Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2022/4485 E.  ,  2023/8 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/4485
Karar No:2023/8

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirketin, Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca şube faaliyet izni verilmediği hâlde “… Mahallesi, … Caddesi, No:… …/…” adresinde şube açarak yetkisiz faaliyette bulunduğundan bahisle Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2018-32/45)’in 29. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptaline ilişkin … tarih ve … sayılı Bakanlık Olur’unun iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; “… Mahallesi, … Caddesi, No:… …/…” adresinin, 08/11/2019 tarih ve 9947 sayılı Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi’nde, davacı şirketin Fatsa Şubesi olarak tescil edildiği, … Vergi Dairesi Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı e-yoklama fişinde, söz konusu iş yerinde döviz alım satım faaliyetinde bulunulduğu, kur takibinin “… Finans … nolu ekranından” yapıldığı ve döviz alım satımının da bu ekrandan alınan fiyatlara göre gerçekleştirildiği, iş yerinde “Change, Exchange” tabelasının bulunduğu, denetim sırasında döviz alım satımı yapan müşterilerin resimlerinin çekildiği, ancak müşterilerin tutanağa imza atmaktan imtina ettikleri, denetim sırasında şube faaliyet izin belgesinin ibraz edilemediği ve döviz alım satımı belgesi düzenlenmediğinin şirketin sigortalı çalışanı olduğunu iddia eden …. tarafından beyan edildiği tespitlerine yer verildiği;
Bu kapsamda, davalı idare tarafından şube faaliyet izni verilmediği hâlde “… Mahallesi, Pazar Caddesi, No:… …/…” adresinde davacı şirketin şube açarak döviz alım satım faaliyette bulunduğunun tespit edilmesi üzerine davacı şirketin faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptal edilmesine yönelik tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerde dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usûl ve hukuka uygun olduğu, davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek istinaf başvurusunun, “davacı şirket tarafından, iş yerinde yapılan döviz alım satım faaliyetlerinin, şirket yetkililerinin bilgisi dışında olmak üzere iş yerinin temizlik ve bakım işiyle ilgilenen … isimli şahıs tarafından yapıldığı iddia edilmesine karşın, hizmet nedeniyle güveni kötüye kullanma suçundan ötürü …’nın cezalandırılması istemi ile açılan kamu davasında … Asliye Ceza Mahkemesi’nin … tarih ve E:… K:… sayılı kararı ile anılan şahsın beraatine karar verildiğinden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı” açıklaması eklenmek suretiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Bölge İdare Mahkemesi’nce, olağan kanun yolları tüketilmeden… Anadolu … Asliye Ceza Mahkemesi’nce verilen karar gerekçe gösterilmek suretiyle karar verilmesinde hukukî isabet bulunmadığı, davalı idarece, herhangi bir somut delile dayanılmaksızın dava konusu işlemin tesis edildiği, döviz alım satımı yaptığı iddia edilen kişinin şirket çalışanı olmadığı, cezaların şahsîliği ilkesinin ihlâl edildiği, şirket çalışanı olduğu iddia edilen kişi hakkında İstanbul Anadolu Cumhuriyet Başsavcılığı’na suç duyurusunda bulunulduğu, gerek soruşturma gerekse kovuşturma aşamasında, … tarafından, şirketin bilgisi dışında ve kendi adına döviz alım satım faaliyetinde bulunulduğunun ikrar edildiği, şirket adına düzenlenen herhangi bir belgenin bulunmadığı, dava konusu işlemin Bakanlık Makamı’nca tesis edilmesi gerekirken, genel müdür vekilince tesis edildiği, dava konusu işleme karşı başvuruda bulunulabilecek mercii ve sürenin gösterilmediği, yetkisiz faaliyette bulunulduğu iddia edilen iş yeri hakkında işlem tesis edilmesi gerekirken, şirketin tüm faaliyetlerine son veren dava konusu işlemin ölçülülük ilkesine aykırı olduğu, dava konusu işleme dayanak teşkil eden 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’da öngörülmeyen bir idarî yaptırıma yer verilmesinin kurallar hiyerarşisine aykırı olduğu, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrasının dava konusu olayda uygulanma imkânının bulunmadığı, denetim esnasında tanzim edilen e-yoklama tutanağının usûle uygun olmadığı, şirket temsilcisi veya yetkilisinin imzasının bulunmadığı, …’nın şirket çalışanı olarak belirtilmesinde isabet bulunmadığı ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, … Asliye Ceza Mahkemesi’nce verilen karara yönelik kanun yollarının tüketilmemiş olmasının bu kararın geçerliliğine bir etkisinin olmadığı, davacıya ait iş yerinde yapılan denetimde, izin alınmaksızın döviz alım satımının yapıldığının tespit edilmesi üzerine tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usûl ve hukuka uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davalı idarece, “… Caddesi, No:… …/…” adresinde yerleşik davacı şirkete döviz alım satım faaliyetine yönelik yetkili müessese faaliyet izni verilmiştir.
Gelir İdaresi Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı yazısıyla davalı idareye iletilen Denetim ve Uyum Yönetimi Daire Başkanlığı tarafından yapılan denetim sonucu Fatsa Vergi Dairesi Müdürlüğü’nce düzenlenen … tarih ve … sayılı e-yoklama fişinde, “… Mahallesi, … Caddesi, No:……/…” adresinde davacı şirketin … şubesinin faaliyet gösterdiği, söz konusu iş yerinde döviz alım satım faaliyetinde bulunulduğu, kur takibinin “… Finans … nolu ekranından” yapıldığı ve döviz alım satımının da bu ekrandan alınan fiyatlara göre gerçekleştirildiği, iş yerinde “Change, Exchange” tabelasının bulunduğu, denetim sırasında döviz alım satımı yapan müşterilerin resimlerinin çekildiği, ancak müşterilerin tutanağa imza atmaktan imtina ettikleri, denetim sırasında şube faaliyet izin belgesinin ibraz edilemediği ve döviz alım satımı belgesi düzenlenmediğinin şirketin sigortalı çalışanı olduğunu iddia eden … tarafından beyan edildiği ifadelerine yer verilmiştir.
