Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2022/3231 E. , 2023/2071 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2022/3231
Karar No : 2023/2071
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri … Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU :
1. 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62)’in,
1.1. 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasının,
1.2. 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın (d) bendinin,
1.3. 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkranın,
1.4. 15. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesinin,
1.5. 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin,
1.6. 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin,
1.7. 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen dördüncü, beşinci ve altıncı fıkraların,
1.8. 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin,
1.9. 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın,
1.10. 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı, yedinci ve on ikinci fıkralarının,
1.11. 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci ve ikinci fıkralarının,
1.12. 32. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 sayılı tablo ile,
2. 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 4., 5. ve 7. maddeleri ile Ek-1 sayılı tablonun iptali istenilmektedir.
Ayrıca, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’nın 13., 48. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemeler nedeniyle döviz bürolarının çalışamaz hâle geldiği, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde yapılan değişiklik ile davalı idareye tanınan yetkinin çok geniş olduğu, hangi işlemlerden ne kadar ücret alınacağına yönelik bir belirleme yapılmadığı, bu kapsamda söz konusu düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olduğu, Yönetmeliğin dava konusu düzenlemeleriyle, 1567 sayılı Kanun ile davalı idareye verilen yetkilerin aşıldığı, ödenmiş sermaye miktarında yapılan değişikliğin ölçüsüz olduğu, Türkiye genelinde faaliyet bölgeleri oluşturularak adres değişikliğinin sınırlandırılmasının çalışma ve teşebbüs hürriyetine aykırı olduğu, hisse devir ve unvan değişikliği işlemlerinden önce Bakanlıktan izin alınacak olmasının hukuka aykırı olduğu, kamera kayıt sistemine yönelik düzenlemelerin şirketlere ek külfet getireceği, kimlik ibrazına yönelik düzenlemenin kişisel verilerin korunması ilkesine aykırı olduğu, şirketlerin temsil yetkisinin kısıtlanmasının hukuka aykırı olduğu, işletmelerin gayrimenkul edinmesi kısıtlanarak mülkiyet hakkına müdahalede bulunulduğu, denetimler esnasında işlemlerin geçici durdurulması yönünde ihdas edilen düzenleme nedeniyle işletmelerin kazanç kaybı yaşayacağı, mevzuatta davalı idareye bu yönde düzenleme yapma yetkisi veren bir kuralın bulunmadığı, şube açma yetkisinin dava konusu düzenlemelerle sınırlandırılamayacağı, yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik düzenlemelerin kanunîlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Dava konusu düzenlemelerle kayıt dışılığın önlenmesinin ve sektörün uluslararası uygulamalar ile uyumlu hâle getirilmesinin amaçlandığı, yetkili müesseselerin 1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca, 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilmesi gerektiği, bu şirketlerin mevzuatta belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği, 1567 sayılı Kanun’un çerçeve nitelikte bir Kanun olduğu, kambiyo mevzuatının sistematiğinin 32 sayılı Karar ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlendiği, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdiği iş yeri dışında gayrimenkul edinmesinin, söz konusu şirketlerin faaliyet konularıyla bir ilgisinin bulunmadığı, bu kapsamda kamu yararı gözetilerek şirketlerin gayrimenkul edinmemesine yönelik düzenlemenin ihdas edildiği, benzer kısıtlamanın diğer finansal kuruluşlar için de öngörüldüğü, yetkili müesseselerin faaliyet alanları dikkate alındığında varlıklarında likit bulunması gerektiği, faaliyet konusu ile ilgisi bulunmayan ve likit olmayan alanlarda faaliyette bulunulmasının engellenmesi gerektiği, ödenmiş sermaye miktarının arttırılmasının nedeninin, sermaye ile yapılan iş arasında doğrudan ilişki olması nedeniyle sermaye yapısının güçlendirilerek kurumsallaşmanın, sektörel güvenin ve denetlenebilirliğin sağlanması olduğu, belirlenen miktarların ölçülü olduğu, söz konusu şartın yerine getirilmesi için şirketlere makûl süre verildiği, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî şirketler olması nedeniyle 6102 sayılı Kanun’un bu konuda uygulama kabiliyetinin bulunmadığı, yetkili müesseselerin başvuru ücretlerinin hakkaniyete uygun olarak belirlenmesi amacıyla ülke genelinde 4 faaliyet bölgesinin belirlendiği, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde çeşitli kıstasların dikkate alındığı, daha düşük ücretli bölgede faaliyette bulunan şirketlerin, daha yüksek ücretli bölgede, bölgeler arası ücret farkına katlanmadan şube açarak faaliyette bulunmalarının önlenmesi gerektiği, pay sahiplerine ilişkin aranan şartları haiz olmayan kişilerin şirketi fiilen yönetmesinin engellenmesi amacıyla şirketlerin temsiline yönelik düzenlemelerin ihdas edildiği, yetkili müesseselerin hisse devir işlemlerinin engellenmesinin söz konusu olmadığı, hisse devir işlemleri öncesinde idareden izin alınmasının nedeninin anonim şirket olarak faaliyet gösteren yetkili müesseselerin mevzuatta aranan şartları sağlamayan kişilere hisse devri yoluyla devredilmesinin engellenmesi olduğu, döviz alım ve satım faaliyetlerinde kayıt dışılığının önlenmesi, kara paranın aklanması ve terörizmin finansmanının önüne geçilmek için belli tutardaki işlemlerde müşterilerin kimlik bilgilerinin tespit edilmesine yönelik düzenlemenin ihdas edildiği, belirlenen tutarın makûl olduğu, iş yerlerinde saklanan kayıtların çeşitli nedenlerle silinmesi gibi beklenmedik durumlardan korunması amacıyla bu kayıtların iş yeri dışında başka bir yerde fiziksel olarak ya da sonradan bulut sistemine aktarılarak depolanması suretiyle yedeklenmesinin amaçlandığı, bulut sisteminin sadece bir seçenek olduğu, denetim yetkisinin 1567 sayılı Kanun’a dayandığı, kasa sayımının bir iki gün süreceği, faaliyetlerin durdurulması nedeniyle kazanç ve itibar kaybı yaşanacağı yönündeki iddiaların mesnetsiz olduğu, faaliyet izni iptalinin idarî yaptırım niteliğini haiz olduğu, bu yaptırımın uygulanmasını gerektiren fiillerin ise faaliyet izinlerinin verilmesine yönelik usûl ve esasların düzenlendiği 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de düzenlenmesinin doğal olduğu, faaliyet bölgeleri dikkate alınmak suretiyle belirlenen ücretlerin makûl olduğu, kamunun imtiyaz sağladığı bir konuda bu imtiyazın elde edilmesi ve el değiştirmesine yönelik elde edilecek bir menfaat bulunması durumunda bunun kamuya aktarılmasının hakkaniyete uygun olduğu, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, ücretin kapsamı ile üst sınırının açıkça belirlendiği, Anayasa’ya aykırı herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ:
Kanun hazırlama teknikleri açısından “Kazuistik Yöntem”de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken; diğer yöntem olan “Soyut Yöntem”de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk kuralı hâline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
1930 yılında yürürlüğe giren 1567 sayılı Kanun’un gerektirici sebepleri, memleketimizde iktisadî buhran hâlinin devam etmesi, ithalat ile ihracat arasındaki dengesizlik sebebi ile paramızın kıymetinin düşmekte olması ve bu arada spekülatörlerin de menfi rol oynamaları ve bu hâllerin iktisadî düzeni bozması ve çok önemli menfi etkiler yapmakta olması karşısında, Devlet’in müdahale zorunluluğunun doğduğu ve çok akıcı ve hareketli durumlara karşı konulması için alınacak tedbirlerin ve kontrol sisteminin tümünü bir kanun içine almanın mümkün olamayacağına göre de bu hususta Hükûmet’e yetki tanındığı noktalarında toplanmış bulunmaktadır. Bu Kanun’un yürürlük sürelerinin uzatılması için çıkarılan kanunların gerektirici sebepleri de aynıdır (…) Şurasını önceden belirtmek yerinde olur ki, kişinin ve toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmekle ödevli olan Devlet’in gerektiğinde demokratik hukuk kurallarından ayrılmamak ve temel hak ve hürriyetleri zedelememek şartı ile ekonomi alanına müdahaleye hakkı vardır ve Anayasamız da koyduğu birçok hükümlerle bu gereği belirtmiştir (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, yasakoyucu, Hükûmet’in hangi sahayı düzenleyeceğini tespit etmiştir. Bunlar da, kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithâlini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin Korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tespit olunmuştur. İktisat kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük mali zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhâl kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yasama organlarının yapısı itibarıyla günlük olayları izleyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tespit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, Türk Parasının Kıymetinin Korunması zımnında alınacak kararlara ilişkin temel kurallar saptanmıştır. Ekonominin kendi kuralları içinde yürütülecek ve bunun dışına çıkıldığında ülkeyi büyük malî zararlara uğratabilecek olan ve teknik konuları kapsamasının yanısıra geciktirmeden zamanında önlemler alınması ve gerektiğinde derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, yasakoyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi kimi sakıncalar doğurabilir. Bu nedenledir ki, yasakoyucu düzenleme alanının esaslarını saptayarak amacı belirledikten sonra alınacak önlemlerin gereksinimlere uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunma yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Yasakoyucu tarafından suçun unsurlarının saptanmasından ve suç oluşturan eylemin ve cezanın yasada açıkça belirlenmesinden sonra ayrıntılarla uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin konuların düzenlenmesinde yürütmeye yetki verilmesi, kararla suç oluşturma anlamına gelmez ve yasallık ilkesi de zedelenmez. Kaldı ki, Bakanlar Kurulu kararı daha önce Resmî Gazete’de yayımlanarak kişilere hangi eylemlerin yasaklandığı duyurulmakta ve böylece kişinin güvencesi sağlanmaktadır (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Türk Parasının Kıymetinin Korumasına ilişkin teknik ve uzmanlık gerektiren alanda faaliyet izni dahil olmak üzere ilgili konularda düzenleme yapma yetkisi, çerçevesi 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde çizilerek idareye devredilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda yer verilen kararları uyarınca bu durumun yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı olmadığı açıktır. Nitekim 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan 32 sayılı Karar’da faaliyet iznine ilişkin konularda düzenleme yapma, izin verme ve iptal etme yetkisi açıkça Bakanlığa verilmiştir.
Öte yandan, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine 16/05/2018 tarih ve 7144 sayılı Kanunla eklenen beşinci fıkrada, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk lirasından iki yüzellibin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığının talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” kuralına yer verilmiştir. Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda yetkisiz olarak faaliyet gösterenler hakkında faaliyetin durdurulması şeklinde bir yaptırım uygulanması açıkça Kanun’da öngörülmüştür.
Sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin tanıdığı sınırların dışına çıkan ve mevzuatın izin vermediği, aksine yasakladığı fiilleri veya faaliyetleri icra edenler de bu fiil ve faaliyetleri yetkisiz olarak icra edenler ile aynı şekilde yasa dışı durumdadır. Bu nedenle söz konusu kişilerin, faaliyet izinlerinin veya yetki belgelerinin iptal edilerek izinli olan faaliyetlerinin de sonlandırılması gerekmektedir. Mevzuat ile yasaklanan ve izinsiz oldukları için suç teşkil eden fiilleri işleyen veya faaliyetleri icra eden bu kişilerin Türk Parasının Kıymetinin Korunması için idarece kurulan sistemi bozdukları tartışmasızdır. Söz konusu kişiler aynı ticarî unvanı ve iş yerini kullanarak yasaklanmış faaliyetleri icra etmekte, bu şekilde sahip oldukları faaliyet izni veya yetkiyi, konusu suç teşkil eden ya da kendilerine yasaklanmış olan başka bir faaliyet için bir araç olarak kullanmaktadır. Başka bir anlatımla, sahip oldukları iznin veya ruhsatın kendilerine tanıdığı yetki sınırlarını aşan, faaliyet alanı dışına çıkan bu kişiler, suç teşkil eden fiillerini veya yetkisiz faaliyetlerini, yetki belgesini kullanmak suretiyle gizleyerek ya da perdeleyerek meşrulaştırmaya çalışmaktadır. Yetkisiz olarak faaliyet gösterenler ile sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak faaliyetlerde bulunan bu kişiler arasında işledikleri fiillerin niteliği açısından herhangi bir fark bulunmamaktadır. Böyle bir durumda izinli faaliyet-izinsiz faaliyet şeklinde bir ayrım yapılmasına imkân bulunmamakta olup, gerek izinsiz olarak faaliyet gösterenler gerek sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak fiil ve faaliyetlerde bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırım, faaliyet izni veya yetki belgesinin iptal edilerek faaliyetinin durdurulmasıdır.
Temelsiz bir hak kazanma beklentisinin varlığı mülkiyet hakkı yönünden meşru bir beklentinin bulunduğunun kabulü için yeterli değildir (AYM kararları; Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/04/2014, §§ 36, 37; Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 48). Bu bağlamda, sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin kendisine tanıdığı alanın dışına çıkan ve yasa dışı faaliyette bulunan kişilerin, yetki belgeleri veya faaliyet izinlerinin korunarak faaliyetlerine devam etme noktasında meşru ve haklı bir beklentileri bulunduğunu kabul etmek mümkün değildir. Zira meşru olmayan faaliyetler, meşru faaliyet görüntüsü altında ifa edilemez.
