Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2022/3295 E. , 2023/1690 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/3295
Karar No:2023/1690
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … İnşaat ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı Emlak ve İstimlak Dairesi Başkanlığı’nca 31/03/2022 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 36. maddesi uyarınca kapalı teklif usûlüyle gerçekleştirileceği ilan edilen “Mülkiyeti Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na Ait Çankaya İlçesi, … Mahallesi, …Ada, … Parsel ile Yenimahalle İlçesi, …Mahallesi, … Ada, … Parsel ve … Ada, … Parsel Üzerine Kat Karşılığı İnşaat Yaptırılması İşi”ne ilişkin ihale ilanının geçersiz sayılarak usûlüne uygun olarak yeniden yayımlanması talebiyle 29/03/2022 tarihinde yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve …sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen kararda; davaya konu ihale ilanına göre isteklilerin istenilen belgelerle birlikte teklif mektuplarını en geç 31/03/2022 tarihinde saat 12.00’ye kadar verebilecekleri, ancak ihale ilanının 3. maddesinde ihale şartnamesinin 28/03/2022 tarihi (pazartesi) saat 16.00’ya kadar görülebileceğinin düzenlendiği, aynı şekilde ihale ilanının 8. maddesinde de ihale şartnamesinin 28/03/2022 tarihi (pazartesi) saat 16.00’ya kadar temin edilebileceğinin düzenlendiği, tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde teklif mektupları en geç 31/03/2022 tarihinde saat 12.00’ye kadar verilebilecekken, ihale ilanıyla ihale şartnamesinin görülmesinin veya temin edilmesinin 28/03/2022 Pazartesi günü saat 16.00 olarak sınırlandırıldığı, ihale şartnamesinin görülmesinin veya temin edilmesinin teklif verilme tarihinden üç gün önceyle sınırlandırılmak suretiyle ihale ilanında çelişkilere neden olunduğu, rekabetin daraltıldığı ve 2886 sayılı Kanun’un “İlkeler” başlıklı 2. maddesinde belirtilen “ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması” ilkelerine aykırı hareket edildiği anlaşıldığından, davaya konu ihaleye yönelik 29/03/2022 tarihinde “ihale ilanının 3. ve 8. maddelerinin hukuka aykırı olduğu, 2886 sayılı Kanun’un 20. maddesi uyarınca ihale ilanının yenilenmesi gerektiği” iddialarıyla yapılan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, ihale ilanında 2886 sayılı Kanun’un 18. maddesinde belirtilen tüm hususlara yer verildiği ve ilanın anılan Kanun’un 17. maddesine uygun olarak yayımlandığı gibi, ihalenin daha fazla istekliye duyurulması amacıyla Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin internet sayfasında da yayımlandığı, ilanın söz konusu Kanun’un 20. maddesine uygun olduğu, idari şartnamenin nerede, ne zaman görüleceği, hangi şartlarda satın alınacağı, ihalenin ne zaman ve nerede yapılacağı hususlarının idarenin takdir yetkisi kapsamında olduğu, şartnamenin ne zamana kadar görülebileceği veya ne zamana kadar satın alınabileceği ile ilgili kanunda özel bir hüküm bulunmadığı, Mahkeme’nin idarenin takdir yetkisinin ilanda çelişkiye neden olduğu yönündeki değerlendirmesinin hukuka uygun olmadığı, rekabetin sağlanması amacıyla ihale ilanının kanunda belirtilen sürelerden daha uzun süre ilanda bırakılarak daha çok istekliye ulaşmasının amaçlandığı, şartname satın alınması için verilen sürenin dahi kanunda ihale ilanları için belirlenen sürelere uygun olduğu, ilanda bu anlamda hiçbir çelişkinin söz konusu olmadığı, ihale ilanı incelendiğinde şartnamenin görülebileceği ve temin edilebileceği yerin farklı, ihale teklif mektubunun sunulacağı yerin farklı ve ihalenin yapılacağı yerin farklı olduğu, şartname alımı ile ilgili hususlar idarenin takdir yetkisi kapsamında düzenlenmiş ve ilk ilan tarihinden itibaren açık seçik net bir şekilde ifade edilmiş olduğundan herhangi bir şekilde rekabetin engellendiğinin iddia edilemeyeceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, isteklilerin ihale gününe kadar şartnameye erişimi esas olduğu hâlde davalı idarece ihale şartnamesine erişim ve şartname satın alma imkânının ihale tarihinden 3 gün önceyle sınırlandığı, bu kısıtlama nedeniyle ihale şartnamesini satın alamadığından ihaleye teklif sunamadığı, rekabetin sağlanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin açıkça ihlâl edildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararıyla, mülkiyeti Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na ait Çankaya ilçesi, … Mahallesi, .. ada, … parsel ile Yenimahalle ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel ve …ada, … parsel üzerinde bulunan taşınmazların değerlendirilmesine karar verilmiştir.