Bunun üzerine davalı idarece, davacı şirkete şube faaliyet izni verilmediği hâlde, “… Mahallesi, … Caddesi, No:……/…” adresinde davacı şirketçe şube açılarak döviz alım satım faaliyetinde bulunulduğundan bahisle, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrası -fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- uyarınca davacı şirkete verilen faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptaline karar verilmesi üzerine bu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13. maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”; “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35. maddesinin ilk iki fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.” kurallarına yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol’ün “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1. maddesinde, “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almıştır.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nev’i eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.”; 3. maddesinin birinci fıkrasında, “Cumhurbaşkanı’nın bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişi, üçbin Türk Lirası’ndan yirmibeşbin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası ile cezalandırılır.”; beşinci fıkrasında, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk Lirası’ndan ikiyüzellibin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı’nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 1. maddesinde, “Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithâl ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithâlata, özelliği olan ihracat ve ithâlata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.
Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlık’ça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır.
Çeşitli kanunlar ve uluslararası anlaşmalarda yer alan özel hükümler saklıdır.”; “Yetki” başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar’da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.”; “Denetim” başlıklı 21. maddesinin dördüncü fıkrasında ise, “Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabilir.” kurallarına yer verilmiştir.
Yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a dayanılarak hazırlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/45) “Şube açma izni” başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasında -fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan hâliyle-, “A grubu yetkili müesseselerin şube açmaları Bakanlığın iznine tâbîdir. Şube açmak üzere yapılacak başvurulara yönetim kurulu kararının eklenmesi zorunludur.”; “Yaptırım” başlıklı 29. maddesinin on birinci fıkrasında -fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan hâliyle-, “Yetkili müessese veya ortaklarının veya tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin yetkili müessesenin Bakanlık kayıtlarında yer alan merkez, şube ve internet adresleri dışında faaliyet gösterdiğinin tespiti hâlinde yetkili müessese veya yetkisiz faaliyet gösteren ortakları veya tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. Söz konusu yetkisiz faaliyeti yetkili müessesenin veya şirket tek ortaklıysa bu tek ortağın gerçekleştirmesi durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Yetkisiz faaliyeti gerçekleştiren kişilerin ortak olması ya da tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunması durumunda ortaklıktan çıkarılması; genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan veya iç kontrol görevlisi olması durumunda söz konusu görevden azledilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Belirtilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda verilmiş olan yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar.” kuralları yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
a) Mülkiyet hakkı bağlamında faaliyet izni verilmesi ve iptali
Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkelerinin geçerli olduğu hukuk sistemlerinde, tüm hâkimlerin ve mahkemelerin en üst yazılı hukuk kuralı olan Anayasa’ya uygun hareket etmesi ve önlerine gelen uyuşmazlıkların görüm ve çözümünde uygulayacağı yazılı hukuk kurallarına, Anayasa’ya uygun bir yorum getirmesi yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu yorum tekniği, “Anayasa’ya uygun yorum” olarak adlandırılmaktadır. Öte yandan, Anayasa’nın 138. maddesine göre hâkimler, kararını “Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatine göre” verirler. Bu itibarla, hangi derecede olursa olsun tüm mahkeme ve hâkimler tarafından uyuşmazlıkların çözümünde ve karara bağlanmasında Anayasa’da düzenlenen kuralların ve öngörülen ilke ve güvencelerin esas alınması ve bakılan davada doğrudan uygulanması gerekmektedir.
Mahkemelerin hukuk kurallarını yorumlama yetkisi, bunların Anayasa hükümleri ışığında yorumlanması yükümlülüğünü de beraberinde getirmektedir. Buna göre mahkemeler, önlerindeki uyuşmazlığa uygulayacakları mevzuat hükümlerini anayasal ilke ve güvenceleri gözeterek yorumlama mecburiyeti altındadır. Bir mevzuat hükmünün birden farklı biçimde yorumlanmasının mümkün olduğu hâllerde Anayasa’ya aykırı olan yorumun benimsenmesinden kaçınılması Anayasa’nın üstünlüğü ilkesinin bir gereğidir. Diğer bir ifadeyle Anayasa’ya uygun yorum ilkesi hâkimin hukuk kurallarını yorumlama serbestisinin sınırını oluşturmaktadır. Dolayısıyla hâkimin bir hukuk kuralının anlam ve kapsamını tespit ederken Anayasa’yı ve anayasal ilkeleri hesaba katmaması Anayasa’nın normlar hiyerarşisinin tepesinde yer almasını anlamsız hâle getirir. Bu bağlamda Anayasa kâğıt üzerinde kalan bir metin değil yaşayan, hukuk sistemini yönlendiren, her türlü kamusal tasarrufta gözetilmesi gereken hukukî bir belgedir (AYM kararı, Mehmet Fatih Bulucu [GK], B. No: 2019/26274, 27/10/2022, § 76).
Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde (Sözleşme) güvence altına alınan mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idarî yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır (AYM kararları; Samandağ Vakıflı Köyü Ermeni Ortodoks Kilisesi Vakfı [GK], B. No: 2018/9214, 27/10/2022, § 76; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 65; Hüseyin Remzi Polge, B. No: 2013/2166, 25/06/2015, § 31). Anayasa’nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM kararı, E:2015/39, K:2015/62, 01/07/2015, § 20).
Bir işin yürütülmesi için verilen çalışma ruhsatları, Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturur (AYM kararları; Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 35; Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 25; Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 30).
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadına göre de verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya iş yerlerinin ticarî itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunmakta olup mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. AİHM, ruhsat veya izinlerin sona erdirilmesini, Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesi anlamında mülkiyetten yoksun bırakma kapsamında değil, anılan maddenin ikinci paragrafı anlamında mülkiyetin kontrolü kapsamında bir müdahale olarak incelemektedir.