Yetki belgesi veya faaliyet izni sahibi olan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine ilişkin işlemlerin de 1567 sayılı Kanun’un faaliyetlerin durdurulmasını öngören 3. maddesinin beşinci fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Nitekim, anılan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesinin sebebi, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemlerde öngörülen yükümlülüklere aykırı hareket etmeleri ve yasa dışı bu hareketlerinin Türk Parasının Kıymetinin Korunması için kurulan sistemi bozmasıdır. Kurulu sistemi bozan bu kurum ve müesseselerin faaliyet izin belgesinin kendilerine tanıdığı yetkinin dışına çıkmak suretiyle yasa dışı hareket ettikleri için faaliyet izinlerinin iptal edildiğinin kabulü gerekmektedir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan düzenleyici işlemler uyarınca kambiyo mevzuatına aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edilmesine yönelik dava konusu düzenlemelerde, kanunîlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapma yetkisini haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, piyasa katılımcılarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un davalı idareye vermiş olduğu yetki çerçevesinde ihdas edilen düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığından, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, diğer istemler yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’UN DÜŞÜNCESİ:
Dava, 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62)’in, 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin 4. fıkrasının; 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen 3. fıkranın (d) bendinin; 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen 4. fıkrasının; 15. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesinin; 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin; 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin; 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen 4., 5., 6. fıkralarının, 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin; 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen 4.fıkrasının; 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin, 6., 7., 12. fıkralarının; 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin 1. ve 2. fıkralarının; 32. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 ile 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 4.,5.,7. maddelerinin iptali ile Ek-1 sayılı tablonun istemi ile açılmış ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’nın 13., 48. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş, anayasa’ya aykırılık iddiaları yerinde görülmeyerek uyuşmazlığın esasına geçilmiştir.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanunun 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.” kuralına yer verilmiştir.
Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 1. maddesinde, “Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithal ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithalata, özelliği olan ihracat ve ithalata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir. Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlık’ça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır. (…)” hükmü; 20. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar’da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.” düzenlemesi; 21. maddesinde, ” (…) Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabilir.” düzenlemesi yer almaktadır.
1567 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen ve 30/01/2018 tarih ve 30317 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ’in (Tebliğ No:2018-32/45) 1. maddesinde, bu Tebliğ’in amacı, “Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da tanımlanan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usul ve esasları düzenlemek” olarak belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, malî sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mâli alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (2018-32/45)’de değişiklik yapılmasına dair Tebliğ (2021-32/62) ile değişik 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesi hükmünden anlaşılacağı üzere, hisse devrinin belirli kişiler tarafından ya da tümden engellenmesinin söz konusu olmadığı, hatta hisseleri devralacak kişinin, mevcut hisse sahibi kişinin alt soy veya üst soyu olması durumunda Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkındaki Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik kapsamında, alınması gerekli hisse devri izin ücretinin alınmamasının düzenlenmediği açıktır. Şirketin bulunduğu konum, iş hacmi gibi özellikler dikkate alındığında, devletin verdiği faaliyet izninin dışında bir değer varsa, bunun sözleşmenin tarafları arasındaki yapılacak anlaşma kapsamında elde edilebilecek bir gelir olduğu da tabîdir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin 4. fıkrası ile 2021-32/62 sayılı Tebliğin 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin 7. fıkrasına ilişkin olarak; yetkili müesseselerin, özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilmesi gerektiği, bu şirketlerin yalnızca bağlı oldukları kanun ve kanuna dayanılarak çıkartılan, karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği açıktır. Yetkili müessesenin, faaliyet gösterdiği iş yeri haricinde gayrimenkul edinmesi, belirtilmiş olan ekonomik amaç ve konular kapsamında faaliyet gösterme düzenlemesine aykırı olacağından, getirilmiş olan değişikliklerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen 3. fıkranın (d) bendi ile, ile yetkili müesseselerin, başvuru ücretlerinin uygun şekilde belirlenmesi amacı ile 4 faaliyet bölgesi tanımlandığı, bu tanımlama da ise, Türkiye’nin değişik yerlerindeki yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir belediyesi olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli, finansal gelişmişlik gibi hususların göz önünde tutulduğu, bu sayede ise sektörel piyasada eşitliğin sağlanmasının amaçlandığı görülmektedir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen 4. fıkranın amacının, pay sahiplerine ilişkin aranan şartlara sahip olmayan şirketle ilgisiz kişilerin şirketi fiilen yönetmesine engel olmak olduğu, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirket niteliğinde olduğu, yetkili müesseselere ilişkin özel hükümler haricinde Türk Ticaret Kanunu hükümlerinin uygulanacağı açıktır.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 15. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesi ile, sermaye ile yapılan iş arasında doğrudan bir oran olması gerektiği, sermaye yapısının güçlendirilerek kurumsallaşmanın, sektörel güvenin ve denetlenebilirliğin arttırılması ve cılız sermayeli şirketlerin kayıt dışılığı beslemesi nedeniyle, bu durumun önüne geçilmek istenilmesinin amaçlandığı görülmektedir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile ilgili olarak, yetkili müesseselerin başvuru ücretlerinin hakkaniyete uygun şekilde belirleme amacıyla 4 faaliyet bölgesinin tanımlandığı ve bu faaliyet bölgelerine göre çeşitli düzenlemelere gidildiği, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde, Türkiye’nin farklı bölgelerindeki yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir belediyesi olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli ve finansal gelişmişlik gibi kriterlerin göz önüne alındığı, ayrıca 6. fıkrasındaki hükmün, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirket olması ve Türk Ticaret Kanunun hükümlerinin özel hükümler dışında haricen kendilerine uygulanmasının öngörülmesi karşısında söz konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu görülmektedir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesi ile, özel kanuna tabi anonim şirket olarak faaliyet gösteren yetkili müesseselerin Tebliğ de gereken şartları sağlamayan kişilere hisse devri yolu ile devredilmesinin yolu kapanmıştır. Ayrıca üçüncü kişilerin olası mağduriyetleri engellenmiştir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen 4., 5., 6. fıkra hükümleri ile, fiziki teslimler dışında kalan tüm kasa giriş çıkışlarının, sevk irsaliyesi ve benzeri belgelerle, giriş çıkış anında kayıt altına alınmasının ticarî teamülün gereği olduğu, döviz alım belgesi ya da döviz satım belgesi düzenlemesi gerektirmeyen ve döviz alım-satımı ile ilgili olmayan para bütünleme ve bozdurmaya dair bütün işlemlerin gözetim ve denetim faaliyeti kapsamında kayıt altında tutulmasını sağlamak amacıyla, ayrı bir hesap veya defterde kaydının tutulmasının amaçlandığı ve kara para aklanması ve terörizmin finansmanının önüne geçmek ve kayıt dışılığı azaltarak kurumsallaşma düzeyinin arttırılması hedeflendiği açıktır.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile, gözetim ve denetim etkinliğinin arttırılması amaçlandığı açıktır. Ayrıca, saklanan kayıtların, afet, yangın, elektrik sistemi arızası sebebiyle kayıtların silinmesi gibi beklenmedik hallerden korunmasının amaçlandığı da açıktır.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen 4. fıkra hükmü, denetim faaliyetinin doğasında yer alan, işlemlerin denetim süresince durdurulması hususunda bir düzenlemedir. Sektörün güvenliği ve kayıt dışılığın önlenmesi için önemli bir yeri olan denetim olgusunun belirtilen şekilde gerçekleştirilmesinde hukuka aykırı bir husus görülmemiştir.
2021-32/62 sayılı Tebliğin 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin 6., 7., 12. fıkralarının, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile tanımlanan takdir yetkisi çerçevesinde düzenleme kapsamına alındığı açıktır. Ayrıca, yetkili müesseselere yönelik idarî para cezalarının, 1567 sayılı Kanun’da düzenlendiği ancak faaliyet izninin iptali işleminin bir idarî yaptırım olduğu ve bu yaptırımın uygulanmasını gerektiren eylemlerin ise, faaliyet izninin verilmesine yönelik esasları düzenleyen 2018-32/45 sayılı Tebliğ de düzenlenmesinde hukuka aykırı bir husus bulunmadığı açıktır.
Yetkili müesseselere ilişkin olarak izin alınmadan önce, hisse devri, devir sözleşmesi yapılamayacağı veya imzalanamayacağı, bedel alınamayacağı, bu gibi hususların tespiti hâlinde ise faaliyet iznini iptal edileceği açık olduğu, diğer taraftan, pay sahiplerine ilişkin aranan şartlara sahip olmayan şirketle ilgisiz kişilerin şirketi fiilen yönetmesine engel olmasının amaçlandığı, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirket niteliğinde olduğu, yetkili müesseselere ilişkin özel hükümler haricinde Türk Ticaret Kanunu hükümlerinin uygulanacağı açık olduğundan, 2021-32/62 sayılı Tebliğin 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin 1. ve 5. fıkralarında da hukuka aykırılık görülmemiştir.
Yetkili müesseselerin finansal sistemin en önemli aktörü olduğu, kara para aklanması, terörizmin finansmanı ve benzeri riskleri barındırdığı bilinmektedir. Bu nedenlerle, söz konusu alanlarda düzenlemelerin yapılması ya da yapılmış olan düzenlemelerde değişkenlik gösteren sorunların giderilmesi için değişikliğe gidilmesi gerektiği açıktır. Aynı zamanda, finansal sistemin önemli aktörü olan yetkili müesseselerin daha şeffaf, profesyonel hâle getirilmesi, aynı zamanda yetkili müesseselere kurumsallık kazandırılması amaçlanmıştır. Bu amacın gerçekleştirilmesine ilişkin olarak, faaliyeti gösterilecek alanların belli kriterler doğrultusunda bölgelere ayrılması, bölgelerin farklılıkları doğrultusunda farklı ücretlere tabî olmalarını ve bölgeler arası hareketliliğin ücrete tabî olmasını gerektirecektir.
Kara paranın aklanması, terörizmin finansmanı gibi riskler barındıran finansal sektörün önemli bir parçası olan yetkili müesseselerin faaliyetlerinin disipline edilmesinde ve mali açıdan güvenilirliklerinin sağlanmasında kamu yararı bulunduğu açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmeliğin, dayanağı olan mevzuata aykırılığının bulunmadığı ve üst hukuk normuna uygun şekilde düzenlemeye sahip olduğu görüldüğünden, hukuka aykırılıktan söz edilemeyeceği açıktır.
Davacı tarafından uyuşmazlığın diğer kısımlarına yönelik ileri sürülen iddialarında da yasal isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 25/04/2023 tarihinde, davacı vekili Av. …’in ve davalı idare vekilleri Hukuk Müşaviri … ile Hukuk Müşaviri …’ın geldikleri, Danıştay Savcısı’nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usûlüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkimi’nin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ANAYASA’YA AYKIRILIK İDDİASININ İNCELENMESİ:
Davacı tarafından, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, Anayasa’ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62) ile 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13. maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”; “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35. maddesinin ilk iki fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.” kurallarına yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol’ün “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1. maddesinde, “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almaktadır.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nev’i eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.”; 3. maddesinin birinci fıkrasında, “Cumhurbaşkanının bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişi, üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır.”; beşinci fıkrasında, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk lirasından ikiyüzellibin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı’nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.”; 4. maddesinde, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.”; Ek 1. maddesinde ise, “Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları, Hazine kontrolörleri ve stajyer Hazine kontrolörleri ve kambiyo murakabe mercileri bu Kanun hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında tetkikat ve tahkikat yapmak ve tahkikat sırasında suç emareleri bulunursa maznunlar ve suçla ilgisi görülenler nezdinde Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve arama hakkındaki hükümleri gereğince muamele ifa etmek salahiyetini haizdirler.” kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 1. maddesinde, “(1) Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithâl ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithâlata, özelliği olan ihracat ve ithâlata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.
(2) Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlıkça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır.
(3) Çeşitli kanunlar ve uluslararası anlaşmalarda yer alan özel hükümler saklıdır.”; “Yetki” başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar’da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.”; “Denetim” başlıklı 21. maddesinde ise, “(1) Kambiyo denetimine yetkili elemanlar ile kambiyo müdürlükleri (kambiyo murakabe mercileri) tarafından yapılan denetlemelerde bu Karar’da öngörülen işlemleri ifa eden kişilerden, işlemlerinde Karar’a aykırılıklar tesbit edilenler hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve aramaya dair hükümleri uygulanır.
(…)
(4) Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabilir.” kuralları yer almıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 225/A maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esasları düzenlemek, bunların gözetim ve koordinasyonunu sağlamak ve diğer çalışmaları yapmak, Hazine ve Maliye Bakanlığı Finansal Piyasalar ve Kambiyo Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisi, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır ve bu nedenle idarenin sahip olduğu hukukî araçlar Anayasa’da belirtilmiş işlemlerle sınırlı değildir. Nitekim, Ragıp SARICA, Anayasa’da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğu, 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, “münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir” şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Zira yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, SARICA’ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. Sıddık Sami ONAR da, aynı sonuca yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası’nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların, düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (ŞANLI ATAY Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Ankara, 2011, s.73-74).
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik yönünden (dava açma tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle);
28/07/2021 tarih ve 31551 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7333 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un (mülga) 4. maddesi yeniden düzenlenerek, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.” kuralı yer almıştır.
