Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2021/4915 E.  ,  2023/2031 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/4915
Karar No : 2023/2031

DAVACILAR : 1. …Döviz ve Altın Sınırlı Yetkili Müessese A.Ş.
2. … Döviz ve Altın Sınırlı Yetkili Müessese A.Ş.
(Eski Unvanı: …Döviz Ticaret A.Ş.)
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …, Hukuk Müşaviri …,
Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU :
1. 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62)’in,
1.1. 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (p) bendinin,
1.2. 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasının,
1.3. 5. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “5” ibaresinin “10”, “1” ibaresinin “5” olarak değiştirilmesinin,
1.4. 7. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yapılan değişikliğin (Dava dilekçesinde sehven 9. maddenin üçüncü fıkrasının (d) bendi olarak yazılmıştır.),
1.5. 9. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişikliğin,
1.6. 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın,
1.7. 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkranın,
1.8. 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin altıncı fıkrasının,
1.9. 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci ve beşinci fıkralarının,
1.10. 18. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasının,
1.11. 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkranın,
1.12. 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâlinin,
1.13. 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresinin ve beşinci fıkrasının,
1.14. 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın,
1.15. 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin,
1.16. 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin üçüncü ve beşinci fıkralarının,
1.17. 32. maddesinde yer alan “ve aynı Tebliğ’e ekte yer alan Ek-3 eklenmiştir.” ibaresinin ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 ile,
2. 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in iptali istenilmektedir.
Ayrıca, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’nın 13., 48. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemeler nedeniyle döviz bürolarının çalışamaz hâle geldiği, davalı idarece piyasa katılımcılarının görüşleri alınmadan piyasa ve çalışma koşullarıyla uyuşmayan düzenlemelerin ihdas edildiği, şirketlerin devri imkânsız hâle getirilerek döviz bürolarının piyasadaki rayiç değerinin ortadan kaldırıldığı, yetkili müesseselerin, bankalar ve diğer sermaye piyasası aracı kuruluşları ile aynı kategoriye konulmasının hukuka aykırı olduğu, dava konusu düzenlemelerin döviz alım ve satım faaliyetlerinde kayıt dışılığın artmasına sebebiyet vereceği, sermaye miktarlarının arttırılmasının, ülkenin dört faaliyet bölgesine ayrılmasının, devir ve adres değişikliği gibi işlemlerden yüksek miktarda ücret alınmasının, yetkili müesseselere yönelik yaptırımların, şube açılışına ilişkin getirilen kısıtlamaların ve diğer dava konusu düzenlemelerin genel olarak yetkili müesseselerin yerine getirdiği fonksiyon ile uyumsuz olduğu, yetkili müesseselerin gayrimenkul edinmesi yasaklanarak mülkiyet hakkına müdahale edildiği, ödenmiş sermaye miktarında yapılan değişikliğin ölçüsüz olduğu, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nda anonim şirketlerin sermaye artışına ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği, dava konusu düzenlemelerin bu Kanun’a da aykırı olarak ihdas edildiği, Türk vatandaşlarının şube açması bakımından aranan şartların yurt dışında yerleşik kişilerden istenmemesinin mütekabiliyet ve eşitlik ilkelerine aykırı olduğu, A grubu yetkili müesseselerin şube açmalarına coğrafi sınırlama getirilmesinin çalışma ve sözleşme hürriyeti ile eşitlik ilkesine aykırı olduğu, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde hangi kıstasların dikkate alındığının ortaya konulamadığı, 6102 sayılı Kanun’da şirketlerin temsil yetkisinin devrine yönelik herhangi bir sınırlama getirilmediği hâlde dava konusu düzenlemelerle bu konuda sınırlama yapılmasının kurallar hiyerarşisine aykırı olduğu, benzer durumun şirketlerin unvan değişikliği ile hisse devirleri için de geçerli olduğu, yetkili müesseselerin tüm çalışanlarının bilgilerinin davalı idarece talep edilmesinde isabet bulunmadığı, 100 ABD doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemlerde müşterilerin kimlik bilgilerinin istenilmesinin hukuka aykırı olduğu, bahse konu tutarın çok düşük belirlendiği, müşterilerin kişisel bilgilerinin kötüniyetli kişilerce ele geçirilebileceği, söz konusu düzenleme nedeniyle piyasanın olumsuz etkileneceği, kamera kayıtlarının en az 1 yıl süreyle saklanacak olması nedeniyle şirketlerin yüksek tutarda yatırım yapmak zorunda kalacağı, kamera kayıtlarının bulut sistemlerine aktarılmasının imkânsız olduğu, şirketlerin denetimi sırasında kasa sayımı ve benzer tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerin durdurulmasının çalışma ve sözleşme hürriyetine aykırı olduğu, müşteriler nezdinde itibar kaybı yaşanacağı, davalı idarenin bu konuda düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, dava