AİHM kararlarında, alkollü içki servisi ruhsatının iptalinin 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin ikinci fıkrası kapsamında mülkün kullanımının kontrolüne ilişkin bir önlem teşkil ettiği (Tre Traktörer Aktiebolag/İsveç, B. No: 10873/84, 07/07/1989, § 55); bir işletmeyi yürütmek için geçerli izinlerin kaldırılmasının 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin ikinci fıkrası kapsamında değerlendirilebilecek bir önlem oluşturduğu (Rosenzweig And Bonded Warehouses Ltd./Polonya, B. No: 51728/99, 28/07/2005, § 49); bankacılık lisansının iptal edilmesi kararının ülkedeki bankacılık sektörünü kontrol etmek için bir önlem niteliğinde olduğu ve lisans iptaline ilişkin başvuruda 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin ikinci fıkrasının uygulanması gerektiği (Capital Bank AD/Bulgaristan, B. No: 49429/99, 24/11/2005, §§ 130, 131) değerlendirmelerine yer verilmiştir. AİHM aynı şekilde, başvurucu şirketin gümrüksüz satış mağazası ve barını çalıştırma lisansının iptal edilmesinin şikâyet konusu edildiği başvuruyu, 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen mülkün kontrolü kapsamında incelemiş (Bimer S.A./Moldova, B. No: 15084/03, 10/07/2007, §§ 49, 50, 51); başvurucu şirketin internet ve sabit telefon hizmetleri sağlama lisansının 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi bağlamında mülkiyetten yoksunluk olarak değil, maddenin ikinci fıkrası bağlamında incelenecek mülkiyetin kontrolüne ilişkin bir önlem olarak görülmesi gerektiğini ifade etmiştir (Megadat.com SRL/Moldova, B. No: 21151/04, 08/04/2008, §§ 62, 63, 64 ve 65).
Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemler yapmaya ruhsat veren faaliyet izin belgesi, mevzuatta öngörülen şartların sağlanması ile gerekli yükümlülüklerin ve idarî usûllerin yerine getirilmesi neticesinde idarece düzenlenerek ilgililere verilmektedir. Faaliyet izni sahibi olan kişiler, kendilerine verilen bu izin kapsamında faaliyet izin belgesinin düzenlendiği tarihten iptal edildiği tarihe kadar, belirli bir süre ticarî faaliyette bulunmaktadır. İdare tarafından verilen bir ruhsata dayalı olarak ticarî faaliyet yürütülmesine imkân sağlayan, dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi içeren faaliyet izninin, bu izne sahip olan davacı yönünden ekonomik bir değer ifade ettiği ve dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında mülk teşkil ettiği açıktır. Bu itibarla, davacı şirketin mülkiyetinde bulunan faaliyet izin belgesinin iptal edilmesi, Anayasa’nın 35. maddesi anlamında mülkiyet hakkına müdahale oluşturmaktadır (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 41; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 40; [maden işletme ruhsatı ve izni yönünden] Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 36).
Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer kuralları birlikte değerlendirildiğinde, Anayasa’nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise, mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, §§ 55-58; Çukurova ithâlat ve İhracat Türk A.Ş. [GK], B. No: 2019/4408, 18/05/2022, § 50).
Aynı şekilde, AİHM tarafından da Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde düzenlendiği hâliyle mülkiyet hakkının üç ayrı kuralı ihtiva ettiği kabul edilmektedir. AİHM’e göre, birinci fıkranın birinci cümlesinde yer alan genel nitelikteki birinci kural, mülkiyetin barışçıl kullanılması ilkesini bildirmektedir. Aynı fıkranın ikinci cümlesinde bulunan ikinci kural, mülkiyetten yoksun bırakılmayı ve bunun tâbî tutulduğu belirli koşulları kapsamaktadır. İkinci fıkrada yer verilen üçünü kural ise, devletlerin, diğerleri arasında, genel yarar uyarınca, bu amaç için gerekli gördükleri yasaları icra ederek mülkiyetin kullanılmasının kontrol etmeye yetkisi olduğunu tanımaktadır (Sporrong ve Lönnroth/İsveç, B. No: 7151/75 ve 7152/75, 23/09/1982, § 61).
Bir ekonomik faaliyetin ruhsata bağlanması, ilgili ekonomik alanın devlet tarafından düzenlemesi ve kontrol edilmesi amacına yöneliktir. Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme faaliyetinde bulunabilmenin belirli şartlara bağlanması ve kambiyo mevzuatına aykırı davrandığı veya yükümlülüklerini yerine getirmediği tespit edilen şirketlerin faaliyet izninin iptal edilmesi, Türk parasının değerinin korunması bakımından iktisadî yönden büyük önem taşıyan bu sektörü ve hizmetleri kontrol etmeyi ve düzenlemeyi amaçlayan tedbirlerdir. Başka bir anlatımla, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuat kapsamında faaliyet izni verilmesi veya iptalinin, kamu makamlarının kontrol ve düzenleme yetkisi kapsamında olduğu açıktır. Bu sebeple 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak hazırlanan düzenleyici işlemler uyarınca ilgililerin (davacının) faaliyet izninin iptal edilmesinin, mülkiyetin kullanımını düzenleme ve kontrole ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerekir (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 44; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 41; [su ürünleri tesisi işletme hakkı yönünden] Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 50; [eczane ruhsatı yönünden] Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 39).
Anayasa ve Sözleşme’de yer alan üçüncü kural (mülkiyetin kullanımının kontrolü), devlete mülkiyetin kullanımı veya mülkiyetten yararlanma hakkını kontrol etme ve bu konuda düzenleme yetkisi vermektedir. Düzenleme ve kontrol yetkisinin kullanımı, kamu makamlarına mülkiyetten yoksun bırakmaya göre daha geniş takdir yetkisi vermekte, ölçülülük ilkesi gereği mülkiyetten yoksun bırakmada aranan tazminat ödeme yükümlülüğü, davanın koşullarına bağlı olarak düzenleme yetkisinin kullanıldığı durumlarda gerekmeyebilmektedir. Ancak üçüncü kuralın uygulandığı düzenleme veya kontrol yetkisinin kullanımında da kural olarak kanunîlik, meşru amaç ve ölçülülük ilkelerinin gereklerinin karşılanması aranmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkının düzenlenmesi veya kontrolü yetkisi de ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla kullanılmalıdır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, §§ 57, 58; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 57).
b) Mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından geçerli olan güvenceler
Anayasa’nın 35. maddesinde, mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, § 62; Filiz Freifrau Von Thermann ve diğerleri, B. No: 2019/14470, 20/12/2022, § 27).