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, “Kambiyo mevzuatı uyarınca farklı alanlarda düzenlemeler yapılmakta ve bu alanlarda faaliyet gösterecek firmalara faaliyet izni veya yetki belgesi verilebilmektedir. Bu alanlar düzenlenirken hem katılımcıların mali gücünün tespiti hem de piyasaya girişlerin belli bir şekilde kontrol altında tutulması gerekmektedir. Ayrıca, Hazine ve Maliye Bakanlığı kambiyo mevzuatında birçok özel sektör paydaşının yer alacağı bilgi sistemlerini de kullanıma sunabilmektedir. Bu sebeplerle madde ile bu alanlarda yapılacak başvuru, verilecek izin ve belgeler için yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret alma yetkisinin Hazine ve Maliye Bakanlığına verilmesi öngörülmektedir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Anılan düzenlemeyle davalı idareye, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile davalı idare tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde 6 milyon Türk lirasını geçmemek üzere ücret alma yetkisi verilerek söz konusu hususa ilişkin usûl ve esasların yönetmelik ile belirleneceği ifade edilmiştir. Ayrıca, yönetmelikle belirlenecek olan ücretler, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranı dikkate alınmak suretiyle güncellenecektir.
1567 sayılı Kanun’un 4. maddesine dayanılarak hazırlanan 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 Sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik (Yönetmelik) ile 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde belirtilen ücretlere ilişkin usûl ve esaslar belirlenmiştir.
Yönetmeliğin Ek-1’i ile 4. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları yönünden;
Yönetmeliğin Ek-1’inde, A grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 6 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 4 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 3 milyon Türk lirası; B grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 5,5 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 4,5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 3,5 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 2,5 milyon Türk lirası olarak belirlenmiştir.
Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasında, yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tabloda belirtilen tutar kadar ücret alınacağı; ikinci fıkrasında, yetkili müesseselerin grup dönüşüm izni başvurularında, dönüşmek istenilen grup için ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda grup dönüşüm izni başvurusunda aradaki fark kadar ücret alınacağı, dönüşmek istenilen grup için belirlenen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten düşük olması durumunda ise herhangi bir fark geri ödemesinin başvurana yapılmayacağı; üçüncü fıkrasında, yetkili müesseselerin adres değişikliği başvurularında, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda adres değişikliği izni başvurusunda ücretler arasındaki fark kadar ücretin alınacağı, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için belirlenen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten düşük olması durumunda ise herhangi bir fark geri ödemesinin başvurana yapılmayacağı kurallarına yer verilmiştir.
Dosyasının incelenmesinden, yetkili müesseselerin faaliyet konuları dikkate alınmak suretiyle A ve B grubu olmak üzere 2 gruba ayrıldığı, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinde, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet konularının belirlendiği, ayrıca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdiği iller ve ilçeler dikkate alınmak suretiyle ülkenin 4 faaliyet bölgesine ayrıldığı, bu kapsamda, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet bölgelerine göre farklı usûl ve esaslara tabî oldukları, Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan tablo ile faaliyet iznine ilişkin başvuru ve şube başvuru ücretlerinin, yetkili müesseselerin faaliyet bölgeleri ve grupları (A/B) ile piyasa koşulları dikkate alınmak suretiyle 2 ilâ 6 milyon Türk lirası arasında belirlendiği, yetkili müesseselerin grup ve adres değişikliği talebinde bulunmaları hâlinde, söz konusu işlemlere ilişkin usûl ve esasların 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, davalı idare tarafından, başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile davalı idarece geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, ilgililerin mali gücünün tespiti ve piyasaya girişlerin belli bir şekilde kontrol altında tutulması amacıyla, davalı idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet bölgeleri, grupları ve başvuru türleri ile piyasa koşulları dikkate alınmak suretiyle kademeli olarak her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde alınacak ücretlerin belirlenmesine ilişkin Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan tabloda; yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tabloda belirtilen tutar kadar ücret alınmasına yönelik Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemede; yetkili müesseselerin grup dönüşüm ve adres değişikliği izni başvurularında alınacak ücretlere ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ilişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 4. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden;
Yönetmeliğin 4. maddesinin dördüncü fıkrasında, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan ücretlerin devralınacak hisse oranı nispetinde alınacağı, ancak söz konusu hisselerin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibi kişinin alt soy veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabîdir. Yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, Yönetmelik’te belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi gerekmektedir.
Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan başvuru ücretleri, devralınacak hisse oranı nispetinde alınacaktır.
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, sanki bu işletmeler ilk defa faaliyete başlıyormuş gibi faaliyet izni başvurusuna yönelik ücretlerin ödenmesinin istenmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından ise, Bakanlık tarafından yapılan piyasa araştırmaları sonucunda İstanbul’un bazı bölgelerinde işletme devirlerinde devredenin, devralandan aldığı para miktarının (hava parası vb.) 1 milyon Amerikan dolarına kadar yükselebildiğinin görüldüğü, genel olarak bu miktarın 400 bin ilâ 500 bin Amerikan doları seviyelerinde seyrettiği, bu kapsamda, bahsi geçen miktarların yetkili müessese faaliyet izni vermeye yetkili olan Bakanlık tarafından alınarak kamuya gelir olarak kaydedilmesi ve kamu yararının sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemenin ihdas edildiği; ayrıca, piyasada arz talep dengesinin sağlanması ile finansal sistemin sağlıklı bir şekilde çalışmasının hedeflendiği, kaldı ki yetkili müesseselerin değerlerinin kendilerinden menkul olmadığı, Bakanlık tarafından bu kuruluşlara verilen döviz alma ve satma yetkisi ile diğer faaliyet konuları sebebiyle oluşan bir değer olduğu, dolayısıyla, imtiyaz sağlanan bir konuda bu imtiyazın elde edilmesi ve el değiştirmesine yönelik elde edilecek bir menfaatin bulunması durumunda bu menfaatin kamuya aktarılmasının hakkaniyete ve kamu yararına uygun olacağı belirtilmektedir.
1567 sayılı Kanun ile davalı idareye, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için yönetmelikle belirlenecek usûl ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetki verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, kanunların sınırları içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde tutularak ve ölçülülük ilkesi dikkate alınarak kullanılması gerekmektedir.
Hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de ölçülülük ilkesi olup bu ilke, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. İdarelerce tesis edilen işlemlerin, kamu yararının sağlanması amacına yönelik, objektif, âdil ve ölçülü olması hukuk devleti olmanın gereğidir.
Bu kapsamda, hisse devri izni başvuru ücreti olarak ödenmesi gereken tutarın, yetkili müesseselerin faaliyet bölgesi itibarıyla Yönetmeliğin Ek-1’inde belirlenen faaliyet kuruluş izni başvuru ücretinin, devralınacak hisse nispetinde belirlenmesi suretiyle hisse devri izni başvurusunda bulunan yetkili müesseselerden, bu işletmeler ilk defa kuruluyormuş gibi başvuru ücreti ödenmesinin talep edilmesi ölçülülük ilkesine uygun olmadığından ve hisse devrindeki amaç ile bu hakkın sınırlanmasına yönelik araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir denge bulunmadığından Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan söz konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinde, yetkili müesseselerin hisselerinin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibinin alt soyu veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verilmiştir. Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinin davalı idareye vermiş olduğu yetki çerçevesinde, hisse devri izni başvurusu kapsamında söz konusu durumların gerçekleşmesi hâlinde başvuru ücreti alınmamasına yönelik Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 5. ve 7. maddeleri yönünden;
Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinde, “Bakanlık tarafından farklı paydaşların kullanıcı olarak yer alacakları bilgi sistemlerinin geliştirilmesi ve hizmete sunulması durumunda Bakanlık tarafından paydaşlardan alınmak üzere sistem kullanım ücreti belirlenebilir. Belirlenecek ücretler Bakanlık internet sitesinde yayımlanır.”; 7. maddesinde, “Bakanlık bu Yönetmeliğin tatbikatını temin etmek amacıyla gerekli göreceği her türlü tedbiri almaya, mücbir sebep hâllerini veya zorunlu hâlleri değerlendirmeye, tereddütlü hususları gidermeye ve Yönetmelikte öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkilidir.” kurallarına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 5. maddesinde, Bakanlık tarafından farklı paydaşların kullanıcı olarak yer alacağı bilgi sistemlerinin geliştirilmesi ve hizmete sunulması hâlinde, Bakanlık tarafından paydaşlardan alınmak üzere sistem kullanım ücretinin belirlenebileceği ve belirlenecek ücretin Bakanlığın internet sitesinde yayınlanacağı kuralına yer verilmiş; 6. maddesinde, bu Yönetmelik uyarınca belirlenen ve ödenmesi gereken ücretlerin tahsil usûlü belirlenmiş; 7. maddesinde ise, bu Yönetmeliğin uygulanmasına yönelik Bakanlığa tanınan yetkiler düzenlenmiştir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi uyarınca davalı idareye verilen yetki çerçevesinde, dava konusu düzenlemelerle, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için alınacak ücretlere yönelik usûl ve esasların belirlendiği anlaşıldığından, Yönetmeliğin dava konusu 5. ve 7. maddelerinde yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrası yönünden (1.1.’de yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasında, “Yetkili müesseseler faaliyet gösterdikleri iş yeri haricinde herhangi bir gayrimenkul mal edinemezler.” kuralı düzenlenmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu; 5. maddesinde ise, bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlerin, 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği ve bu kapsamda, söz konusu anonim şirketlerin, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca hazırlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’ın 1. maddesinin birinci fıkrasında, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine ilişkin düzenleyici ve sınırlayıcı esasların bu Karar ile tayin ve tespit edildiği; ikinci fıkrasında, bu Karar’ın uygulanmasına yönelik usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgelerin yayımlanacağı, bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefetin, 1567 sayılı Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı; 20. maddesinde ise, Bakanlığın, bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca, yetkili müesseseler, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilecek ve faaliyet gösterebilecektir.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in “Faaliyet konusu” başlıklı 4. maddesinde, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet konuları ayrıntılı olarak belirlenerek işletmelerin bu konular haricinde faaliyette bulunamayacağı kuralına yer verilmiştir. Anılan maddede, yetkili müesseselerin faaliyet konuları arasında gayrimenkul edinimine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Bu itibarla, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde gayrimenkul edinmelerinin, 1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi kapsamında, yetkili müesseselerin yalnızca bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında faaliyet gösterme düzenlemesine aykırı olacağından, yetkili müesseselerin likit varlıklarının, faaliyet konuları haricinde farklı alanlarda değerlendirilmesinin engellenmesi amacıyla ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 33. maddesinde, bu Tebliğ’in yayımı tarihinde (12/10/2021) yürürlüğe gireceği kuralına yer verildiği; ayrıca, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddede, 12/10/2021 tarihinden önce yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde satın almış olduğu gayrimenkul malların elden çıkarılmasına ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği; bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen 4/A maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde gayrimenkul edinmelerine yönelik getirilen bu kısıtlamanın 12/10/2021 tarihinden itibaren uygulama kabiliyeti kazanacağı, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, bu tarihten sonra yetkili müesseselerce anılan kurala aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde ise, yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verileceği ve ilgili gayrimenkul malın satışının gerçekleştirilmesi için 6 ay süre verileceği, 12/10/2021 tarihinden önce edinilen gayrimenkul mallara ilişkin herhangi bir işlem tesis edilemeyeceği açıktır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın (d) bendi yönünden (1.2.’de yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkrada, “A grubu yetkili müesseselerin şube açma izin başvurularında aşağıdaki kurallar uygulanır:
a) Merkezi 1 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler tüm faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
b) Merkezi 2 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 2, 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
c) Merkezi 3 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
ç) Merkezi 4 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 4 numaralı faaliyet bölgesinde şube açabilirler.
d) A grubu yetkili müesseseler (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde yer alan şartlar haricinde şube açmak için başvuruda bulunamaz ve yeni şube açamazlar.” kuralına yer verilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinde, “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.
Devlet, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır.” kuralına yer verilmiş; 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.
Hukuk devletinde teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğüne sahip olmak asıldır. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise istisnaîdir. Anayasa’nın 5. maddesinde, temel hak ve özgürlükleri sosyal hukuk devleti ve adalet anlayışıyla bağdaşmayacak surette sınırlandıran siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmak devletin görevleri arasında sayılmıştır. İstisnaî olarak temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin çerçeveyi de yine Anayasa çizmiştir. Buna göre, temel hak ve özgürlüklerin belirli şartlar altında ve ancak kanunla sınırlandırılabileceği açıktır.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin şube açma usûl ve esaslarına ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır. Bunun dışında, yetkili müesseselerin Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerine yine Anayasa’da yer alan koşullar dışında müdahale edilmesi mümkün değildir.
Dava konusu düzenlemeyle, A grubu yetkili müesseselerden merkezi 1 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların 4 faaliyet bölgesinde; merkezi 2 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların yalnızca 2, 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde; merkezi 3 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların yalnızca 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde; merkezi 4 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların ise yalnızca 4 numaralı faaliyet bölgesinde şube açabilecekleri, bunların dışında A grubu yetkili müesseselerin şube açmak için başvuruda bulunamayacağı ve yeni şube açamayacağı belirtilerek A grubu yetkili müesseselerin şube açmaları konusunda coğrafi sınırlama getirilmek suretiyle teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğüne müdahalede bulunulduğu anlaşılmaktadır.
Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar olduğu belirtilmektedir. Ancak, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde, yetkili müesseselerin şube açmaları konusunda coğrafi sınırlama getirilmesini öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır.
Bu kapsamda, Anayasal koruma altındaki teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte A grubu yetkili müesseselerin şube açmalarına ilişkin kanunî bir dayanak bulunmaksızın coğrafi sınırlama getirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkra yönünden (1.3.’te yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkrada, “Yetkili müesseselerde pay sahipliği bulunmayan kişilerin şirketi münferiden temsile yetkili kılınması mümkün bulunmamaktadır. Bu kişilerin şirkette en az yüzde elli ve üzeri paya sahip hissedar veya hissedarlarla müştereken temsile yetkili kılınması mümkündür.” kuralına yer verilmiştir.
6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi ile 1567 sayılı Kanun’un 1. ve 5. maddeleri bir arada değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirketler olarak değerlendirileceği ve yetkili müesseselere ilişkin özel düzenlemeler dışında 6102 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin faaliyetlerine ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır. Bunun dışında, yetkili müesseselerin Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerine yine Anayasa’da yer alan koşullar dışında müdahale edilmesi mümkün değildir.
Her ne kadar davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin ihdas edilmesinin nedeni, pay sahiplerine ilişkin aranan şartlara sahip olmayan ve şirketle ilgisiz kişilerin, yetkili müesseseleri fiilen yönetmesinin engellenmesi olduğu belirtilmiş ise de, kanunî bir dayanak olmaksızın yetkili müesseselerin teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğü kapsamında yer aldığı değerlendirilen şirketlerin temsil yetkisinin sınırlandırılması mümkün değildir.
Yine davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar olduğu belirtilmektedir. Ancak, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde, yetkili müesseselerin temsil yetkisinin sınırlandırılmasını öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır.
Bu kapsamda, Anayasal koruma altındaki teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte yetkili müesseselerin temsil yetkisinin kanunî bir dayanak bulunmaksızın sınırlandırılmasına ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 15. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesi yönünden (1.4.’te yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 15. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesinde, “Yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamı tutarının, asgari ödenmiş sermaye tutarının altına düşmemesi zorunludur. Asgari ödenmiş sermaye tutarı, her bir yetkili müessese için 6. maddenin birinci fıkrasının (ç) bendinde belirtilen tutarlar ile şubesi bulunan yetkili müesseselerde her bir şube için 12. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tutarların toplamından oluşur.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16/A maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin özkaynaklar toplam tutarının, asgari ödenmiş sermaye tutarının altına düşmemesi gerekmektedir. Asgari ödenmiş sermaye tutarı ise, her bir yetkili müessese için Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi kapsamında, A grubu yetkili müesseseler bakımından 10 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseseler bakımından ise 5 milyon Türk lirasından ve şubesi bulunan yetkili müesseseler bakımından da her bir şube için Tebliğ’in 12. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi kapsamında ödenmiş sermayeye eklenen 3 milyon Türk lirasının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarların toplamından oluşur. 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun “Özel kanunlara bağlı anonim şirketler” başlıklı 330. maddesinde, “Özel kanunlara tabi anonim şirketlere, özel hükümler dışında bu kısım hükümleri uygulanır.” kuralı yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu; 5. maddesinde ise, bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlerin, 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği, bu bağlamda söz konusu anonim şirketlerin, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca hazırlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’ın 1. maddesinin birinci fıkrasında, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine ilişkin düzenleyici ve sınırlayıcı esasların bu Karar ile tayin ve tespit edildiği; ikinci fıkrasında, bu Karar’ın uygulanmasına yönelik usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgelerin yayımlanacağı, bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefetin, 1567 sayılı Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı; 20. maddesinde ise, Bakanlığın, bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi ile 1567 sayılı Kanun’un 1. ve 5. maddeleri bir arada değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirketler olarak değerlendirileceği ve yetkili müesseselere ilişkin özel düzenlemeler dışında 6102 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin özkaynaklarına ve ödenmiş sermayelerine yönelik düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır.
Bu itibarla, yetkili müesseselerin asgari ödenmiş sermayelerine yönelik ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi yönünden (1.5.’te yer alan istem yönünden);
Dava dilekçesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin tamamının iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak 17. maddenin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden inceleme yapılmıştır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinde, “(1) Yetkili müesseselerin merkez ve şubeleri, Bakanlığa bildirdikleri adresleri dışında bir yerde faaliyette bulunamazlar.
(2) Yetkili müesseselerin aynı faaliyet bölgesi haricinde yapacakları merkez veya şube adres değişiklikleri Bakanlığın iznine tabîdir.
(3) Yetkili müesseselerin adres değişikliği başvurularında; adresin taşınmak istediği faaliyet bölgesi için Yönetmeliğin Ek-1’inde belirtilen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda adres değişikliği izni başvurusuna ücretler arasındaki farkın yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi zorunludur. Adresin taşınmak istediği faaliyet bölgesi için belirlenen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten düşük olması durumunda başvurana herhangi bir fark geri ödemesi yapılmaz.
(4) İzne tabî olup olmadığına bakılmaksızın yetkili müesseselerin merkez veya şube adres değişikliklerinde, yeni adreste işe başlanıldığı tarihten itibaren 30 gün içerisinde eski adresin terkedildiğine ve yeni adreste işe başlanıldığına dair ilgili vergi dairelerinden alınacak belgelerle birlikte, ilgili merkez ve şubenin telefon numarası, faks, e-posta, KEP adresi ile serbest muhasebeci, serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir bilgileri ile Bakanlıkça talep edilecek diğer bilgi ve belgelerin Bakanlığa bildirilmesi zorunludur. Ayrıca yeni adresin tescil ve ilân edildiği Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi’nin bir nüshasının yeni adreste işe başlanıldığı tarihten itibaren 30 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi zorunludur. İşe başlama tarihi olarak başka bir tespit bulunmaması durumunda adresin Ticaret Siciline tescil tarihi esas alınır.
(5) A grubu yetkili müesseseler ile 12. maddenin beşinci fıkrası kapsamında birleşen B grubu yetkili müesseseler, merkez ve şubelerinin adresleri altında birleşilen veya devralan şirket internet sitesinde bu durumu yayımlamak zorundadır. Yayımlanan adreslerde meydana gelen değişiklikler yeni adreste işe başlanıldığı tarih itibarıyla internet sitesinde ilân edilir.
(6) Yetkili müesseselerin unvan değişikliği Bakanlığın iznine tabîdir.
(7) Yetkili müessese unvan değişikliği iznini müteakip ilgili vergi dairesinden alınacak yeni unvan için cari yılın ve eski unvan için cari yıl dâhil son beş yılın harçlarının ödendiğini tevsik eden belgelerin ve yeni unvanın tescil ve ilân edildiği Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi’nin bir nüshası ile Bakanlıkça talep edilecek diğer bilgi ve belgelerin 30 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi zorunludur.” kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin merkez ve şubeleri, yalnızca Bakanlığa bildirilen adreslerde faaliyette bulunabilmektedir. Yetkili müesseselerin aynı faaliyet bölgesi dışındaki merkez ve şube adres değişiklikleri Bakanlığın iznine tabîdir. Yetkili müesseselerin adres değişikliği başvurularında, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda adres değişikliği izni başvurusunda ücretler arasındaki fark kadar ücret alınmakta, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için belirlenen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten düşük olması durumunda ise herhangi bir fark geri ödemesi yapılmamaktadır. Ayrıca, izne tabî olup olmadığına bakılmaksızın yetkili müesseselerin merkez veya şube adres değişikliklerinde, yeni adreste işe başlanıldığı tarihten itibaren 30 gün içerisinde eski adresin terk edildiğine ve yeni adreste işe başlanıldığına dair belgelerle birlikte Tebliğ’de öngörülen evrakın Bakanlığına bildirilmesi zorunludur.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın, davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin adres değişikliği öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması gerektiği yönünde ihdas edilen dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesi yönünden (1.6.’da yer alan istem yönünden);
Dava dilekçesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin tamamının iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak 18. maddenin birinci ve yedinci fıkraları yönünden inceleme yapılmıştır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinde, “(1) Yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabîdir.
(2) Bakanlığa yapılacak izin başvurularında, hisseleri devralacak gerçek kişiler ile hisseleri devralacak tüzel kişilerde yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan ortakların kurucu ortaklarda aranılan şartları haiz olması ve bu durumun 7. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen belgeler ile tevsiki gereklidir.
(3) Bu madde kapsamında yapılan hisse devirlerine ilişkin noter onaylı yönetim kurulu kararı ile değişikliğin tescil edildiği Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi’nin bir örneğinin veya hisse devirlerine ilişkin pay defterinin ilgili sayfalarının noter onaylı örneğinin hisse devir tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi zorunludur.
(4) Yetkili müessese hakkında kambiyo mevzuatı ve diğer ilgili mevzuat kapsamında devam eden bir inceleme olması durumunda, inceleme sonuçlanana kadar hisse devri izni verilmez.
(5) Yetkili müessese hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyatî tedbirin söz konusu olması halinde haciz işlemi, icra takibi veya ihtiyatî tedbir kaldırılana kadar hisse devri izni verilmez.
(6) Hisseleri devralanların, hisse devri öncesinde şirketin tüm mal varlığı ile her türlü arşivini, defterlerini, muhasebe kayıtlarını ve belgelerini de devralmak üzere devredenle bir protokol yapması zorunludur.
(7) Yetkili müesseselerin hisselerinin mevcut ortaklar dışında kişilere devrine yönelik izin başvurularında; Yönetmelik’te bu kapsamda belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi zorunludur. Ancak söz konusu hisselerin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibi kişinin alt soy veya üst soyu olması durumunda ücret alınmaz.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu değişiklik öncesinde de yetkili müesseselerin ortaklarında değişikliğe neden olan hisse devirleri Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın iznine tabî kılınmıştır.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, yetkili müesseselerin 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın, davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin kurucu ve ortaklarında aranan şartları haiz olmayan kişilere devrinin engellenmesi ve yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin hisselerinin devri öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması gerektiği yönünde ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
1567 sayılı Kanun ile davalı idareye, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için yönetmelikle belirlenecek usûl ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetki verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, Yönetmelik’te belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi gerekmektedir. Öte yandan, anılan düzenlemede, yetkili müesseselerin hisselerinin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibinin alt soyu veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verilmiştir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinin davalı idareye vermiş olduğu yetki çerçevesinde, hisse devri izni başvurusu kapsamında, başvuru ücretinin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi ve hisselerin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişilerin mevcut hisse sahibinin alt soy veya üst soyu olması durumunda başvuru ücreti alınmaması yönünde ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin yedinci fıkrasında yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Dairemizce, her ne kadar hisse devir işlemlerinden önce Bakanlıkça öngörülen ücretin yatırılmasının istenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış ise de, 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 4. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesi kapsamında, hisse devri izni başvuru ücreti olarak ödenmesi gereken tutarın, yetkili müesseselerin faaliyet bölgesi itibarıyla Yönetmeliğin Ek-1’inde belirlenen faaliyet kuruluş izni başvuru ücretinin, devralınacak hisse nispetinde belirlenmesi suretiyle hisse devri izni başvurusunda bulunan yetkili müesseselerden, bu işletmeler ilk defa kuruluyormuş gibi başvuru ücreti ödenmesinin talep edilmesi ölçülülük ilkesine uygun olmadığından ve hisse devrindeki amaç ile bu hakkın sınırlanmasına yönelik araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir denge bulunmadığından bahisle Yönetmeliğin söz konusu kısmının iptaline karar verilmiştir.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen dördüncü, beşinci ve altıncı fıkralar yönünden (1.7.’de yer alan istem yönünden);
Dava konusu düzenlemeyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen dördüncü fıkrada, “Yetkili müesseseler tarafından müşterilerle iş yerinde gerçekleştirilen fiziki teslimler dışında kalan tüm kasa giriş ve çıkışlarının sevk irsaliyesi ve benzeri belgelerle giriş ve çıkış anında kayıt altına alınması zorunludur.” kuralı yer almıştır.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun “İspat edici kağıtlar” başlıklı 227. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanun’da aksine hüküm olmadıkça, bu Kanun’a göre tutulan ve üçüncü şahıslarla olan münasebet ve muamelelere ait olan kayıtların tevsiki mecburidir.”; mükerrer 257. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Maliye Bakanlığı; (…) Tutulması ve düzenlenmesi zorunlu defter, kayıt ve belgelerin mikro film, mikro fiş veya elektronik bilgi ve kayıt araçlarıyla yapılması veya bu kayıt ortamlarında saklanması veya ibraz edilmesi hususunda izin vermeye veya zorunluluk getirmeye, bu şekilde tutulacak defter ve kayıtların kopyalarının Maliye Bakanlığı’nda veya muhafaza etmekle görevlendireceği kurumlarda saklanması zorunluluğu getirmeye, bu konuda uygulama usul ve esaslarını belirlemeye, (…) yetkilidir.” kurallarına yer verilmiştir.