konusu düzenlemelerle 1567 sayılı Türk Lirasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’da yer verilmeyen yaptırımların öngörülmesinin kurallar hiyerarşisine aykırı olduğu, dava konusu değişiklikler ile ilgili yükümlülüklerin yerine getirilmesi için makûl süre öngörülmediği, dava konusu düzenlemeler uyarınca belirlenen ücretlerin önceki düzenlemeler dikkate alındığında ölçülü olmadığı, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde yapılan değişiklik ile davalı idareye tanınan yetkinin çok geniş olduğu, hangi işlemlerden, ne kadar ücret alınacağına yönelik bir belirleme yapılmadığı, bu kapsamda söz konusu düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Dava konusu düzenlemelerle kayıt dışılığın önlenmesinin ve sektörün uluslararası uygulamalar ile uyumlu hâle getirilmesinin amaçlandığı, yetkili müesseselerin hisse devir işlemlerinin engellenmesinin söz konusu olmadığı, hisse devir işlemleri öncesinde idareden izin alınmasının nedeninin anonim şirket olarak faaliyet gösteren yetkili müesseselerin mevzuatta aranan şartları sağlamayan kişilere hisse devri yoluyla devredilmesinin engellenmesi olduğu, yetkili müesseselerin 1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca, 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilmesi gerektiği, bu şirketlerin mevzuatta belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği, 1567 sayılı Kanun’un çerçeve nitelikte bir Kanun olduğu, kambiyo mevzuatında sistematiğinin 32 sayılı Karar ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlendiği, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdiği iş yeri dışında gayrimenkul edinmesinin, söz konusu şirketlerin faaliyet konularıyla bir ilgisinin bulunmadığı, bu kapsamda kamu yararı gözetilerek şirketlerin gayrimenkul edinmemesine yönelik düzenlemenin ihdas edildiği, benzer kısıtlamanın diğer finansal kuruluşlar için de öngörüldüğü, yetkili müesseselerin faaliyet alanları dikkate alındığında varlıklarında likit bulunması gerektiği, faaliyet konusu ile ilgisi bulunmayan ve likit olmayan alanlarda faaliyette bulunulmasının engellenmesi gerektiği, ödenmiş sermaye miktarının arttırılmasının nedeninin, sermaye ile yapılan iş arasında doğrudan ilişki olması nedeniyle sermaye yapısının güçlendirilerek kurumsallaşmanın, sektörel güvenin ve denetlenebilirliğin sağlanması olduğu, belirlenen miktarların ölçülü olduğu, söz konusu şartın yerine getirilmesi için şirketlere makûl süre verildiği, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî şirketler olması nedeniyle 6102 sayılı Kanun’un bu konuda uygulama kabiliyetinin bulunmadığı, yurt dışında yerleşik kişilere şube açma konusunda herhangi bir ayrıcalık tanınmadığı, yetkili müesseselerin başvuru ücretlerinin hakkaniyete uygun olarak belirlenmesi amacıyla ülke genelinde 4 faaliyet bölgesinin belirlendiği, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde çeşitli kıstasların dikkate alındığı, daha düşük ücretli bölgede faaliyette bulunan şirketlerin, daha yüksek ücretli bölgede, bölgeler arası ücret farkına katlanmadan şube açarak faaliyette bulunmalarının önlenmesi gerektiği, pay sahiplerine ilişkin aranan şartları haiz olmayan kişilerin şirketi fiilen yönetmesinin engellenmesi amacıyla şirketlerin temsiline yönelik düzenlemelerin ihdas edildiği, unvan değişikliğine ilişkin izin şartının dava konusu düzenleme öncesinde de geçerli olduğu, sistematik olarak herhangi bir değişiklik yapılmadığı, şirket çalışanlarının bilgisinin istenilmesinin nedeninin, sektördeki gözetim ve denetim faaliyetlerinin kolaylaştırılması olduğu, döviz alım ve satım faaliyetlerinde kayıt dışılığının önlenmesi, kara paranın aklanması ve terörizmin finansmanının önüne geçilmek için belli tutardaki işlemlerde müşterilerin kimlik bilgilerinin tespit edilmesine yönelik düzenlemenin ihdas edildiği, belirlenen tutarın makûl olduğu, iş yerlerinde saklanan kayıtların çeşitli nedenlerle silinmesi gibi beklenmedik durumlardan korunması amacıyla bu kayıtların iş yeri dışında başka bir yerde fiziksel olarak ya da sonradan bulut sistemine aktarılarak depolanması suretiyle yedeklenmesinin amaçlandığı, bulut sisteminin sadece bir seçenek olduğu, denetim yetkisinin 1567 sayılı Kanun’a dayandığı, kasa sayımının bir iki gün süreceği, faaliyetlerin durdurulması nedeniyle kazanç ve itibar kaybı yaşanacağı yönündeki iddiaların mesnetsiz olduğu, faaliyet izni iptalinin idarî yaptırım niteliğini haiz olduğu, bu yaptırımın uygulanmasını gerektiren fiillerin ise faaliyet izinlerinin verilmesine yönelik usûl ve esasların düzenlendiği 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de düzenlenmesinin doğal olduğu, faaliyet bölgeleri dikkate alınmak suretiyle belirlenen ücretlerin makûl olduğu, kamunun imtiyaz sağladığı bir konuda bu imtiyazın elde edilmesi ve el değiştirmesine yönelik elde edilecek bir menfaat bulunması durumunda bunun kamuya aktarılmasının hakkaniyete uygun olduğu, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, ücretin kapsamı ile üst sınırının açıkça belirlendiği, Anayasa’ya aykırı herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ:
