Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2022/4952 E.  ,  2023/1048 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/4952
Karar No:2023/1048

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi olan davacı şirketin başka bir bayiye akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edilmesi üzerine, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapmak suretiyle lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunarak 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına, 3. maddesinin 9. fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 38. maddesinin (g) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 625.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …. İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; İzmir ilinde faaliyet gösteren davacı şirketin … tarihinde … plaka numaralı tankerle belirtilen tarihteki sözleşmeli dağıtım firması olan ve İzmir ilinde faaliyet gösteren … Anonim Şirketi’nden 23.380 litre motorin alımı yaptığı, aynı gün bu yakıtı dış satış yoluyla Ankara’da faaliyet gösteren … Elek. Tes. San. ve Tic. A.Ş.’ye sattığına dair … tarih ve … numaralı faturanın düzenlendiği; İzmir ilinde faaliyet gösteren … lisans numaralı … Petrol Ürünleri ve Depolama Sanayi Ticaret A.Ş. tarafından da aynı miktarda aynı tarihte aynı plaka bilgisini içeren faturayla aynı yakıtın yine İzmir ilinde faaliyet gösteren … lisans numaralı … Petrol ve Petrol Ürünleri Nakliyat İnşaat Turizm Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.’ye satışının yapıldığı, plaka takip sistemi kayıtlarının incelenmesi sonucunda yakıtı taşıyan tankerin İzmir ilinden hiç çıkmadığı, Ankara iline gitmediği ve … Petrol Ürünleri ve Depolama Sanayi Ticaret A.Ş.’nin satış yaptığını belirttiği bayiye gittiğinin tespit edildiği, benzer olayın 2019 yılının Temmuz ve Aralık ayları arasında münferit tarihlerde gerçekleştirildiği, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yaptığı anlaşılan davacı şirketin sabit olan söz konusu eylemi nedeniyle hakkında uygulanan idari para cezasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı;
Bayilik lisansı sahibi olan davacı şirketin mevzuat gereğince sadece kullanıcılara akaryakıt satışı yapmasına izin verilmesine karşın, dağıtıcısından temin ettiği akaryakıtı bir başka akaryakıt bayisine sattığı, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapması fiilinin usulüne uygun olarak yapılan soruşturmayla ortaya konulduğu, para cezası miktarının fiilin işlendiği tarihten bir önceki yıla ilişkin net satış hasilatının binde onu üzerinden hesaplandığı ve bulunan tutarın kanunda belirtilen üst sınırı geçmesi nedeniyle üst sınırdan ceza uygulandığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi’nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, ihlâl konusu eylemin kesin, net ve somut olarak tespit edilmediği, araç güzergâhı dışında objektif bir ispat vasıtasının bulunmadığı, yapılan diş satış üzerine tankere dolum yapıldıktan sonra aracın ürünü nereye götürdüğünün müşteri tarafından takip edildiği, kendisinin satıştan sonra tankeri takip etme sorumluluğunun bulunmadığı, aynı fiili işleyen başka bir firmaya farklı bir cezanın verildiği, eşitlik ilkesine aykırı olarak işlem tesis edildiği, Kanun’da öngörülen üst sınırdan ceza verilmesinin hukuka aykırı olduğu, dış satış yaptığı şirketin diğer illerdeki şubelerine de teslimat yapabileceği, yorum ve kanaate dayalı olarak hazırlanan soruşturma raporuna istinaden ceza verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
İzmir ilinde faaliyet gösteren davacı şirketin … tarihinde … plaka numaralı tankerle belirtilen tarihteki sözleşmeli dağıtım firması olan ve İzmir ilinde faaliyet gösteren … Anonim Şirketi’nden 23.380 litre motorin alımı yaptığı, aynı gün bu yakıtı dış satış yoluyla Ankara’da faaliyet gösteren … Elek. Tes. San. ve Tic. A.Ş.’ye sattığına dair … tarih ve … numaralı faturanın düzenlendiği; İzmir ilinde faaliyet gösteren … lisans numaralı … Petrol Ürünleri ve Depolama Sanayi Ticaret A.Ş. tarafından da aynı miktarda aynı tarihte aynı plaka bilgisini içeren faturayla aynı yakıtın yine İzmir ilinde faaliyet gösteren … lisans numaralı … Petrol ve Petrol Ürünleri Nakliyat İnşaat Turizm Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.’ye satışının yapıldığı, plaka takip sistemi kayıtlarının incelenmesi sonucunda yakıtı taşıyan tankerin İzmir ilinden hiç çıkmadığı, Ankara iline gitmediği ve … Petrol Ürünleri ve Depolama Sanayi Ticaret A.Ş.’nin satış yaptığını belirttiği bayiye gittiğinin tespit edilmesi üzerine davacı şirkete, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapmak suretiyle lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunarak 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına, 3. maddesinin 9. fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 38. maddesinin (g) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 625.000,00-TL idarî para cezası verilmiş, söz konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, “Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.”; “Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri” başlıklı 4. maddesinde, “Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. …” kurallarına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un “İdari para cezaları” başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, “Aşağıdaki hâllerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında …” idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ”Bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi”; (5) numaralı alt bendinde, ”4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli” hâllerinde idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Kanunîlik ilkesi” başlıklı 4. maddesinde, “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun’un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı tarafından, lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapmak suretiyle, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca “sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği” gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 3. fıkrası ile 4. fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen “lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi” fiilinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun’un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
5015 sayılı Kanun’un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkrası ile 3. maddesinin 9. fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, 2. fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun’un 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin 1. ve 2. fıkrasının ihlâlinin yer almadığı, başka bir anlatımla Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlâle yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin 1. ve 2. fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Kaldı ki, yukarıda ”İLGİLİ MEVZUAT” kısmında belirtildiği üzere, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi halinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun’un 19. maddenin 1. fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin 1. fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcı ile fazladan yatırılan …-TL harcın istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 08/03/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.