32 sayılı Karar’ın “Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgeleri” başlıklı 23. maddesinde, “Bu Karar’a ilişkin işlemlerde bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumlar tarafından döviz alım satım belgeleri ile Türk parası transfer belgeleri düzenlenir ve bu belgelerle ilgili usul ve esaslar Merkez Bankası’nca belirlenir.” kuralı düzenlenmiştir.
03/07/1991 tarih ve 20918 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası I-M Sayılı Genelgesi’nin “Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgesi” başlıklı 46. maddesinde, “(1) Türkiye’de faaliyette bulunan bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumlar tüm efektif ve döviz alımlarında bu Genelge’nin ekinde yer alan Ek-1’e, tüm efektif ve döviz satımlarında Ek-2’ye ve yurt dışına yapılacak Türk parası transferlerinde Ek-3’e uygun olarak düzenleyecekleri döviz alım, döviz satım ve Türk parası transfer belgelerini ihtiyaçları dahilinde bastıracaklardır. Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgelerinin düzenlenmesinde elektronik makinalar ve bilgisayar kullanılması mümkündür.
(…)
(3) Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgesi iki nüsha olarak düzenlenecektir. Bu belgelerin, düzenleyen kuruluşlarda kalacak olan ikinci nüshaları üzerinden işlem yapılmaz. (…)” kurallarına yer verilmiştir.
Söz konusu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerce, döviz alım satım faaliyetlerine ilişkin olarak döviz alım belgesi ile döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseseler tarafından, müşterilerle iş yerinde gerçekleştirilen fiziki teslimler dışında kalan tüm kasa giriş ve çıkışlarının sevk irsaliyesi ve benzeri belgelerle giriş ve çıkış anında kayıt altına alınması gerekmektedir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın, davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması, sektörün güvenliği ve kayıt dışılığın önlenmesi amacıyla ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin beşinci fıkrasında, “4. maddenin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında gerçekleştirilen işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılması zorunludur.” kuralı yer almıştır.
1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetleri ile yükümlülük ve denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, kanunların sınırları içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde tutularak ve ölçülülük ilkesi dikkate alınarak kullanılması gerekmektedir.
Hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de ölçülülük ilkesi olup bu ilke, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. İdarelerce tesis edilen işlemlerin, kamu yararının sağlanması amacına yönelik, objektif, âdil ve ölçülü olması hukuk devleti olmanın gereğidir.
Dava konusu düzenlemeyle, yetkili müesseselerce gerçekleştirilecek -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin tüm işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılması zorunlu hâle getirilmiştir.
Davalı idare tarafından, yetkili müesseselerce gerçekleştirilen -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin işlemlerin, döviz alım satımıyla ilgisinin bulunmadığı, bu nedenle söz konusu işlemlere ilişkin döviz alım belgesi veya döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmediği değerlendirmesinde bulunularak, Bakanlığın gözetim ve denetim faaliyeti kapsamında yabancı paraların bütünlenmesi veya bozdurulmasına dair işlemlerin de kayıt altında tutulmasını sağlamak amacıyla söz konusu düzenlemenin ihdas edildiği belirtilmektedir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemeyle herhangi bir alt limit belirlenmeksizin, döviz alım belgesi veya döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmeyen -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin tüm işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılmasının zorunlu hâle getirilmesi ölçülülük ilkesine uygun olmadığı gibi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin de bulunmadığı anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkrada, “Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri tüm işlemlerde müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C. Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir.” kuralı yer almakta iken, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle, anılan fıkrada yer alan “tüm işlemlerde” ibaresi “100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için” şeklinde değiştirilmiştir.
Söz konusu değişiklik sonrası 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin altıncı fıkrasında, “Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri 100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C. Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir.” kuralı yer almıştır.
Davacı tarafından, dava konusu değişiklik öncesinde, kambiyo mevzuatı kapsamında döviz alım satımında kimlik bildirim yükümlülüğünün bulunmadığı, ancak, Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) tarafından, işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarının 75.000-TL’yi aşması durumunda ve vergi mevzuatı uyarınca 3.000 ABD Doları veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemlerde kimlik tespitinin yapılmasının zorunlu olduğu, söz konusu tutarların ölçülü olduğu, dava konusu düzenlemeyle belirlenen tutarın ise çok düşük olduğu, bu konuda bir alt limit belirlenecekse MASAK veya vergi mevzuatındaki tutarların dikkate alınmasının isabetli olacağı ileri sürülmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 30. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Tebliğ’in tatbikatını temin etmek amacıyla gerekli göreceği her türlü tedbiri almaya, mücbir sebep hâllerini veya zorunlu hâlleri değerlendirmeye, kimlik ibrazına yönelik işlem limitlerini belirlemeye, tereddütlü hususları gidermeye ve Tebliğ’de öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkilidir.” kuralı yer almıştır.
Davalı idare tarafından sunulan savunma dilekçesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 30. maddesinin birinci fıkrasının vermiş olduğu yetkiye dayanılarak Bakanlık Makamı’nın … tarih ve… sayılı işlemiyle kimlik ibrazına yönelik işlem limitleri yeniden belirlenerek 5.000 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için yetkili müesseseler tarafından müşterilerin kimlik tespitinin yapılması gerektiği yönünde yeni bir kararın alındığı belirtilmiştir.
Bu itibarla, bakılan davada, davacı tarafından dava konusu edilen Tebliğ düzenlemesi dışında herhangi bir uygulama işleminin iptalinin istenilmediği, bu hâliyle davanın konusunun kalmadığı anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin altıncı fıkrası yönünden konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi yönünden (1.8.’de yer alan istem yönünden);
Dava dilekçesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin tamamının iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak 26. maddenin birinci ve beşinci fıkraları yönünden inceleme yapılmıştır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinde yapılan değişiklik öncesinde anılan maddede, “(1) Yetkili müesseseler işlem yapılan her bir vezne, para makinesi ile işlem yapan kişileri gösterecek şekilde yeterli sayıda kamera veya görüntü kayıt sistemini çalışır şekilde kurulu bulundurmak zorundadır. Kamera veya görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtların kayıt tarihinden itibaren 6 ay süreyle saklanması zorunludur.
(2) Yetkili müesseseler faaliyete ara verdikleri dönemde kamera veya görüntü kayıt sistemlerini çalışır durumda bırakmak zorundadır.
(3) Yetkili müesseseler kamera veya görüntü kayıt sistemlerinde meydana gelen arızaları en geç arızanın meydana geldiği günü takip eden iş günü sonuna kadar Bakanlığa ve sistemin bakımını üstlenen firmalara bildirmek zorundadır. Söz konusu arızaların en kısa sürede giderilmesi ile Bakanlığa arızanın giderildiği ve sistemin tekrar çalışır hâle geldiği tarihe dair sistem bakımını üstlenen firmadan alınacak yazı eklenerek bilgi verilmesi gerekir.
(4) Kamera veya görüntü kayıt sisteminin bu Tebliğ’de yer alan şartları taşıyacak şekilde kurulduğuna ilişkin söz konusu sistemleri kuran firmalardan belge alınması zorunludur.” kuralları yer almakta iken, söz konusu değişiklik sonrasında 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinde, “(1) Yetkili müesseseler Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde kamera ve görüntü kayıt sistemini çalışır şekilde kurulu bulundurmak zorundadır. Kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtların kayıt tarihinden itibaren en az 1 yıl süreyle saklanması zorunludur.
(2) Yetkili müesseseler faaliyete ara verdikleri dönemde kamera ve görüntü kayıt sistemlerini çalışır durumda bırakmak zorundadır. Kamera ve görüntü kayıt sisteminin kapatılmasını zorunlu kılan tadilat ve benzeri mücbir sebep hâllerinin varlığı durumunda önceden Bakanlığa bilgi verilmesi zorunludur.
(3) Yetkili müesseseler Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde kamera sisteminin çalışıp çalışmadığına ilişkin her gün gerekli kontrolleri yapmak ve meydana gelen arızaları Bakanlığa ve sistemin bakımını üstlenen firmalara bildirmek zorundadır.
(4) Kamera ve görüntü kayıt sisteminin bu Tebliğ’de yer alan şartları taşıyacak şekilde kurulduğuna ilişkin söz konusu sistemleri kuran firmalardan belge alınması zorunludur.
(5) Yetkili müesseselerin kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtları haftalık olarak mevcut iş yerlerinden farklı bir lokasyonda veya bulut bilişim hizmetlerini kullanmak suretiyle aynı görüntü kalitesiyle yedeklemesi ve bu verileri en az 1 yıl süreyle saklaması zorunludur.” kurallarına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’e dayanılarak hazırlanan ve 31/03/2022 tarihinde yayımlanan Kamera ve Görüntü Kayıt Sistemi Genelgesi (YM-2022/1) ile, yetkili müesseselerin merkez ve/veya şubelerinde kamera ve görüntü kayıt sisteminin kurulması, güvenliğinin sağlanması, kayıtların saklanması ve yedeklenmesi, kameraların işletme sistemi ve donanımlarının bakım ve onarımlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiştir.
Söz konusu düzenlemeler uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyetlerine yönelik gözetim ve denetim etkinliğinin arttırılması suretiyle kayıt dışılığının azaltılması amacıyla yetkili müesseselerin iş yerlerinde, işlem yapılan tüm alanların kör nokta barındırmayacak şekilde yeterli sayıda kameradan oluşan kamera ve görüntü kayıt sisteminin çalışır şekilde bulundurulması, ayrıca, iş yerlerinde saklanan kayıtların, afet, yangın, elektrik sistemi arızası gibi beklenmedik nedenlerle silinmesinin engellenmesi amacıyla haftalık olarak mevcut iş yerlerinden farklı lokasyonlarda DVD, harici disk ve/veya USB bellek gibi verilerin fiziki olarak yedeklenmesini sağlayan teknolojik araçlarla saklanması veya bulut bilişim hizmetleri kullanılmak suretiyle aynı görüntü kalitesiyle yedeklenmesi ve bu verileri en az 1 yıl süreyle saklanması gerekmektedir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın, davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci ve beşinci fıkralarında yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkra yönünden (1.9.’da yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkrada, “Yetkili müesseseler denetimler esnasında, denetim elemanlarının gerekli gördüğü kasa sayımı ve benzeri tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerini durdurmak ve denetim için iş yerinde gerekli düzeni sağlamak zorundadır.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un Ek 1. maddesinde, “Vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcıları, Hazine kontrolörleri ve stajyer Hazine kontrolörleri ve kambiyo murakabe mercileri bu Kanun hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında tetkikat ve tahkikat yapmak ve tahkikat sırasında suç emareleri bulunursa maznunlar ve suçla ilgisi görülenler nezdinde Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve arama hakkındaki hükümleri gereğince muamele ifa etmek salahiyetini haizdirler.” kuralı yer almıştır.
32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin birinci fıkrasında, “Kambiyo denetimine yetkili elemanlar ile kambiyo müdürlükleri (kambiyo murakabe mercileri) tarafından yapılan denetlemelerde bu Karar’da öngörülen işlemleri ifa eden kişilerden, işlemlerinde Karar’a aykırılıklar tesbit edilenler hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve aramaya dair hükümleri uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun “Arama ve El koyma” başlıklı dördüncü bölümünde, şüpheli, sanık ve diğer kişilerle ilgili arama, arama işlemi uygulanan kimsenin belge veya kâğıtlarının incelenmesi, eşya veya kazancın muhafaza altına alınması ve bunlara el konulmasına ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun “Arama” başlıklı üçüncü bölümünde ise, vergi mükellefleri veya kaçakçılıkla ilgisi görülen diğer kişilerin nezdinde ve bunların üzerinde arama yapılmasına ilişkin usûl ve esaslara yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye yetkili müesseselerin denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, arama ve el koymaya ilişkin usûl ve esasların belirlendiği diğer kanunların sınırları içerisinde kullanılması gerekmektedir.
Söz konusu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, 1567 sayılı Kanun hükümlerine aykırı hareket eden yetkili müesseselerin faaliyet ve işlemleri hakkında yapılacak denetimler sırasında, yetkili müesseselerin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulmasına yönelik işlem tesis edilmesine ilişkin herhangi bir yetkinin davalı idareye verilmediği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, yasal bir dayanak olmaksızın, dava konusu Tebliğ düzenlemesiyle yetkili müesseselerin, denetimler esnasında, denetim elemanlarının gerekli gördüğü kasa sayımı ve benzeri tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerini durdurması yönünde ihdas edilen düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu Tebliğ’de yapılan değişiklik ile, sektörün güvenliği ve kayıt dışılığın önlenmesi amacıyla denetim faaliyetinin sağlıklı ve kısa sürede tamamlanabilmesi için denetim esnasında yetkili müesseselerce, iş yerlerinde gerekli düzenin sağlanması gerektiği yönünde ihdas edilen diğer düzenlemelerde ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı, yedinci ve on ikinci fıkraları yönünden (1.10.’da yer alan istem yönünden);
a) Mülkiyet hakkı bakımından faaliyet izni verilmesi ve iptali
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkelerinin geçerli olduğu hukuk sistemlerinde, tüm hâkimlerin ve mahkemelerin en üst yazılı hukuk kuralı olan anayasaya uygun hareket etmesi ve önlerine gelen uyuşmazlıkların görüm ve çözümünde uygulayacağı yazılı hukuk kurallarına, anayasaya uygun bir yorum getirmesi yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu yorum tekniği, “Anayasaya uygun yorum” olarak adlandırılmaktadır. Öte yandan, Anayasa’nın 138. maddesine göre hâkimler, kararını “Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatine göre” verirler. Bu itibarla, hangi derecede olursa olsun tüm mahkeme ve hâkimler tarafından uyuşmazlıkların çözümünde ve karara bağlanmasında Anayasa’da düzenlenen kuralların ve öngörülen ilke ve güvencelerin esas alınması ve bakılan davada doğrudan uygulanması gerekmektedir.