Anayasa’nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği Anayasa’nın 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt, kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde, diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlâl edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir (AYM kararları; Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Ali Ekber Akyol ve diğerleri, B. No: 2015/17451, 16/02/2017, § 51; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 54; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 72).
“Kanun ile sınırlama” ölçütü veya “kanunîlik ilkesi” Sözleşme’nin mülkiyetin korunmasını düzenleyen ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde de “yasada öngörülen koşullara uygun olma” ifadesiyle bir sınırlama ve güvence ölçütü olarak yer almaktadır. Buna karşın Sözleşme’de yer alan “provided for by law” kavramı ile Anayasa’da yer alan “kanunîlik ilkesi” tam olarak aynı değildir. AİHM, “kanun ile öngörülmüş olma” kavramına Türk hukukunda kanunîlik ilkesine verilen anlamdan daha geniş bir anlam vermektedir (din ve inanç özgürlüğünü düzenleyen 9. maddede yer alan “prescribed by law” kavramı hakkındaki benzer değerlendirme için bkz: AYM kararı, Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/06/2014, § 84).
Anayasa’nın 35. ve 13. maddeleri mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamaların kamu yararı amacıyla ve kanunla yapılması gerektiğini hüküm altına almaktadır. AİHM, yasada öngörülen koşulları, bir diğer ifadeyle hukukîliği geniş yorumlayarak istikrar kazanmış yargı kararlarına dayanan içtihat yoluyla geliştirilmiş ilkelerin de hukukîlik şartını karşılayabildiğini kabul ederken Anayasa, tüm sınırlandırmaların mutlak manada kanunla yapılacağını öngörerek Sözleşme’den daha geniş bir koruma sağlamaktadır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, § 43; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 31; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 55).
c) Faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemin ve dayanağı olan kuralların kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden değerlendirilmesi
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlık’ça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış; 32 sayılı Karar’a dayanılarak hazırlanan dava konusu işlemin dayanağı olan 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in de aralarında yer aldığı düzenleyici idarî işlemlerde çeşitli hâllerde faaliyet izninin Bakanlık’ça iptal edilmesini öngören kurallara yer verilmiştir.
Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayalı olması, öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, TBMM tarafından Anayasa’da belirtilen usûle uygun olarak “kanun” adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması, hakka yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır (AYM kararları; Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 73).
Bakanlar Kurulu veya Cumhurbaşkanı kararları, yönetmelik, tebliğ gibi düzenleyici işlemlerin “kanun” kavramı kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmadığından, söz konusu düzenleyici idarî işlemlerde yer alan faaliyet izninin iptaline ilişkin kuralların şeklî anlamda kanunîlik şartını sağlamadığı açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da yer alan kuralların faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemler yönünden kanunîlik şartına uygun olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idare tarafından, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ve bu karar uyarınca Bakanlıkça tesis edilen alt düzenleyici işlemlerde yer alan kurallara istinaden faaliyet izninin iptal edildiği belirtilmekte; dolayısıyla faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin yasal dayanağı olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi gösterilmektedir. Nitekim, 1567 sayılı Kanun’da bu konuda açık bir düzenleme yer almazken, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilenlerin dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlık’ça kaldırılabileceği, yani faaliyet izninin iptal edilebileceği hususu 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinde düzenlenmiştir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve memleketten ihracının tanzim ve tahdidi ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir” kuralına yer verilmiştir. Anılan madde, 18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenlerin (altın, plâtin ve gümüş) memleketten çıkarılmasının tanzim ve tahdidine ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Bakanlar Kurulu yetkilidir.” şeklinde; 20/02/1954 tarih ve 8639
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle ise, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir.” şeklinde değiştirilmiştir. 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’da geçen “İcra Vekilleri Heyeti” ibareleri “Bakanlar Kurulu” şeklinde değiştirilmiştir. 07/07/2018 tarih ve 30471 (2. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 700 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 8. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi -aynı KHK’nın 217. maddesi uyarınca 24/06/2018 tarihinde birlikte yapılan Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının andiçerek göreve başladığı tarihte yürürlüğe girmek üzere- “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilerek madde yürürlükteki hâlini almıştır.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır. Yasama yetkisinin TBMM’ye ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu kurala yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasî rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede, “Millet adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasa’nın 99. ve 129. maddeleri hükümleri saklıdır.” açıklamalarına yer verilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM kararları; E:2021/73, K:2022/51, 21/04/2022, § 15; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 17).
Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda, kanunda genel ifadelerle düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması mümkündür. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın aslîliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin türevselliği ilkeleri gereği idarî işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle, Anayasa’ya göre kanunla düzenlenmesi gerekmeyen bir konu, kanunî dayanağı olmak kaydıyla idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılabilir (AYM kararları; E:2018/91, K:2020/10, 19/2/2020, § 110; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 56).
Öte yandan, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Bu nedenle, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri malî yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakması ise, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM kararları; E:2011/42, K:2013/60, 09/05/2013; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 57; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 18).
Hak ve özgürlüklerin, bunlara yapılacak müdahalelerin ve sınırlandırmaların kanunla düzenlenmesi bu haklara ve özgürlüklere keyfî müdahaleyi engelleyen ve hukuk güvenliğini sağlayan demokratik hukuk devletinin en önemli unsurlarından biridir (AYM kararı, Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 06/02/2014, § 60). Kanunun varlığı kadar kanun metninin ve uygulamasının da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukukî belirlilik taşıması gerekir. Bir diğer ifadeyle kanunun kalitesi de kanunîlik koşulunun sağlanıp sağlanmadığının tespitinde önem arz etmektedir (AYM kararları; Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 58; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 74).
Mülkiyet hakkını sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukukî güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Dolayısıyla, Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (AYM kararları; E:2022/61, K:2022/101, 08/09/2022, §§ 28,29; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, §§ 12-13).