Söz konusu taşınmazlar üzerine kat karşılığı inşaat yaptırılması işinin 2886 sayılı Kanun’un 36. maddesi uyarınca kapalı teklif usûlüyle ihale edilmesi … tarih ve … sayılı Başkanlık Olur’u ile uygun görülmüş olup ihale ilanı, 11/03/2022 ve 15/03/2022 tarihlerinde Ankara’daki bir yerel gazetede, 13/03/2022 tarihinde bir ulusal gazetede, 17/03/2022 tarihinde Resmî Gazete’de ve 11/03/2022-28/03/2022 tarihleri arasında davalı idarenin internet sitesinde yayımlanmıştır.
Davacı şirket tarafından, ihale ilanının 3. ve 8. maddeleri ile ihale şartnamesine erişim ve şartnameyi satın alma imkânının ihale tarihinden 3 gün önceyle sınırlandığı ileri sürülerek ihale ilanının geçersiz sayılması ve usûlüne uygun olarak yeniden yayımlanması talebiyle 29/03/2022 tarihinde davalı idareye başvurulmuş, söz konusu başvuru ihale ilanlarının mevzuata uygun olduğundan bahisle … tarih ve … sayılı işlemle reddedilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından, yapılan başvurunun reddine dair işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; 11. maddesinde, ilgililer tarafından idarî dava açılmadan önce idarî işlemin kaldırılmasının, geri alınmasının, değiştirilmesinin veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idarî dava açma süresinde istenebileceği, bu başvurunun işlemeye başlamış olan idarî dava açma süresini durduracağı kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı Kanun’a 6545 sayılı Kanun’un 18. maddesiyle eklenen “İvedi yargılama usulü” başlıklı 20/A maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı; 2. fıkrasının (a) bendinde, ivedi yargılama usulünde dava açma süresinin otuz gün olduğu; (b) bendinde ise, ivedi yargılama usulünde Kanun’un 11. maddesinin uygulanmayacağı kural altına alınmıştır.
Anılan Kanun’un “Dilekçeler üzerine ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçesinin, süre aşımı yönünden inceleneceği; altıncı fıkrasında, süre aşımı hususunun davanın her safhasında dikkate alınacağı; “İlk inceleme üzerine verilecek karar” başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, süre aşımı bulunan hâllerde davanın reddedileceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun’un aktarılan hükümlerinin değerlendirilmesinden, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıkların ivedi yargılama usûlüne tâbi olduğu, bu usûle tâbi olan uyuşmazlıklarda dava açma süresinin otuz gün olduğu ve dava açılmadan önce idarî işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması istemiyle 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi kapsamında yapılacak bir başvurunun işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmayacağı anlaşılmaktadır.
Anayasa’nın 125. ve 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı kurala bağlanmak suretiyle dava açma süresinin başlamasında “yazılı bildirim”in esas alınması öngörülmüş olup, hak arama özgürlüğünün kullanılması bakımından, idarî işlemlerin idare tarafından ilgililere açık ve anlaşılabilir biçimde bildirilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, 2577 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasında düzenlenen, dava açma süresinin hesabında bildirim yerine ilanın esas alınarak sürenin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlamasına ilişkin kural, ilanı gereken düzenleyici işlemlere karşı açılan idarî davalara yöneliktir.