Mahkemelerin hukuk kurallarını yorumlama yetkisi, bunların Anayasa hükümleri ışığında yorumlanması yükümlülüğünü de beraberinde getirmektedir. Buna göre mahkemeler, önlerindeki uyuşmazlığa uygulayacakları mevzuat hükümlerini anayasal ilke ve güvenceleri gözeterek yorumlama mecburiyeti altındadır. Bir mevzuat hükmünün birden farklı biçimde yorumlanmasının mümkün olduğu hâllerde Anayasa’ya aykırı olan yorumun benimsenmesinden kaçınılması Anayasa’nın üstünlüğü ilkesinin bir gereğidir. Diğer bir ifadeyle Anayasa’ya uygun yorum ilkesi hâkimin hukuk kurallarını yorumlama serbestisinin sınırını oluşturmaktadır. Dolayısıyla hâkimin bir hukuk kuralının anlam ve kapsamını tespit ederken Anayasa’yı ve anayasal ilkeleri hesaba katmaması Anayasa’nın normlar hiyerarşisinin tepesinde yer almasını anlamsız hâle getirir. Bu bağlamda Anayasa kâğıt üzerinde kalan bir metin değil yaşayan, hukuk sistemini yönlendiren, her türlü kamusal tasarrufta gözetilmesi gereken hukukî bir belgedir (AYM kararı, Mehmet Fatih Bulucu [GK], B. No: 2019/26274, 27/10/2022, § 76).
Anayasa ve Sözleşme’de güvence altına alınan mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idarî yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır (AYM kararları; Samandağ Vakıflı Köyü Ermeni Ortodoks Kilisesi Vakfı [GK], B. No: 2018/9214, 27/10/2022, § 76; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 65; Hüseyin Remzi Polge, B. No: 2013/2166, 25/06/2015, § 31). Anayasa’nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM kararı, E:2015/39, K:2015/62, 01/07/2015, § 20).
Bir işin yürütülmesi için verilen çalışma ruhsatları, Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturur (AYM kararları; Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 35; Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 25; Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 30).
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadına göre de verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya iş yerlerinin ticarî itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunmakta olup mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. AİHM, ruhsat veya izinlerin sona erdirilmesini, Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesi anlamında mülkiyetten yoksun bırakma kapsamında değil, anılan maddenin ikinci paragrafı anlamında mülkiyetin kontrolü kapsamında bir müdahale olarak incelemektedir.
Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemler yapmaya ruhsat veren faaliyet izin belgesi, mevzuatta öngörülen şartların sağlanması ile gerekli yükümlülüklerin ve idarî usûllerin yerine getirilmesi neticesinde idarece düzenlenerek ilgililere verilmektedir. Faaliyet izni sahibi olan kişiler, kendilerine verilen bu izin kapsamında faaliyet izin belgesinin düzenlendiği tarihten iptal edildiği tarihe kadar, belirli bir süre ticarî faaliyette bulunmaktadır. İdare tarafından verilen bir ruhsata dayalı olarak ticarî faaliyet yürütülmesine imkân sağlayan ve dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi içeren faaliyet izninin, bu izne sahip olan davacı yönünden ekonomik bir değer ifade ettiği ve dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında mülk teşkil ettiği açıktır. Bu itibarla, yetkili müesseselerin mülkiyetinde bulunan faaliyet izin belgelerinin iptal edilmesi, Anayasa’nın 35. maddesi anlamında mülkiyet hakkına müdahale oluşturmaktadır (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 41; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 40; [maden işletme ruhsatı ve izni yönünden] Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 36).
Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer kuralları birlikte değerlendirildiğinde, Anayasa’nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise, mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, §§ 55-58; Çukurova ithâlat ve İhracat Türk A.Ş. [GK], B. No: 2019/4408, 18/05/2022, § 50).
Aynı şekilde, AİHM tarafından da Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde düzenlendiği hâliyle mülkiyet hakkının üç ayrı kuralı ihtiva ettiği kabul edilmektedir. AİHM’e göre, birinci fıkranın birinci cümlesinde yer alan genel nitelikteki birinci kural, mülkiyetin barışçıl kullanılması ilkesini bildirmektedir. Aynı fıkranın ikinci cümlesinde bulunan ikinci kural, mülkiyetten yoksun bırakılmayı ve bunun tâbi tutulduğu belirli koşulları kapsamaktadır. İkinci fıkrada yer verilen üçünü kural ise, devletlerin, diğerleri arasında, genel yarar uyarınca, bu amaç için gerekli gördükleri yasaları icra ederek mülkiyetin kullanılmasının kontrol etmeye yetkisi olduğunu tanımaktadır (Sporrong ve Lönnroth/İsveç, B. No: 7151/75 ve 7152/75, 23/09/1982, § 61).
Bir ekonomik faaliyetin ruhsata bağlanması, ilgili ekonomik alanın devlet tarafından düzenlemesi ve kontrol edilmesi amacına yöneliktir. Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme faaliyetinde bulunabilmenin belirli şartlara bağlanması ve kambiyo mevzuatına aykırı davrandığı veya yükümlülüklerini yerine getirmediği tespit edilen şirketlerin faaliyet izninin iptal edilmesi, Türk parasının değerinin korunması bakımından iktisadî yönden büyük önem taşıyan bu sektörü ve hizmetleri kontrol etmeyi ve düzenlemeyi amaçlayan tedbirlerdir. Başka bir anlatımla, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuat kapsamında faaliyet izni verilmesi veya iptalinin, kamu makamlarının kontrol ve düzenleme yetkisi kapsamında olduğu açıktır. Bu sebeple 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak hazırlanan düzenleyici işlemler uyarınca ilgililerin faaliyet izninin iptal edilmesinin, mülkiyetin kullanımını düzenleme ve kontrole ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerekir (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 44; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 41; [su ürünleri tesisi işletme hakkı yönünden] Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 50; [eczane ruhsatı yönünden] Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 39).
Anayasa ve Sözleşme’de yer alan üçüncü kural (mülkiyetin kullanımının kontrolü), devlete mülkiyetin kullanımı veya mülkiyetten yararlanma hakkını kontrol etme ve bu konuda düzenleme yetkisi vermektedir. Düzenleme ve kontrol yetkisinin kullanımı, kamu makamlarına mülkiyetten yoksun bırakmaya göre daha geniş takdir yetkisi vermekte, ölçülülük ilkesi gereği mülkiyetten yoksun bırakmada aranan tazminat ödeme yükümlülüğü, davanın koşullarına bağlı olarak düzenleme yetkisinin kullanıldığı durumlarda gerekmeyebilmektedir. Ancak üçüncü kuralın uygulandığı düzenleme veya kontrol yetkisinin kullanımında da kural olarak kanunîlik, meşru amaç ve ölçülülük ilkelerinin gereklerinin karşılanması aranmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkının düzenlenmesi veya kontrolü yetkisi de ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla kullanılmalıdır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, §§ 57, 58; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 57).
b) Mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından geçerli olan güvenceler
Anayasa’nın 35. maddesinde, mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, § 62; Filiz Freifrau Von Thermann ve diğerleri, B. No: 2019/14470, 20/12/2022, § 27).
Anayasa’nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği Anayasa’nın 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt, kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde, diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlâl edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir (AYM kararları; Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Ali Ekber Akyol ve diğerleri, B. No: 2015/17451, 16/02/2017, § 51; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 54; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 72).
“Kanun ile sınırlama” ölçütü veya “kanunîlik ilkesi” Sözleşme’nin mülkiyetin korunmasını düzenleyen ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde de “yasada öngörülen koşullara uygun olma” ifadesiyle bir sınırlama ve güvence ölçütü olarak yer almaktadır. Buna karşın Sözleşme’de yer alan “provided for by law” kavramı ile Anayasa’da yer alan “kanunîlik ilkesi” tam olarak aynı değildir. AİHM, “kanun ile öngörülmüş olma” kavramına Türk hukukunda kanunîlik ilkesine verilen anlamdan daha geniş bir anlam vermektedir (din ve inanç özgürlüğünü düzenleyen 9. maddede yer alan “prescribed by law” kavramı hakkındaki benzer değerlendirme için bkz: AYM kararı, Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/06/2014, § 84).
Anayasa’nın 35. ve 13. maddeleri mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamaların kamu yararı amacıyla ve kanunla yapılması gerektiğini hüküm altına almaktadır. AİHM, yasada öngörülen koşulları, bir diğer ifadeyle hukukîliği geniş yorumlayarak istikrar kazanmış yargı kararlarına dayanan içtihat yoluyla geliştirilmiş ilkelerin de hukukîlik şartını karşılayabildiğini kabul ederken Anayasa, tüm sınırlandırmaların mutlak manada kanunla yapılacağını öngörerek Sözleşme’den daha geniş bir koruma sağlamaktadır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, § 43; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 31; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 55).
c) Faaliyet izninin iptaline ilişkin kuralların kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden değerlendirilmesi
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca, Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Kararda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış; 32 sayılı Karar’a dayanılarak hazırlanan 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in de arasında yer aldığı düzenleyici idarî işlemlerde çeşitli hâllerde faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edilmesini öngören kurallara yer verilmiştir.
Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayalı olması, öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, TBMM tarafından Anayasa’da belirtilen usûle uygun olarak “kanun” adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması hakka yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır (AYM kararları; Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 73).
Bakanlar Kurulu veya Cumhurbaşkanı kararları, yönetmelik, tebliğ gibi düzenleyici işlemlerin “kanun” kavramı kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmadığından, söz konusu düzenleyici idarî işlemlerde yer alan faaliyet izninin iptaline ilişkin kuralların şeklî anlamda kanunîlik şartını sağlamadığı açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da yer alan kuralların faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemler yönünden kanunîlik şartına uygun olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idare tarafından, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ve bu karar uyarınca Bakanlıkça tesis edilen alt düzenleyici işlemlerde yer alan kurallara istinaden faaliyet izninin iptal edildiği belirtilmekte; dolayısıyla faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin yasal dayanağı olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi gösterilmektedir. Nitekim, 1567 sayılı Kanun’da bu konuda açık bir düzenleme yer almazken, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilenlerin dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kaldırılabileceği, yani faaliyet izninin iptal edilebileceği hususu 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinde düzenlenmiştir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve memleketten ihracının tanzim ve tahdidi ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir.” kuralına yer verilmiştir. Anılan madde, 18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenlerin (altın, plâtin ve gümüş) memleketten çıkarılmasının tanzim ve tahdidine ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Bakanlar Kurulu yetkilidir.” şeklinde; 20/02/1954 tarih ve 8639
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle ise, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir.” şeklinde değiştirilmiştir. 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’da geçen “İcra Vekilleri Heyeti” ibareleri “Bakanlar Kurulu” şeklinde değiştirilmiştir. 07/07/2018 tarih ve 30471 (2. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 700 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 8. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi -aynı KHK’nın 217. maddesi uyarınca 24/06/2018 tarihinde birlikte yapılan Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının andiçerek göreve başladığı tarihte yürürlüğe girmek üzere- “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilerek madde yürürlükteki hâlini almıştır.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır. Yasama yetkisinin TBMM’ye ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu kurala yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasî rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede, “Millet adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129’uncu maddeleri hükümleri saklıdır.” açıklamalarına yer verilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM kararları; E:2021/73, K:2022/51, 21/04/2022, § 15; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 17).
Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda, kanunda genel ifadelerle düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması mümkündür. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın aslîliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin türevselliği ilkeleri gereği idarî işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle, Anayasa’ya göre kanunla düzenlenmesi gerekmeyen bir konu, kanunî dayanağı olmak kaydıyla idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılabilir (AYM kararları; E:2018/91, K:2020/10, 19/2/2020, § 110; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 56).
Öte yandan, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Bu nedenle, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakması ise, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM kararları; E:2011/42, K:2013/60, 09/05/2013; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 57; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 18).
Hak ve özgürlüklerin, bunlara yapılacak müdahalelerin ve sınırlandırmaların kanunla düzenlenmesi bu haklara ve özgürlüklere keyfî müdahaleyi engelleyen ve hukuk güvenliğini sağlayan demokratik hukuk devletinin en önemli unsurlarından biridir (AYM kararı, Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 06/02/2014, § 60). Kanunun varlığı kadar kanun metninin ve uygulamasının da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukukî belirlilik taşıması gerekir. Bir diğer ifadeyle kanunun kalitesi de kanunîlik koşulunun sağlanıp sağlanmadığının tespitinde önem arz etmektedir (AYM kararları; Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 58; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 74).
Mülkiyet hakkını sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukukî güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Dolayısıyla, Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (AYM kararları; E:2022/61, K:2022/101, 08/09/2022, §§ 28,29; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, §§ 12-13).
