görülen hallerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabilir. Komisyonun sekreterya işlemleri Kurumca yerine getirilir.
Kurum, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile dernek, vakıf, federasyon, konfederasyon ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görüşlerini alabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri, yol, gündelik ve refakatçi giderleri için ödenecek bedellerin belirlenmesinde, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun, 5510 sayılı Kanunun 72. maddesinde sayılan, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alması suretiyle karar vermesi yasal bir zorunluluktur. Ayrıca, gerek Komisyonun oluşumunda, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığını, Maliye Bakanlığını, nı, Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığını, Hazine Müsteşarlığını temsilen birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam yedi üyeye yer verilmesi, gerek Kurumun, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile dernek, vakıf, federasyon, konfederasyon ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görüşlerini alabileceğinin belirtilmesi nedeniyle Komisyon kararlarının alınması sürecinde konunun her yönüyle değerlendirilmesinin istendiği sonucuna ulaşılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden şu tespitlere ulaşılmıştır; 29.09.2008 tarih ve 27012 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin ekinde yer alan listede, fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemleri iki gruba ayrılarak seans sayısına göre fizik tedaviye ayrı rehabilitasyona ayrı bir fiyat uygulaması getirilmiştir. Buna göre, fizik tedavide 14 seansa kadar 20 TL, 15-30 seans arası 15 TL ve 30 seans üzeri için 10 TL fiyat öngörülmüş, rehabilitasyon işlemleri için ise aynı seanslar için 95TL, 75TL ve 55TL öngörülmüştür.
25.03.2010 tarihli 27532 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin ekinde yer alan listede ise bu uygulamadan vazgeçilmiş ve fizik tedavi ve rehabilitasyon tanı listesi ile işlemleri (A, B, C ve D ) olarak gruplandırılmış, A, B ve C grubu tanı listesinde yer alan işlemler kodlandırılarak isim isim belirlenmiş, bunların dışında yer alan ve isim isim belirlenmeyenler için ise D grubu oluşturularak bu gruba dahil edilmiştir. Oluşturulan grupların fiyatlandırılmasına ilişkin ise, SUT ekinde yer alan ek listeler ile her bir gruba ait ayrı ayrı işlem puanları belirlenmiş ve “0,593” kat sayı ile çarpılarak tespit edilmesi yoluna gidilmiştir. Bu uygulamaya göre, D grubuna ait işlemlerin paket fiyatı 20,00 TL ye 2012 tarihli değişiklik ile 16 TL ye indirilmiştir.
Bu miktar, davaya konu olan 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği ile 11,00 TL olarak belirlenmiştir.
Davacı tafarından, D grubuna ait işlemlerde kullanılan her nevi malzeme ve hastane giderlerinin artmasına rağmen her yıl bu tedaviler için karşılanan miktarda azalmaya gidildiği bu belirlemenin herhangi bir analiz çalışmasına dayanılmaksızın ve toplumun ihtiyaçları görmezden gelinerek salt ekonomik kaygılarla yapıldığından hukuka aykırı olduğu ve bu uygulama ile davalı idarenin 5510 sayılı Kanunla belirlenen kriterleri dikkate almadığı ileri sürülmektedir.
Dairemiz tarafından verilen 19.02.2014 tarihli ara kararla, davalı idarelerden davacının iddiaları da göz önünde bulundurularak 2010 yılından itibaren (2010 ila 2014 yıllarında) D grubunda yer alan fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemleri için belirlenen tutarın yıllar itibariyle ayrı ayrı gösterilmesinin, bu işlemlere ilişkin işlem puanın belirlenmesinde Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün, “Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Tanı Listesinde EK-9/A) 16 TL olarak yer alan D Grubu uygulamaların; gereksiz olarak, zaman zaman ihtiyaç olunmadığı halde yapılması ve bu nedenle de rehabilitasyon ihtiyacı olan asıl hastalara uygulamanın yapılamaması ve piyasada oluşan ihale bedelinin daha düşük olması nedeniyle 11 TL olarak ücretlendirilmesi tarafımızca uygun mütalaa edilmektedir.” içerikli 17.1.2013 tarih ve 2039 sayılı işleminin etkili olup olmadığının sorulmasına ve sözü edilen işlemlere ilişkin işlem puanı, dolayısıyla sağlık hizmeti sunucularına ödenecek tutar Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 17.1.2013 tarih ve 2039 sayılı işlemine göre belirlenmediyse Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından hangi ölçütlerin göz önünde bulundurulduğunun sorulmasına karar verilmiştir.
Söz konusu ara kararı üzerine davalı idarelerce cevaben sunulan bilgi ve belgelerden nın 17.1.2013 tarih ve 2039 sayılı uygun görüşünün Sosyal Güvenlik Kurumuna gönderildiği, ancak Kurumca dava konusu işlemin tesisinde bu görüşün etkili olup olmadığı hakkında kesin bir bilgilendirmede bulunulmadığı, ayrıca Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından hangi ölçütlerin göz önünde bulundurulduğu hakkında da yeterli bilgi ve belge sunulmadığı görülmüştür. Bununla birlikte, dava konusu düzenlemeye esas Fiyatlandırma Komisyonu kararına, Sağlık Hizmetleri Genel Müdür vekilince şerh düşüldüğü ve bu şerhte, “Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan işlem fiyatlarında uzun yıllardır bir iyileştirme yapılmamış enflasyon oranları dahi dikkate alınmamıştır. Tüm sağlık sektörü temsilcilerinin fiyat artış talep ve beklentisi olduğu bir dönemde, dayanağı belli olmayan, maliyet analizi bulunmayan fiyat indirimlerinin gerekçesi anlaşılamamıştır” denildiği görülmüştür.
Buna göre, Kurumca, fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemleri için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden ve azalmaya gidilmesinin haklılığını ortaya koyacak somut bir gerekçe sunulmadan Kurumun salt düzenleme yapma yetkisine dayanılarak yapıldığı anlaşılan düzenlemenin hukuka uygunluğundan bahsedilmesi mümkün değildir.
Ayrıca, salt sağlık harcamalarında tasarruf sağlamak, sağlık kurum ve kuruluşlarına yapılan ödemeler noktasında ortaya çıkan denetim noksanlığını gidermek amacıyla yapılan düzenlemenin, sağlık hizmetinin tıp biliminin öngördüğü biçimde yerine getirilmesini engelleyeci ve hastanın tedaviye erişimini güçleştirici nitelikte olduğu da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin eki EK-2/D-2 listesinde yer alan D grubundaki işlemler için belirlenen işlem puanlarının azaltımasının İPTALİNE, … TL yargılama giderinin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …TL avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/02/2016 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.