Düzenleyici işlemler dışında kalan bireysel nitelikteki idarî işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda ise, dava açma sürelerinin hesabında, işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihin esas alınması gerekmekle birlikte, özellikle idarenin tesis ettiği işlemin doğrudan tarafı olmayan ve bu nedenle de idarece yazılı bildirim zorunluluğu bulunmayan kişilerin açacakları davalarda, bu kişilerin idarî işlemi öğrenme tarihinin belirlenebildiği durumlarda, öğrenme tarihinin esas alınması gerektiği yargısal içtihatlarla kabul edilmektedir. Bu itibarla, ihale kararı, ilanı gereken düzenleyici işlem olmadığından dava açma süresinin ilanla başlamayacağı ve yazılı bildirim yapılmayan hâllerde işlemin bütün unsurlarıyla ilgililer tarafından öğrenildiği tarihten itibaren dava açma süresinin başlayacağı dikkate alındığında, davanın, ilan veya ihale tarihinden itibaren değil, ihaleden haberdar olunduğu ve öğrenme tarihi olarak belirtilen tarihi izleyen günden itibaren süresi içinde açılıp açılmadığının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin 29/03/2022 tarihli dilekçe ile, 31/03/2022 tarihinde gerçekleştirilecek ihaleye ait ilanın geçersiz sayılarak usûlüne uygun olarak yeniden yayımlanması talebiyle davalı idareye başvurduğu görüldüğünden, davacı şirketin davaya konu ihalenin 31/03/2022 tarihinde gerçekleştirileceğinden haberdar olduğu anlaşılmakta olup, ivedi yargılama usulüne tâbi olan uyuşmazlıkta 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi kapsamında idareye yapılan başvurunun işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmayacağı da dikkate alındığında, dava açma süresinin en geç 31/03/2022 tarihini izleyen günden itibaren başladığının kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, 31/03/2022 tarihini izleyen günden itibaren otuz günlük dava açma süresi içinde ve en geç 05/05/2022 tarihinde dava açılması gerekirken, bu süre geçirildikten sonra 09/05/2022 tarihinde açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek verilen temyize konu İdare Mahkemesi kararında usûl kurallarına uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca .. İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE,
4. Ayrıntısı aşağıda gösterilen …-TL ilk derece yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Kullanılmayan …-TL ilk derece aşamasındaki yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
6. …-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
7. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,
8. Dosyanın anılan Mahkeme’ye gönderilmesine,
9. 2577 sayılı Kanun’un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 05/04/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası hükmü ile, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve olanak sağlanması amaçlanmış; idareye, işlemlerinde, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirilmiştir. Anayasa’nın 125. maddesinde de, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin “yazılı bildirim” tarihinden başlayacağı belirtilmiştir.
20/01/1982 tarihinde yürürlüğe giren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda idari yargıda uygulanan “genel yargılama usûlü” ve 7. maddesi ile devamı maddelerde de “genel dava açma süreleri” düzenlenmiş bulunmaktadır. Anılan 7. maddesinde, özel süre gösterilmeyen hâllerde idare mahkemelerinde idari işlemlere karşı dava açma süresinin “altmış gün” olduğu ve bu sürenin yazılı bildirim tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı kurala bağlanmıştır.
Buna karşılık, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na, 28/06/2014 tarihinde yürürlüğe giren 6545 sayılı Kanun’un 18. maddesiyle eklenen 20/A maddesiyle, bir kısım işlemlere karşı açılan davalarda, genel yargılama usûlünden farklı olarak, gerek dava, gerekse temyiz aşamasında uygulanacak “ivedi yargılama usûlü” getirilmiş; ayrıca, ivedi yargılama usûlünde dava açma süresinin “otuz gün” olduğu ve bu Kanun’un 11. maddesi hükümlerinin uygulanmayacağı öngörülmüştür. Anılan maddede, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklar da ivedi yargılama usûlünün uygulanacağı işlemler arasında sayılmıştır.
Genel yargılama usûlünün uygulandığı uyuşmazlıklarda, ilgililere dava açmadan önce, 2577 sayılı Kanun’un 10, 11, 12 ve 13. maddeleriyle “idari başvuru” seçeneği getirilmişken, ivedi yargılama usûlünün uygulandığı işlemlere karşı doğrudan dava açma zorunluluğu getirilmiş ve 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi uyarınca yapılacak idari başvurunun dava açma süresini durdurmayacağı kurala bağlanmıştır.
Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idarenin yükümlülüğünün, ivedi yargılama usûlüne tâbi bir idarî işlem söz konusu olduğunda, ilgilinin yanılgıya düşmemesi açısından özel dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak zorunda olduğunun, işleme karşı idarî başvuruda bulunularak itiraz edilmesinin dava açma süresini durdurmayacağının bildirilmesini de kapsadığı kuşkusuzdur. Ancak kendisine herhangi bir yazılı bildirim yapılmayan ya da yapılan yazılı bildirimde işleme karşı başvuru yolu ve süresi belirtilmeyen, uyuşmazlığın ivedi yargılama usûlüne tabi olduğu, 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi uyarınca itirazda bulunmasının dava açma süresini durdurmayacağı, doğrudan dava açması gerektiği bildirilmeyen ilgililerin hangi yargılama usûlünün uygulanacağı ve hangi sürede dava açacakları konusunda karışıklık yaşamaları ve yanılgıya düşmeleri mümkün bulunmaktadır. Mevzuattan kaynaklanan bu karışıklığın Anayasa’nın 36. maddesinde yer alan mahkemeye erişim hakkını ihlâl eden sonuçlara ulaşmasını engellemek yargı yerine düşen bir görevdir.
Öte yandan, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında, usûl kurallarının nasıl yorumlanması gerektiği hususunda özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığı, bazı sınırlamalara tâbi olabildiği, bununla birlikte, getirilen kısıtlamaların, hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiği, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makûl bir orantı olması hâlinde Sözleşmenin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceği, bu ilkelerden hareketle, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine hâlel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan, kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir esneklikten kaçınılması gerektiği belirtilmektedir.
Bu durumda, ilgililere herhangi bir yazılı bildirimin yapılmadığı ve idari işlemin bir şekilde öğrenilmesi üzerine dava açıldığı durumda, bu kişilerin mevzuattan kaynaklanan bu karışıklık nedeniyle kaç gün içinde hangi merciye başvuracaklarını bilmeleri beklenemeyeceğinden, ayrıca uyuşmazlığın genel yargılama usûlüne mi yoksa ivedi yargılama usûlüne mi tâbi olduğu noktasında tereddüt yaşamaları olası bulunduğundan, dava açma süresi hesaplanırken öğrenme tarihinin başlangıç alınması ve aynı şekilde özel dava açma süresinin değil, açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir olan genel dava açma süresinin işletilmesi gerekir.
Nitekim Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 15/03/2022 tarih ve E:2021/2, K:2022/1 sayılı kararıyla da; yazılı olarak bildirilen ve özel dava açma süresine tâbi olan bir işlemde, dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği yönünde içtihatların birleştirilmesine karar verilmiştir.
Diğer taraftan, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen, hangi kanun yolları ve mercilere başvurulacağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğunun bütün idari işlemler için değil, kişilerin haklarını, özgürlüklerini veya menfaatlerini zedeler nitelikte olan ve yazılı olarak ilgilisine bildirilen işlemler için geçerli olduğunun kabul edilmesi gerekir. İhale ilanları ve ihale şartnameleri yapılacak olan ihaleye katılım ve yeterlik kurallarını düzenleyen bir işlem olduğundan başvuru yolları ve süresinin belirtilmesini zorunlu kılan bir özelliğe sahip değildir.
Olayda, davacı şirketin, 29/03/2022 tarihli dilekçe ile, 31/03/2022 tarihinde gerçekleştirilecek ihaleye ilişkin ilanın geçersiz sayılarak usûlüne uygun olarak yeniden yayımlanması talebiyle davalı idareye başvurduğu anlaşıldığından, davacı şirketin davaya konu ihalenin 31/03/2022 tarihinde gerçekleştirileceğinden haberdar olduğunun kabulü gerekmekte olup dava konusu karara karşı dava açma süresinin, 31/03/2022 tarihinden itibaren işlemeye başlayacağı açıktır.
Bu itibarla, uyuşmazlığın ivedi yargılama usulüne tâbi olduğu ve dava açma süresinin otuz gün olduğu, uygulanan bu usûlde idareye yapılan başvurunun dava açma süresini durdurmayacağı yolunda kendisine yazılı bildirim yapılmayan davacının, açacağı davada hangi yargılama usulüne tâbi olduğu noktasında tereddüt yaşadığı ve yanılgıya düştüğü, mevzuattan kaynaklanan bu karışıklığın özel süresi içerisinde dava açmasını zorlaştırdığı anlaşıldığından, mahkemeye erişim hakkının ihlâl edilmemesi açısından uyuşmazlıkta özel dava açma süresinin değil, genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği, davanın ihale tarihinden (31/03/2022) itibaren altmış günlük genel dava açma süresi içerisinde (09/05/2022) açıldığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın süresinde açıldığı anlaşıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolunda verilen karara katılmıyorum.