Bu itibarla, Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri gereğince, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin dayanağı olarak gösterilen kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp, bu konuya ilişkin kanunî düzenlemelerin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması için Cumhurbaşkanı’nca (mülga hükûmet sisteminde Bakanlar Kurulu’nca) alınacak kararlara aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edileceğini öngören açık bir kurala yer verilmemiş olup, faaliyet izninin iptaline ilişkin konuların tüm kapsam ve yönleriyle idarenin düzenleyici işlemleriyle belirlenmesi öngörülmüştür. Böylece, faaliyet izninin iptaline ilişkin şartlar, idare tarafından her zaman değiştirilebilir nitelikteki kurallar olan düzenleyici idarî işlemlere göre belirlenebilecektir. Dolayısıyla, faaliyet izninin iptali hususunda temel çerçeve ve ilkelerin dahi kanunda belirlenmediği, bu konuda idareye geniş bir takdir yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkına yönelik sınırlamanın dayanağı olarak gösterilen 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunîlik ölçütü yönünden Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen güvenceyi sağlamadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Faaliyet izninin iptali bakımından kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden yapılacak değerlendirmede,1567 sayılı Kanun’un 3. ve 4. maddelerinde yer alan kuralların da anlam ve kapsamlarının tarihsel süreç içinde geçirdikleri değişiklikler ile birlikte göz önünde bulundurulması gerekmekte olup bu kurallar, genel olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler ile bu tüzel kişilerin yetkilisi veya temsilcisi olan gerçek kişiler hakkında uygulanacak olan yaptırımlar rejimini düzenlemektedir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, “(1) İcra Vekilleri Heyetince ittihaz olunacak kararlara muhalif hareket eden bankalarla birinci maddede yazılı işlerle iştigal eden sair müesseseler hakkında kanunî takibat yapılarak mahkemelerce bunların on beş günden iki seneye kadar muamele icrasından men ve tatiline karar verilmekle beraber beş yüz liradan yüz bin liraya kadar ağır para cezası dahi hükmedilir. (2) Bu hareketi itiyat eden banka ve müesseseler set olunur. Muhalif hareket banka ve müesseselerin merkezi tarafından yapılmış veya yaptırılmış ise tatil ve set kararları o banka ve müessesenin Türkiye’deki bilcümle şubelerine de şamildir. Şubeler kendiliklerinden yapmışlarsa karar yalnız o şubeler hakkında tatbik olunur. (3) Muvakkaten tatile mahkûm olan banka ve müesseseler tatil müddetince kendilerine menfaat temin edecek yeni muameleler icrasından memnudurlar. Şu kadar ki üçüncü şahısların hukukunu alâkadar edecek muamelelerle evvelce yapılmış olupta kanunî müddete tâbi olan işlere devam olunur.”; 4. maddesinde ise, “Her nerede ve ne suretle olursa olsun İcra Vekilleri Heyeti kararlarına muhalif hareket eden ve ettiren banka ve müesseselerin müdürleriyle alâkadar memurları ve sair şahıslar Türk Ceza Kanunu’nun 358 ve 359. maddelerinde yazılı cezalarla cezalandırılırlar.” kurallarına yer verilmiştir. Türk Ceza Kanunu’nun atıfta bulunulan 358. ve 359. maddeleri ise, hapis, ağır para cezası ile meslekten ve sanattan muvakkaten memnuiyet yaptırımlarını içermektedir. Dolayısıyla, 1567 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği ilk hâlinde, aynı Kanun’un 1. maddesi uyarınca getirilen yükümlülüklere aykırı davranan yetkili müesseseler hakkında diğer yaptırımların yanı sıra, adlî mercilerce alınacak kararlar ile geçici süre faaliyetten men cezası uygulanması öngörülmüştür.
02/12/1936 tarih ve 3474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3070 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde yapılan değişiklikle, anılan maddede Türk Ceza Kanunu’na yapılan atıf kaldırılarak, Bakanlar Kurulu’nca alınan kararlara aykırı hareket eden müesseselerin yetkilisi olan veya fiilde sorumluluğu bulunan gerçek kişilerin hapis ve ağır para cezasıyla cezalandırılmaları, ayrıca ele geçirilen döviz, tahvil ve benzeri varlıkların da müsaderesine hükmolunması öngörülmüştür.
26/12/1942 tarih ve 5290 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4328 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yapılan değişiklikle de, aynı Kanun’un 1. maddesine istinaden alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında adlî mercilerce ağır para ve faaliyetten men cezasına hükmedilmesi, ayrıca gerçek kişiler için hapis cezası öngörülmüştür. Öte yandan, bu değişiklikle mükerrirlerin daimî olarak faaliyetten men edileceği ve haklarında verilecek para ve hapis cezalarının iki kat olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmekle birlikte, anılan yaptırımlar tür ve miktarları itibarıyla madde metninin yeni hâlinde de korunmuştur.
20/02/1954 tarih ve 8639 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilirken de maddede öngörülen yaptırımların miktarlarında kısmen değişiklikler yapılmakla birlikte, yaptırım türü olarak yine faaliyetten men ve hapis cezası ile birlikte müsadere öngörülmüştür.
24/05/1985 tarih ve 18763 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3196 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi şu şekilde değiştirilmiştir: “Gerçek ve tüzel kişilerin 1. maddeye göre alınan kararlara aykırı davranışta bulunmaları hâlinde, eşya ve kıymetlerin değerine göre yüz bin liradan on milyon liraya kadar ağır para cezasına hükmolunur. Bir defaya mahsus olsa dahi her türlü mal, kıymet, hizmet ve sermaye ithâl ve ihraç edenler veya bu işlere tavassut edenlerden, bu muamelelerinden doğan alacaklarını, 1. madde uyarınca çıkarılacak kararlardaki hükümlere göre ve bu kararlarda tayin edilen müddetler içinde memlekete getirmeyenler, ithâlat ve ihracatla diğer işlerinde döviz veya Türk parası kaçırmak kastıyla muvazaalı muamelelerde bulunanlar veya bu nevi muamelelere teşebbüs edenler hakkında da yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır. Tekerrür hâlinde verilecek cezalar iki kat olarak hükmolunur. Yakalanan eşya ve kıymetler müsadere olunur. Yakalanamadığı için müsadere edilememesi hâlinde eşya ve kıymetin rayiç değeri kadar tazminata hükmedilir.”. 3196 sayılı Kanun’a ilişkin tasarının genel gerekçesinde, “Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkındaki 1567 sayılı Kanun, 25/02/1930 tarihinde geçici bir süre ile yürürlüğe girmekle, Türkiye’de dövize (kambiyoya) ilişkin esaslar ilk defa düzenlenmiş bulunmaktadır. Başlangıçta, Bakanlar Kurulu’na döviz işlemlerinin düzenlenmesi ve Türk parasının kıymetinin korunması amacıyla gerekli görülecek kararları almaya yetki yeren ve bazı ceza hükümlerini kapsayan bu Kanun, sonradan birçok değişikliklere uğramış ve yürürlük süresi çeşitlli kanunlarla uzatılmış ve nihayet 11/02/1970 tarih ve 1224 sayılı Kanun ile süresiz olarak yürürlükte bırakılmıştır. Hâlen değişiklikleri ile birlikte yürürlükte bulunan bu Kanun’da suçla ceza arasında denge kurulamamıştır. Dövize ve Türk lirasına ilişkin en ufak kayıplar ve bu konudaki en basit usûlsüzlükler dahi yedi aydan başlayan hapis cezalarının sebebi olarak uygulama devam edegelmiştir. Dışa açılan ekonominin gereklerine uygun olarak ve ekonomik suçlara sadece ekonomik müeyyide uygulanması prensibini hâkim kılmak amacıyla parasal suçların parasal cezalarla karşılanması anlayışıyla ilişikte değişiklik tasarısı hazırlanmıştır.”; 3. maddeyi değiştiren 1. maddenin gerekçesinde ise, “Tasarının 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmektedir. Yeni düzenlemeyle hapis cezası kaldırılmakta, müeyyide olarak sadece ağır para cezası ile yakalanan eşya veya kıymetlerin müsaderesi öngörülmektedir. Müsadere edilememesi hâlinde ise eşya veya kıymetin rayiç değeri kadar tazminata da hükmedilecektir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Böylece 3. maddede yapılan bu değişiklik sonrasında, Kanun’un 1. maddesine göre alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında hapis ve faaliyetten men cezalarını öngören kurallar ilga edilmiş, kanunî düzenlemede yaptırım olarak yalnızca ağır para cezasına ve müsadereye yer verilmiştir.
28/02/1989 tarih ve 20094 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3521 sayılı Kanun ve 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun ile 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde değişiklikler yapılmakla birlikte, söz konusu değişiklikler para cezası miktarlarına yönelik olup, uygulanacak yaptırım türleri bakımından herhangi bir değişiklik veya yenilik getirilmemiştir.
30/12/2008 tarih ve 27096 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5827 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Nitekim anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, “5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun genel hükümleri dikkate alındığında, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’a ve bu Kanun’a istinaden çıkarılmış olan Bakanlar Kurulu kararlarına aykırı fiiller yaptırımsız kalacağından, söz konusu boşluğun doldurulması amacıyla, madde hükmünün 30/03/2005 tarih ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uydurulması gerekmiştir. Teklifle söz konusu boşluk doldurulacak ve Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu, bütüncül bir anlayışla mevzuata uyumlaştırılacaktır.” ifadelerine yer verilmiştir. Buna göre, Bakanlar Kurulu’nun bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin, idarî para cezası ile cezalandırılmaları ve bu madde hükmüne göre idarî para cezasına karar vermeye Cumhuriyet savcısının yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Ayrıca, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi de yürürlükten kaldırılmıştır.
25/05/2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7144 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, elli bin Türk lirasından iki yüz elli bin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilan ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı’nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” şeklindeki beşinci fıkra eklenmiş ve diğer fıkralar buna göre teselsül ettirilmiştir. Böylece, düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında idarî para cezası ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetlerin durdurulması öngörülmüştür. Anılan kuralda öngörülen müeyyide, kapsamı itibarıyla faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda hiçbir şekilde gerekli izin veya belge almaksızın ticarî faaliyette bulunanlara yöneliktir. Başka bir anlatımla, kanun koyucu, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımı açıkça 1567 sayılı Kanun’a eklerken, hâlihazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan müesseselerin belirli durumlarda faaliyet izninin iptal edileceğine ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Nitekim anılan kanun değişikliğinin gerekçesinde bu husus, ” (…) yetki belgesi olmadan işlem yapanlar için özel bir fıkra eklenerek yetkisiz faaliyetlere yönelik caydırıcılığın artırılması ve böylece, yetkisi ve izni bulunmadığı hâlde faaliyette bulunanların ekonomiye menfi etkilerinin önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Bu fiillere yönelik yüksek idarî para cezaları ile idarî bir tedbir olarak faaliyetlerinin durdurulması öngörülmüştür.” ifadeleriyle açığa kavuşturulmuştur.
1567 sayılı Kanun’un bu Kanun hükümlerine göre hazırlanan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımları düzenleyen 3. maddesinin bugün itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde öngörülen yaptırım türleri, idarî para cezası ve gerekli izin veya belgenin alınmadığı hâllerde yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki ticarî faaliyetin durdurulmasıdır.
1567 sayılı Kanun’da yer alan kurallar, 1. ve 3. maddeler başta olmak üzere, bir bütün olarak ele alındığında, faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin olarak Kanun’da açık bir düzenleme bulunmamaktadır. İdare tarafından faaliyet izninin iptali yolundaki düzenleyici ve birel işlemlerin dayanağı olarak gösterilen 1. madde yönünden, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin temel ilkeler ve yasal çerçeve belirlenmemiştir. Bu hususun, ilk elden Bakanlar Kurulu kararı, Yönetmelik ve Tebliğ olmak üzere idarenin düzenleyici işlemleriyle düzenlenmesi söz konusudur. Başka bir anlatımla, faaliyet izninin iptali konusunda -asgarî düzeyde dahi genel ilkeleri içeren- bir kanunî çerçeve çizilmemiş, konunun bütün yönleriyle ve ayrıntılarıyla düzenlenmesi düzenleyici işlemlere bırakılmak suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanınmasına neden olmuştur. 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi yönünden ise, bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımlar düzenlenirken sadece idarî para cezası yaptırımına yer verildiği görülmektedir. Bunun ötesinde, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, ilk yürürlüğe girdiği 25/02/1930 tarihinden 3196 sayılı Kanun ile değişiklik yapılan 24/05/1985 tarihine kadar adlî bir yaptırım olarak “faaliyetten men” cezası öngörülmüşken, anılan yaptırım 1985 yılında yapılan kanun değişikliğiyle kaldırılmıştır. Ayrıca, 2018 yılında Kanun’un 3. maddesine gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunan iş yerlerindeki faaliyetlerin durdurulmasını öngören beşinci fıkra eklenirken de hâlihazırda sahip oldukları yetki belgesine istinaden faaliyette bulunanların faaliyet izinlerinin iptal edilmesine veya bunun şartlarına yönelik herhangi bir kanunî düzenleme yapılmamıştır. Bu itibarla, yasama organının tarihsel süreç içinde yaptığı değişikliklerle ortaya koyduğu bu açık irade karşısında, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin yürütmenin düzenleyici veya birel nitelikteki idarî tasarruflarının yasal dayanağının bulunduğundan bahsedilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda gerekli izin veya belgeyi alanların faaliyet izninin iptali hususuna ilişkin olarak açık, belirli ve öngörülebilir nitelikte yasal bir düzenlemenin bulunmadığı ve bu yönüyle faaliyet izninin iptali suretiyle mülkiyet hakkına yönelik olarak ortaya çıkan müdahalenin kanunîlik şartını taşımadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, alınması zorunlu olan faaliyet izni ve yetki belgesini alırken idareyi açıkça yanıltma amacıyla hareket ederek faaliyet izin belgesini başka amaçlarla kullandıklarının veya başlangıçta aranan şartları sağlamamalarına rağmen hile yoluyla izin veya yetki belgesini elde ettiklerinin anlaşılması gibi durumlarda, muhatapların mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru bir beklentilerinin bulunmadığı, bu durumda sahip olunan faaliyet izni veya yetki belgesinin mülk teşkil etmediği ve mülkiyet hakkı kapsamında öngörülen güvenceden bu kişilerin yararlanamayacağı açıktır.