Bu itibarla, Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri gereğince, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin dayanağı olarak gösterilen kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp, bu konuya ilişkin kanunî düzenlemelerin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması için Cumhurbaşkanı’nca (mülga hükûmet sisteminde Bakanlar Kurulu’nca) alınacak kararlara aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edileceğini öngören açık bir kurala yer verilmemiş olup, faaliyet izninin iptaline ilişkin konuların tüm kapsam ve yönleriyle idarenin düzenleyici işlemleriyle belirlenmesi öngörülmüştür. Böylece, faaliyet izninin iptaline ilişkin şartlar, idare tarafından her zaman değiştirilebilir nitelikteki kurallar olan düzenleyici idarî işlemlere göre belirlenebilecektir. Dolayısıyla, faaliyet izninin iptali hususunda temel çerçeve ve ilkelerin dahi kanunda belirlenmediği, bu konuda idareye geniş bir takdir yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkına yönelik sınırlamanın dayanağı olarak gösterilen 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunîlik ölçütü yönünden Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen güvenceyi sağlamadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Faaliyet izninin iptali bakımından kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden yapılacak değerlendirmede, 1567 sayılı Kanun’un 3. ve 4. maddelerinde yer alan kuralların da anlam ve kapsamlarının tarihsel süreç içinde geçirdikleri değişiklikler ile birlikte göz önünde bulundurulması gerekmekte olup bu kurallar, genel olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler ile bu tüzel kişilerin yetkilisi veya temsilcisi olan gerçek kişiler hakkında uygulanacak olan yaptırımlar rejimini düzenlemektedir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, “(1) İcra Vekilleri Heyeti’nce ittihaz olunacak kararlara muhalif hareket eden bankalarla birinci maddede yazılı işlerle iştigal eden sair müesseseler hakkında kanunî takibat yapılarak mahkemelerce bunların on beş günden iki seneye kadar muamele icrasından men ve tatiline karar verilmekle beraber beşyüz liradan yüzbin liraya kadar ağır para cezası dahi hükmedilir. (2) Bu hareketi itiyat eden banka ve müesseseler set olunur. Muhalif hareket banka ve müesseselerin merkezi tarafından yapılmış veya yaptırılmış ise tatil ve set kararları o banka ve müessesenin Türkiye’deki bilcümle şubelerine de şamildir. Şubeler kendiliklerinden yapmışlarsa karar yalnız o şubeler hakkında tatbik olunur. (3) Muvakkaten tatile mahkûm olan banka ve müesseseler tatil müddetince kendilerine menfaat temin edecek yeni muameleler icrasından memnudurlar. Şu kadar ki üçüncü şahısların hukukunu alâkadar edecek muamelelerle evvelce yapılmış olupta kanunî müddete tâbî olan işlere devam olunur.”; 4. maddesinde ise, “Her nerede ve ne suretle olursa olsun İcra Vekilleri Heyeti kararlarına muhalif hareket eden ve ettiren banka ve müesseselerin müdürleriyle alâkadar memurları ve sair şahıslar Türk Ceza Kanunu’nun 358. ve 359. maddelerinde yazılı cezalarla cezalandırılırlar.” kurallarına yer verilmiştir. Türk Ceza Kanunu’nun atıfta bulunulan 358. ve 359. maddeleri ise, hapis, ağır para cezası ile meslekten ve sanattan muvakkaten memnuiyet yaptırımlarını içermektedir. Dolayısıyla, 1567 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği ilk hâlinde, aynı Kanun’un 1. maddesi uyarınca getirilen yükümlülüklere aykırı davranan yetkili müesseseler hakkında diğer yaptırımların yanı sıra, adlî mercilerce alınacak kararlar ile geçici süre faaliyetten men cezası uygulanması öngörülmüştür.
02/12/1936 tarih ve 3474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3070 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde yapılan değişiklikle, anılan maddede Türk Ceza Kanunu’na yapılan atıf kaldırılarak, Bakanlar Kurulu’nca alınan kararlara aykırı hareket eden müesseselerin yetkilisi olan veya fiilde sorumluluğu bulunan gerçek kişilerin hapis ve ağır para cezasıyla cezalandırılmaları, ayrıca ele geçirilen döviz, tahvil ve benzeri varlıkların da müsaderesine hükmolunması öngörülmüştür.
26/12/1942 tarih ve 5290 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4328 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yapılan değişiklikle de, aynı Kanun’un 1. maddesine istinaden alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında adlî mercilerce ağır para ve faaliyetten men cezasına hükmedilmesi, ayrıca gerçek kişiler için hapis cezası öngörülmüştür. Öte yandan, bu değişiklikle mükerrirlerin daimî olarak faaliyetten men edileceği ve haklarında verilecek para ve hapis cezalarının iki kat olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmekle birlikte, anılan yaptırımlar tür ve miktarları itibarıyla madde metninin yeni hâlinde de korunmuştur.
20/02/1954 tarih ve 8639 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilirken de maddede öngörülen yaptırımların miktarlarında kısmen değişiklikler yapılmakla birlikte, yaptırım türü olarak yine faaliyetten men ve hapis cezası ile birlikte müsadere öngörülmüştür.
