Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/301 E.  ,  2023/866 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/301
Karar No:2023/866

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Akaryakıt Dağıtım Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 488.217,19-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; Eskişehir ili, Odunpazarı ilçesinde faaliyet gösteren … Petrol Yapı Temizlik İnş. Teks. Makine Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.’ye ait akaryakıt istasyonunda 24/03/2020 tarihinde yapılan denetimde istasyon yer altı tankına … plakalı tankerden akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiği, … isimli tanker şoföründen ikmal edilen akaryakıta ilişkin fatura ibrazı istendiğinde, dağıtıcı lisansı sahibi … Petrol Enerji Dağıtım ve Tic. A.Ş. tarafından bayisi olan davacıya 33.111 litre (27274 kg) motorin ürünü satış ve teslimine ilişkin … tarih ve … numaralı sevk irsaliyesinin sunulduğu, satın alınan 33.111 litre akaryakıtın 26.994,62 litresinin davacı tarafından Arcan şirketinin istasyonuna ikmal edildiğinin görüldüğü, davacı şirketin otomasyon sistemi verileri üzerinde yapılan kontrolde … tarihli fatura ile sözkonusu ürünün tamamının …ve …numaralı iki adet fatura ile dış satış olarak satışının gerçekleştirdiğinin beyan edildiği, …tarih ve … sayılı faturanın … Nakliyat Şti.’ye 12.485 litre motorin ürünü satışı bilgisini içerdiği, …sayılı faturanın ise …Lojistik A.Ş.’ye 20.629 Iitre ürün satış bilgisini içerdiği, bunun üzerine hazırlanan …tarih ve …sayılı Soruşturma Raporu sonrasında davacı hakkında 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği, anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâlinin yer almadığı, eski Kanun hükmünün ise sadece para cezası tutarı bakımından uygulandığı anlaşıldığından, Kanunilik ilkesine aykırı olarak davacı hakkında idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi’nce; İstanbul ilinde yerleşik dağıtıcı …şirketi tarafından, Çanakkale ilindeki bayisi davacıya sevk irsaliyesi ile gönderilen ve davacı tarafından dış satış olarak gösterilen 33.111 litre yakıtın yüklü olduğu … plakalı araçla anılan illere hiç gitmediği, aracın dolum yapılan İzmit ilinden çıktıktan sonra, aynı gün Eskişehir ilindeki …Petrol’e götürülerek tanklarına ikmal edildiği, davacının dağıtıcısından almış olduğu 33.111 litre motorini yeniden satış amaçlı sattığı hususunun sabit olduğu, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan düzenlemelerle, mutlak şekilde lisans sahibine lisansta yer alan faaliyetlerin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakkının tanındığı, lisansta tanınmış olan hakların dışında faaliyette bulunulmasına ise hukukî olanak tanınmadığı, “yeniden satış amaçlı akaryakıt satması” fiilinin, lisansla tanınan haklar kapsamında yer alan faaliyetlerden olmadığı, bunun sonucu olarak da 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının ihlâl edildiği anlaşıldığından, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) nolu alt bendinde yer alan hükümler uygulanmak suretiyle tesis edilmiş olan dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptaline dair Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalının istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, kendi çalışanı olmayan ve aralarında herhangi bir organik bağ bulunmayan tanker şoförünce ibraz edilen irsaliyeye dayanılarak, dava konusu idari para cezasına dayanak fiilin gerçekleştiğini belirtmenin isabetli olmadığı, Soruşturma Raporu’nda …Petrol’e motorin satışı yapıldığına dair bilgi belgeye ulaşıldığına dair ibare bulunmadığı, Kurul tarafından yeterli inceleme yapılmadan tesis edilen dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı tarafından Eskişehir ili, Odunpazarı ilçesinde faaliyet gösteren …Petrol Yapı Temizlik İnş. Teks. Makine Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.’ye ait akaryakıt istasyonunda 24/03/2020 tarihinde denetim yapılmış, denetim kapsamında elde edilen bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden, davacı tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılmak suretiyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, aynı Kanun’un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 38. maddesinin (g) bendine aykırı hareket edildiğinden bahisle, anılan Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 488.217,19-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararı alınmış, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.”, “Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri” başlıklı 4. maddesinde “Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.
5015 sayılı Kanun’un “İdari para cezaları” başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, “Aşağıdaki hâllerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında …” idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ”Bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi”; (5) numaralı alt bendinde, ”4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli” hâllerinde idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Kanunîlik ilkesi” başlıklı 4. Maddesinde, “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun’un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, Eskişehir ili, Odunpazarı ilçesinde faaliyet gösteren dava dışı … Petrol Yapı Temizlik İnş. Teks. Makine Sanayi ve Tic. Ltd. Şti.’ye ait akaryakıt istasyonunda 24/03/2020 tarihinde yapılan denetimde, bayilik lisansı sahibi davacı tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılmak suretiyle, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca “sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği” gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen “lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi” fiilinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun’un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
5015 sayılı Kanun’un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâlinin yer almadığı, başka bir anlatımla Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlâle yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Kaldı ki, yukarıda ”İLGİLİ MEVZUAT” kısmında belirtildiği üzere, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi halinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun’un 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun yukarıda özetlenen gerekçeyle kabulü ile davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 28/02/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.