ç) Sonuç olarak;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrasında, “4/A maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlere aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilir. Bu sürenin bitimine rağmen söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4/A maddesinin birinci fıkrasında, “Yetkili müesseseler ticaret unvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilân ve reklamlarında, kartvizitlerinde, iş yerlerinde, tabelalarında, internet sitelerinde, Döviz Alım Belgesi, Döviz Satım Belgesi ile fatura ve benzeri her türlü belgelerinde 4. maddede sayılan faaliyetler haricinde işlem yaptıkları izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaret kullanamazlar.”; ikinci fıkrasında ise, “4. maddenin ikinci fıkrasında sayılan faaliyetlerden yabancı para alım satımıyla ilgili olanlar diğer faaliyetlerden ayrı veznelerde ve hesaplarda izlenir.” kuralları yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, Tebliğ’in 4/A maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlere aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre içerisinde söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilebilecek olması nedeniyle dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunîlik şartı sağlanmaksızın müdahalede bulunulduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerinin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin altıncı fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrasında, “4/A maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan hükme aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve ilgili gayrimenkul malın satışının gerçekleştirilmesi için 6 ay süre verilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde herhangi bir gayrimenkul mal edinmeleri durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu gayrimenkullerin satışının gerçekleştirilmesi için ilgili yetkili müesseselere 6 ay süre verilecektir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemelerle, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlenen yükümlülüklere aykırı hareket eden yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak ilgili yetkili müesseselere idarî para cezası verilmesi ve söz konusu aykırılıkların giderilmesi için yetkili müesseselere süre verilmesi yönünde ihdas edilen düzenlemelerin, 1567 sayılı Kanun çerçevesinde ihdas edildiği anlaşıldığından söz konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha fazla olmakla birlikte asgari ödenmiş sermaye tutarından daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde özkaynaklardaki eksikliğin tamamlanmasını teminen 90 güne kadar süre verilir ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. Bu süre içerisinde söz konusu eksikliğin tamamlanmaması durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16/A maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin özkaynaklar toplam tutarının, asgari ödenmiş sermaye tutarının altına düşmemesi gerekmektedir. Asgari ödenmiş sermaye tutarı ise, her bir yetkili müessese için Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi kapsamında, A grubu yetkili müesseseler bakımından 10 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseseler bakımından ise 5 milyon Türk lirasından ve şubesi bulunan yetkili müesseseler bakımından da her bir şube için Tebliğ’in 12. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi kapsamında ödenmiş sermayeye eklenen 3 milyon Türk lirasının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarların toplamından oluşur.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri doğrudan iptal edilebilecek; özkaynaklar toplamı, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha fazla olmakla birlikte asgari ödenmiş sermaye tutarından daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilecek ve özkaynaklardaki eksikliğin tamamlanmasını teminen 90 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre içerisinde söz konusu eksikliğin tamamlanmaması durumunda ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecektir.
Asıl amaçları döviz alım satım faaliyetlerinde bulunmak olan yetkili müesseselerin, belli bir mali güce ve işlem hacmine sahip olmaları, mali piyasaları, bu piyasaların ihtiyacı olan istikrar ve güven ortamını yakından ilgilendirmesi bakımından ekonomik bir zorunluluk olup, bu bakımdan davalı idarece, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin özkaynaklarına yönelik düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır.
Ancak, davalı idarece, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekmektedir.
Bu itibarla, davalı idarece verilen faaliyet izni ve yetki belgesine istinaden faaliyete başlayan yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, Tebliğ’de belirlenen tutarların altına düşmesi hâlinde ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptaline yönelik dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on ikinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci ve ikinci fıkraları yönünden (1.11.’de yer alan istem yönünden);
Geçici 2. maddenin birinci fıkrası yönünden;
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddede, “(1) Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A grubu ve B grubu yetkili müesseseler 31/12/2022 tarihine kadar 6. maddenin birinci fıkrasının (ç) bendinde, 9. maddenin ikinci fıkrasının (ç) bendinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmek zorundadır. Söz konusu yükümlülükleri belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde yükümlülüklerini yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilir.
(2) Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan ve şubesi veya şubeleri bulunan A ve B grubu yetkili müesseseler 31/12/2022 tarihine kadar 12. maddenin ikinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmek zorundadır. Söz konusu yükümlülükleri belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde yükümlülüklerini yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilir. (…)” kurallarına yer verilmiştir.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci fıkrası uyarınca, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde belirlenen asgari ödenmiş sermaye miktarına ilişkin yükümlülükleri yerine getirmesi için 31/12/2022 tarihine kadar süre verildiği, söz konusu yükümlülükleri belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verileceği, bu kapsamda, söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesi için makûl bir geçiş sürecinin öngörüldüğü anlaşıldığından dava konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Bu itibarla, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci fıkrası uyarınca, davalı idarece verilen faaliyet izni ve yetki belgesine istinaden faaliyete başlayan yetkili müesseselerin, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde belirlenen asgari ödenmiş sermaye miktarına ilişkin yükümlülüğün, öngörülen sürenin sonunda yerine getirilmemesi hâlinde ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptaline yönelik dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in Geçici 2. maddesinin birinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Geçici 2. maddenin ikinci fıkrası yönünden;
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin ikinci fıkrası uyarınca, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan ve şubesi veya şubeleri bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, 31/12/2022 tarihine kadar 12. maddenin ikinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirlenen asgari ödenmiş sermaye miktarına ve teminat mektubuna ilişkin yükümlülükleri yerine getirmesi için 31/12/2022 tarihine kadar süre verildiği, söz konusu yükümlülükleri belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verileceği, bu kapsamda, söz konusu yükümlülüklerin yerine getirilmesi için makûl bir geçiş sürecinin öngörüldüğü anlaşıldığından, dava konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Bu itibarla, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin ikinci fıkrası uyarınca, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 12. maddesinin ikinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen yükümlülükleri, öngörülen sürenin sonunda yerine getirmemesi hâlinde ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptal edileceğine yönelik dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in Geçici 2. maddesinin ikinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 32. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 sayılı tablo yönünden (1.12.’de yer alan istem yönünden);
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinde, faaliyet bölgesinin, Ek-3’te yer alan iller veya ilçeler itibarıyla oluşturulan bölgeleri ifade ettiği kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu değişiklik ile Tebliğ’e eklenen Ek-3’te ise, Türkiye genelinin 4 faaliyet bölgesine ayrıldığı, İstanbul’un belirli ilçelerinin 1 numaralı faaliyet bölgesinde; İstanbul’un 1 numaralı faaliyet bölgesi dışında kalan diğer ilçeleri ile Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Bursa, Gaziantep, Kocaeli, İzmir, Mersin ve Muğla illerinin 2 numaralı faaliyet bölgesinde; Balıkesir, Denizli, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Hatay, Kahramanmaraş, Kayseri, Konya, Malatya, Manisa, Mardin, Ordu, Sakarya, Samsun, Şanlıurfa, Tekirdağ, Trabzon ve Van illerinin 3 numaralı faaliyet bölgesinde; sayılan iller dışında kalan diğer illerin ise 4 numaralı faaliyet bölgesinde yer aldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, davalı idarece faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde dikkate alınan kıstasların ortaya konulamadığı iddia edilmiş ise de, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde, Türkiye’nin farklı bölgelerindeki yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli ve finansal gelişmişlik gibi kriterlerin göz önünde bulundurulduğu görüldüğünden bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, davalı idarenin, yetkili müesseselerin faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları düzenleme yetkisi çerçevesinde Türkiye genelinin faaliyet bölgelerine ayrılmasına ilişkin Tebliğ’in dava konusu düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 1567 Sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 5. ve 7. maddeleri ile Ek-1’i ve 4. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü fıkraları ile dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE; 4. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesinin İPTALİNE, oybirliğiyle,
2. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasının (1.1.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 15. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 16/A maddesinin (1.4.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının (1.5.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci ve yedinci fıkralarının (1.6.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen dördüncü fıkranın (1.7.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci ve beşinci fıkralarının (1.8.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın işlemlerin geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı dışında kalan kısımlarının (1.9.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 32. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 sayılı tablonun (1.12.’de yer alan istem yönünden) iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle,
3. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın (d) bendinin (1.2.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkranın (1.3.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkranın (1.7.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın işlemlerin geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmının (1.9.’da yer alan istem yönünden) İPTALİNE, oybirliğiyle,
4. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın (1.7.’de yer alan istem yönünden) iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, oybirliğiyle,
5. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrasının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle; 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı ve on ikinci fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptaline ilişkin kısımlarının İPTALİNE, esasta oybirliğiyle, gerekçede oyçokluğuyla; diğer kısımlarının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle;
6. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci ve ikinci fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptaline ilişkin kısımlarının İPTALİNE, esasta oybirliğiyle, gerekçede oyçokluğuyla; diğer kısımlarının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle;
7. Dava kısmen ret, kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararıyla sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinden tarafların haklılık oranına göre takdiren belirlenen …-TL’nin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL’nin davacı üzerinde bırakılmasına,
8. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalıya, …-TL vekâlet ücretinin ise davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
9. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
10. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 26/04/2023 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
İdarî cezalarda “çekirdek” olarak adlandırılan en temel ceza hukuku ilke ve kurallarının uygulanması artık evrensel bir genel hukuk ilkesi olarak kabul edilmektedir. Diğer yandan, idarî cezalara da uygulanan “çekirdek” ceza hukuku ilkelerinin idare hukukundaki uygulaması ceza hukuku uygulamalarına göre daha esnektir. Ancak, kanunîlik ilkesinin idarî cezalardaki uygulamasında, cezaların, yani ceza türlerinin mutlaka kanunla belirlenmesi gerekmektedir (ULUSOY Ali, İdarî Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s. 48-49).
Kanunîlik ilkesi, ceza hukukunda suç teşkil eden fiillerin ve bunlara verilecek cezaların (ceza türlerinin ve ceza miktarının) kanunla belirlenmesinin zorunlu olmasını ifade eden bir kavramdır. Ceza türlerinin kanunla belirlenmesi mutlak bir zorunluluk olmakla birlikte, ceza miktarı doğrudan maktu veya nispî olarak kanunla belirlenebileceği gibi, ceza miktarının belirlenmesi kanunla öngörülen alt-üst limit arasında yine kanunla ceza yargıcına da bırakılabilir. İdare hukukunda idarî cezalar için de benzer bir hukukî rejim geçerlidir. Bu bakımdan, disiplin cezalarında, regülatif cezalarda, hatta kabahatlerde verilecek idarî ceza türünün doğrudan kanunla belirlenmesi zorunludur (ULUSOY Ali, İdarî Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s. 85-86).
Kanunîlik ilkesi uyarınca, idarî yaptırım gerektiren fiillerin çerçevesinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarakta yaptırım uygulanacak eylemin kanunda açıkça belirlenmiş olması gerekmektedir. Kanunda suç olarak düzenlenmemiş fiillerin, kanunda suç olarak düzenlenmiş fiillerle benzerliği dolayısıyla veya yorum suretiyle yaptırıma bağlanması kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil eder. Kanunîlik ilkesi aynı zamanda suç ve ceza niteliği taşıyan kuralların yorum yoluyla genişletilemeyeceğini de öngörmektedir. Bu bakımdan, istisnaî nitelik taşıyan idarî yaptırımlara (cezalara) ilişkin kanun hükümlerinin de dar yorumlanması ve kıyas yoluyla uygulama yapılmaması gerekmektedir.
Bu kapsamda, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suç ve cezaların kanunîliği” ilkesinin muhatabını cezalandırma amacı taşıması hâlinde faaliyet izninin iptaline ilişkin işlemler bakımından da uygulanması gerektiği dikkate alındığında, 1567 sayılı Kanun’da açıkça faaliyet izninin iptali şeklinde bir idarî yaptırım türü öngörülmemiş olması karşısında, idarenin düzenleyici işlemleri ile bu yönde yeni bir yaptırım türü ihdas edilmesinin cezaların kanunîliği (yasallığı) ilkesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı ve on ikinci fıkraları ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in Geçici 2. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptaline ilişkin kısımlarının “cezaların kanunîliği ilkesine” aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmesi gerekirken, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilerek karar verilmesi nedeniyle, kararın söz konusu kısımlarına ilişkin gerekçesine katılmıyoruz.