24/05/1985 tarih ve 18763 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3196 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi şu şekilde değiştirilmiştir: “Gerçek ve tüzel kişilerin 1. maddeye göre alınan kararlara aykırı davranışta bulunmaları hâlinde, eşya ve kıymetlerin değerine göre yüzbin liradan onmilyon liraya kadar ağır para cezasına hükmolunur. Bir defaya mahsus olsa dahi her türlü mal, kıymet, hizmet ve sermaye ithâl ve ihraç edenler veya bu işlere tavassut edenlerden, bu muamelelerinden doğan alacaklarını, 1. madde uyarınca çıkarılacak kararlardaki hükümlere göre ve bu kararlarda tayin edilen müddetler içinde memlekete getirmeyenler, ithâlat ve ihracatla diğer işlerinde döviz veya Türk parası kaçırmak kastıyla muvazaalı muamelelerde bulunanlar veya bu nevi muamelelere teşebbüs edenler hakkında da yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır. Tekerrür hâlinde verilecek cezalar iki kat olarak hükmolunur. Yakalanan eşya ve kıymetler müsadere olunur. Yakalanamadığı için müsadere edilememesi hâlinde eşya ve kıymetin rayiç değeri kadar tazminata hükmedilir.”. 3196 sayılı Kanun’a ilişkin tasarının genel gerekçesinde, “Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkındaki 1567 sayılı Kanun, 25/02/1930 tarihinde geçici bir süre ile yürürlüğe girmekle, Türkiye’de dövize (kambiyoya) ilişkin esaslar ilk defa düzenlenmiş bulunmaktadır. Başlangıçta, Bakanlar Kurulu’na döviz işlemlerinin düzenlenmesi ve Türk parasının kıymetinin korunması amacıyla gerekli görülecek kararları almaya yetki yeren ve bazı ceza hükümlerini kapsayan bu Kanun, sonradan birçok değişikliklere uğramış ve yürürlük süresi çeşitlli kanunlarla uzatılmış ve nihayet 11/02/1970 tarih ve 1224 sayılı Kanun’la süresiz olarak yürürlükte bırakılmıştır. Hâlen değişiklikleri ile birilikte yürürlükte bulunan bu Kanun’da suçla ceza arasında denge kurulamamıştır. Dövize ve Türk Lirası’na ilişkin en ufak kayıplar ve bu konudaki en basit usûlsüzlükler dahi yedi aydan başlayan hapis cezalarının sebebi olarak uygulama devam edegelmiştir. Dışa açılan ekonominin gereklerine uygun olarak ve ekonomik suçlara sadece ekonomik müeyyide uygulanması prensibini hâkim kılmak amacıyla parasal suçların parasal cezalarla karşılanması anlayışıyla ilişikte değişiklik tasarısı hazırlanmıştır.” ; 3. maddeyi değiştiren 1. maddenin gerekçesinde ise, “Tasarının 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmektedir. Yeni düzenlemeyle hapis cezası kaldırılmakta, müeyyide olarak sadece ağır para cezası ile yakalanan eşya veya kıymetlerin müsaderesi öngörülmektedir. Müsadere edilememesi hâlinde ise eşya veya kıymetin rayiç değeri kadar tazminata da hükmedilecektir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Böylece 3. maddede yapılan bu değişiklik sonrasında, Kanun’un 1. maddesine göre alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında hapis ve faaliyetten men cezalarını öngören kurallar ilga edilmiş, kanunî düzenlemede yaptırım olarak yalnızca ağır para cezasına ve müsadereye yer verilmiştir.
28/02/1989 tarih ve 20094 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3521 sayılı Kanun ve 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun ile 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde değişiklikler yapılmakla birlikte, söz konusu değişiklikler para cezası miktarlarına yönelik olup, uygulanacak yaptırım türleri bakımından herhangi bir değişiklik veya yenilik getirilmemiştir.
30/12/2008 tarih ve 27096 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5827 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Nitekim anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, “5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun genel hükümleri dikkate alındığında, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’a ve bu Kanun’a istinaden çıkarılmış olan Bakanlar Kurulu Kararlarına aykırı fiiller yaptırımsız kalacağından, söz konusu boşluğun doldurulması amacıyla, madde hükmünün 30/03/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uydurulması gerekmiştir. Teklifle sözkonusu boşluk doldurulacak ve Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu, bütüncül bir anlayışla mevzuata uyumlaştırılacaktır.” ifadelerine yer verilmiştir. Buna göre, Bakanlar Kurulu’nun bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin, idarî para cezası ile cezalandırılmaları ve bu madde hükmüne göre idarî para cezasına karar vermeye Cumhuriyet savcısının yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Ayrıca, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi de yürürlükten kaldırılmıştır.
25/05/2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7144 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk Lirası’ndan ikiyüzellibin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığının talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” şeklindeki beşinci fıkra eklenmiş ve diğer fıkralar buna göre teselsül ettirilmiştir. Böylece, düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında idarî para cezası ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetlerin durdurulması öngörülmüştür. Anılan kuralda öngörülen müeyyide, kapsamı itibarıyla faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda hiçbir şekilde gerekli izin veya belge almaksızın ticarî faaliyette bulunanlara yöneliktir. Başka bir anlatımla, kanun koyucu, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımı açıkça 1567 sayılı Kanun’a eklerken, hâlihazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan müesseselerin belirli durumlarda faaliyet izninin iptal edileceğine ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Nitekim anılan kanun değişikliğinin gerekçesinde bu husus, ” (…) yetki belgesi olmadan işlem yapanlar için özel bir fıkra eklenerek yetkisiz faaliyetlere yönelik caydırıcılığın artırılması ve böylece, yetkisi ve izni bulunmadığı hâlde faaliyette bulunanların ekonomiye menfi etkilerinin önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Bu fiillere yönelik yüksek idarî para cezaları ile idarî bir tedbir olarak faaliyetlerinin durdurulması öngörülmüştür.” ifadeleriyle açığa kavuşturulmuştur.
1567 sayılı Kanun’un bu Kanun hükümlerine göre hazırlanan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımları düzenleyen 3. maddesinin bugün itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde öngörülen yaptırım türleri, idarî para cezası ve gerekli izin veya belgenin alınmadığı hâllerde yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki ticarî faaliyetin durdurulmasıdır.
1567 sayılı Kanun’da yer alan kurallar, 1. ve 3. maddeler başta olmak üzere, bir bütün olarak ele alındığında, faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin olarak Kanun’da açık bir düzenleme bulunmamaktadır. İdare tarafından faaliyet izninin iptali yolundaki düzenleyici ve birel işlemlerin dayanağı olarak gösterilen 1. madde yönünden, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin temel ilkeler ve yasal çerçeve belirlenmemiştir. Bu hususun, ilk elden Bakanlar Kurulu kararı, Yönetmelik ve Tebliğ olmak üzere idarenin düzenleyici işlemleriyle düzenlenmesi söz konusudur. Başka bir anlatımla, faaliyet izninin iptali konusunda -asgarî düzeyde dahi genel ilkeleri içeren- bir kanunî çerçeve çizilmemiş, konunun bütün yönleriyle ve ayrıntılarıyla düzenlenmesi düzenleyici işlemlere bırakılmak suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanınmasına neden olmuştur. 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi yönünden ise, bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımlar düzenlenirken sadece idarî para cezası yaptırımına yer verildiği görülmektedir. Bunun ötesinde, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, ilk yürürlüğe girdiği 25/02/1930 tarihinden 3196 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik yapılan 24/05/1985 tarihine kadar adlî bir yaptırım olarak “faaliyetten men” cezası öngörülmüşken, anılan yaptırım 1985 yılında yapılan kanun değişikliğiyle kaldırılmıştır. Ayrıca, 2018 yılında Kanun’un 3. maddesine gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunan iş yerlerindeki faaliyetlerin durdurulmasını öngören beşinci fıkra eklenirken de hâlihazırda sahip oldukları yetki belgesine istinaden faaliyette bulunanların faaliyet izinlerinin iptal edilmesine veya bunun şartlarına yönelik herhangi bir kanunî düzenleme yapılmamıştır. Bu itibarla, yasama organının tarihsel süreç içinde yaptığı değişikliklerle ortaya koyduğu bu açık irade karşısında, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin yürütmenin düzenleyici veya birel nitelikteki idarî tasarruflarının yasal dayanağının bulunduğundan bahsedilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda gerekli izin veya belgeyi alanların faaliyet izninin iptali hususuna ilişkin olarak açık, belirli ve öngörülebilir nitelikte yasal bir düzenlemenin bulunmadığı ve bu yönüyle faaliyet izninin iptali suretiyle mülkiyet hakkına yönelik olarak ortaya çıkan müdahalenin kanunîlik şartını taşımadığı anlaşılmaktadır.
d) Sonuç olarak;
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri gereğince yargı mercilerinin bakmakta oldukları davalarda, mevzuat kurallarını anayasal ilke ve güvenceleri gözeterek yorumlaması ve uygulaması gerekmektedir.
Faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin, muhatabının (davacının) Anayasa’da güvence altına alınan mülkiyet hakkına yapılan bir müdahale teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ise, Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen şartlara uygun olması zorunludur. Bunun için ise öncelikle müdahalenin açık, belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir bir kanunî temelinin bulunması gerekmektedir.
Dava konusu idarî işlemle davacının faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptaline karar verilmiştir. 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde faaliyet izninin iptaline ilişkin açık bir kurala yer verilmemiştir. İdare, faaliyet izninin iptaline ilişkin işlemlerin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar ve bu Karar’a dayanılarak hazırlanan alt düzenleyici işlemler (Yönetmelik/Tebliğ) olduğunu belirtmektedir. Ancak belirtilen kanunî düzenlemede davacı bakımından mülk teşkil eden faaliyet izninin iptalini öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır. Bu itibarla, faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin dayanağı olarak gösterilen 1567 sayılı Kanun’da yer alan kuralların kanunîlik ölçütü yönünden Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen güvenceyi sağlamadığı sonucuna ulaşılmıştır. Öte yandan, 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlık’ça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış olsa da Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında vurgulandığı üzere, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekmektedir. Dolayısıyla belirtilen düzenleyici işlemlerin de tek başına müdahalenin kanunîliği şartını sağlamadığı açıktır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrası -fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle- uyarınca döviz alım satım faaliyetine yönelik davacı şirkete verilmiş olan faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptal edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun açıklama eklenmek suretiyle reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun açıklama eklenmek suretiyle reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 09/01/2023 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY:
Hak ve özgürlüklerin ve bunlara yapılacak müdahalelerin ve sınırlandırmaların kanunla düzenlenmesi bu haklara ve özgürlüklere keyfi müdahaleyi engelleyen ve hukuk güvenliğini sağlayan demokratik hukuk devletinin en önemli unsurlarından biridir. Bununla beraber kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka yapılacak müdahalenin uygulanmasının kanun çerçevesini aşmayacak şekilde yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkardığı ikincil düzenlemelerle yapılmasına manî değildir (AYM kararları, Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 06/02/2014, § 60; Celalettin Aşçıoğlu, B. No: 2013/1436, 06/03/2014, § 53).
Türevsel nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılması, Anayasa’nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM kararı, E:2020/43, K:2022/116, 13/10/2022, § 47).
1930 yılında yürürlüğe giren 1567 sayılı Kanun’un gerektirici sebepleri; memleketimizde iktisadî buhran hâlinin devam etmesi, ithâlât ile ihracat arasındaki dengesizlik sebebi ile paramızın kıymetinin düşmekte olması ve bu arada isbekülâtörlerin de menfi rol oynamaları ve bu hâllerin iktisadî düzeni bozması ve çok önemli menfi etkiler yapmakta olması karşısında; Devletin müdahale zorunluluğunun doğduğu ve çok akıcı ve hareketli durumlara karşı konulması için alınacak tedbirlerin ve kontrol sisteminin tümünü bir kanun içine almanın mümkün olamayacağına göre de bu hususta Hükûmete yetki tanındığı noktalarında toplanmış bulunmaktadır. Bu Kanun’un yürürlük sürelerinin uzatılması için çıkarılan kanunların gerektirici sebepleri de aynıdır. Şurasını önceden belirtmek yerinde olur ki; kişinin ve toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmekle ödevli olan Devletin gerektiğinde demokratik hukuk kurallarından ayrılmamak ve temel hak ve hürriyetleri zedelememek şartı ile ekonomi alanına müdahaleye hakkı vardır ve Anayasamız da koyduğu birçok hükümlerle bu gereği belirtmiştir (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanunun 1. maddesiyle kanun koyucu Hükûmetin hangi sahayı düzenleyeceğini tespit etmiştir. Bunlar da; kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithâlini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parası’nın kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tespit olunmuştur. İktisat kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük mali zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhâl kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yasama organlarının yapısı itibarıyla günlük olayları izleyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tespit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle kanun koyucu yürütmenin hangi alanı düzenleyeceğini saptamıştır. Bu da, kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını ve memlekete ithâlini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parası’nın kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Böylece, konuya ilişkin temel kurallar saptanmıştır. Ekonominin kendi kuralları içinde yürütülecek ve bunun dışına çıkıldığında ülkeyi büyük mali zararlara uğratabilecek olan ve teknik konuları kapsamasının yanısıra geciktirmeden zamanında önlemler alınması ve gerektiğinde derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, yasakoyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi kimi sakıncalar doğurabilir. Bu nedenledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını saptayarak amacı belirledikten sonra alınacak önlemlerin gereksinimlere uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunma yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Kanun koyucu tarafından suçun unsurlarının saptanmasından ve suç oluşturan eylemin ve cezanın yasada açıkça belirlenmesinden sonra ayrıntılarla uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin konuların düzenlenmesinde yürütmeye yetki verilmesi, kararla suç oluşturma anlamına gelmez ve yasallık ilkesi de zedelenmez. Kaldı ki, Bakanlar Kurulu kararı daha önce Resmî Gazete’de yayımlanarak kişilere hangi eylemlerin yasaklandığı duyurulmakta ve böylece kişinin güvencesi sağlanmaktadır (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Türk parasının kıymetinin korumasına ilişkin teknik ve uzmanlık gerektiren alanda faaliyet izni dahil olmak üzere ilgili konularda düzenleme yapma yetkisi, çerçevesi 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde çizilerek idareye devredilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda yer verilen kararları uyarınca bu durumun yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı olmadığı açıktır. Nitekim, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan 32 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında faaliyet iznine ilişkin konularda düzenleme yapma, izin verme ve iptal etme yetkisi açıkça Bakanlığa verilmiştir.
Öte yandan, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine 16/05/2018 tarih ve 7144 sayılı Kanunla eklenen beşinci fıkrada, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk Lirası’ndan ikiyüzellibin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilan ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığının talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” kuralına yer verilmiştir. Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda yetkisiz olarak faaliyet gösterenler hakkında faaliyetin durdurulması şeklinde bir yaptırım uygulanması açıkça Kanun’da öngörülmüştür.
Sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin tanıdığı sınırların dışına çıkan ve mevzuatın izin vermediği, aksine yasakladığı fiilleri veya faaliyetleri icra edenler de bu fiil ve faaliyetleri yetkisiz olarak icra edenler ile aynı şekilde yasa dışı durumdadır. Bu nedenle söz konusu kişilerin, faaliyet izinlerinin veya yetki belgelerinin iptal edilerek izinli olan faaliyetlerinin de sonlandırılması gerekmektedir. Mevzuat ile yasaklanan ve izinsiz oldukları için suç teşkil eden fiilleri işleyen veya faaliyetleri icra eden bu kişilerin Türk Parası’nın kıymetinin korunması için idarece kurulan sistemi bozdukları tartışmasızdır. Söz konusu kişiler aynı ticarî unvanı ve iş yerini kullanarak yasaklanmış faaliyetleri icra etmekte, bu şekilde sahip oldukları faaliyet izni veya yetkiyi, konusu suç teşkil eden ya da kendilerine yasaklanmış olan başka bir faaliyet için bir araç olarak kullanmaktadır. Başka bir anlatımla, sahip oldukları iznin veya ruhsatın kendilerine tanıdığı yetki sınırlarını aşan, faaliyet alanı dışına çıkan bu kişiler, suç teşkil eden fiillerini veya yetkisiz faaliyetlerini, yetki belgesini kullanmak suretiyle gizleyerek ya da perdeleyerek meşrulaştırmaya çalışmaktadır. Yetkisiz olarak faaliyet gösterenler ile sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak faaliyetlerde bulunan bu kişiler arasında işledikleri fiillerin niteliği açısından herhangi bir fark bulunmamaktadır. Böyle bir durumda izinli faaliyet-izinsiz faaliyet şeklinde bir ayrım yapılmasına imkân bulunmamakta olup, gerek izinsiz olarak faaliyet gösterenler gerek sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak fiil ve faaliyetlerde bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırım, faaliyet izni veya yetki belgesinin iptal edilerek faaliyetinin durdurulmasıdır.
Temelsiz bir hak kazanma beklentisinin varlığı mülkiyet hakkı yönünden meşru bir beklentinin bulunduğunun kabulü için yeterli değildir (AYM kararları; Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/04/2014, §§ 36, 37; Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 48). Bu bağlamda, sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin kendisine tanıdığı alanın dışına çıkan ve yasa dışı faaliyette bulunan kişilerin, yetki belgeleri veya faaliyet izinlerinin korunarak faaliyetlerine devam etme noktasında meşru ve haklı bir beklentileri bulunduğunu kabul etmek mümkün değildir. Zira meşru olmayan faaliyetler, meşru faaliyet görüntüsü altında ifa edilemez.
Bu kapsamda, yetki belgesi veya faaliyet izni sahibi olan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine ilişkin işlemlerin de 1567 sayılı Kanun’un faaliyetlerin durdurulmasını öngören 3. maddesinin beşinci fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Nitekim, anılan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesinin sebebi, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemlerde öngörülen yükümlülüklere aykırı hareket etmeleri ve yasa dışı bu hareketlerinin Türk Parası’nın kıymetinin korunması için kurulan sistemi bozmasıdır. Kurulu sistemi bozan bu kurum ve müesseselerin faaliyet izin belgesinin kendilerine tanıdığı yetkinin dışına çıkmak suretiyle yasa dışı hareket ettikleri için faaliyet izinlerinin iptal edildiğinin kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan düzenleyici işlemler uyarınca kambiyo mevzuatına aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptaline karar verilmesine ilişkin idarî işlemlerin yasal dayanağının bulunduğu ve kanunîlik ilkesine aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarece, davacı şirkete şube faaliyet izni verilmediği hâlde “… Mahallesi, … Caddesi, No:……/…” adresinde şube açılarak 08/11/2019 tarihinden itibaren yetkisiz faaliyette bulunulduğundan bahisle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca davacı şirketin faaliyet izninin ve yetkili müessese faaliyet izin belgesinin iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.