Kanun hazırlama teknikleri açısından “Kazuistik Yöntem”de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken; diğer yöntem olan “Soyut Yöntem”de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk kuralı hâline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
1930 yılında yürürlüğe giren 1567 sayılı Kanun’un gerektirici sebepleri, memleketimizde iktisadî buhran hâlinin devam etmesi, ithalat ile ihracat arasındaki dengesizlik sebebi ile paramızın kıymetinin düşmekte olması ve bu arada spekülatörlerin de menfi rol oynamaları ve bu hâllerin iktisadî düzeni bozması ve çok önemli menfi etkiler yapmakta olması karşısında, Devlet’in müdahale zorunluluğunun doğduğu ve çok akıcı ve hareketli durumlara karşı konulması için alınacak tedbirlerin ve kontrol sisteminin tümünü bir kanun içine almanın mümkün olamayacağına göre de bu hususta Hükûmet’e yetki tanındığı noktalarında toplanmış bulunmaktadır. Bu Kanun’un yürürlük sürelerinin uzatılması için çıkarılan kanunların gerektirici sebepleri de aynıdır (…) Şurasını önceden belirtmek yerinde olur ki, kişinin ve toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmekle ödevli olan Devlet’in gerektiğinde demokratik hukuk kurallarından ayrılmamak ve temel hak ve hürriyetleri zedelememek şartı ile ekonomi alanına müdahaleye hakkı vardır ve Anayasamız da koyduğu birçok hükümlerle bu gereği belirtmiştir (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, yasakoyucu, Hükûmet’in hangi sahayı düzenleyeceğini tespit etmiştir. Bunlar da, kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithâlini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin Korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tespit olunmuştur. İktisat kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük mali zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhâl kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yasama organlarının yapısı itibarıyla günlük olayları izleyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tespit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963).
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, Türk Parasının Kıymetinin Korunması zımnında alınacak kararlara ilişkin temel kurallar saptanmıştır. Ekonominin kendi kuralları içinde yürütülecek ve bunun dışına çıkıldığında ülkeyi büyük malî zararlara uğratabilecek olan ve teknik konuları kapsamasının yanısıra geciktirmeden zamanında önlemler alınması ve gerektiğinde derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, yasakoyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi kimi sakıncalar doğurabilir. Bu nedenledir ki, yasakoyucu düzenleme alanının esaslarını saptayarak amacı belirledikten sonra alınacak önlemlerin gereksinimlere uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunma yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Yasakoyucu tarafından suçun unsurlarının saptanmasından ve suç oluşturan eylemin ve cezanın yasada açıkça belirlenmesinden sonra ayrıntılarla uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin konuların düzenlenmesinde yürütmeye yetki verilmesi, kararla suç oluşturma anlamına gelmez ve yasallık ilkesi de zedelenmez. Kaldı ki, Bakanlar Kurulu kararı daha önce Resmî Gazete’de yayımlanarak kişilere hangi eylemlerin yasaklandığı duyurulmakta ve böylece kişinin güvencesi sağlanmaktadır (AYM kararı, E:1997/53, K:1998/62, 08/10/1998).
Türk Parasının Kıymetinin Korumasına ilişkin teknik ve uzmanlık gerektiren alanda faaliyet izni dahil olmak üzere ilgili konularda düzenleme yapma yetkisi, çerçevesi 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde çizilerek idareye devredilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda yer verilen kararları uyarınca bu durumun yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı olmadığı açıktır. Nitekim 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan 32 sayılı Karar’da faaliyet iznine ilişkin konularda düzenleme yapma, izin verme ve iptal etme yetkisi açıkça Bakanlığa verilmiştir.
Öte yandan, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine 16/05/2018 tarih ve 7144 sayılı Kanunla eklenen beşinci fıkrada, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk lirasından iki yüzellibin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığının talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” kuralına yer verilmiştir. Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda yetkisiz olarak faaliyet gösterenler hakkında faaliyetin durdurulması şeklinde bir yaptırım uygulanması açıkça Kanun’da öngörülmüştür.
Sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin tanıdığı sınırların dışına çıkan ve mevzuatın izin vermediği, aksine yasakladığı fiilleri veya faaliyetleri icra edenler de bu fiil ve faaliyetleri yetkisiz olarak icra edenler ile aynı şekilde yasa dışı durumdadır. Bu nedenle söz konusu kişilerin, faaliyet izinlerinin veya yetki belgelerinin iptal edilerek izinli olan faaliyetlerinin de sonlandırılması gerekmektedir. Mevzuat ile yasaklanan ve izinsiz oldukları için suç teşkil eden fiilleri işleyen veya faaliyetleri icra eden bu kişilerin Türk Parasının Kıymetinin Korunması için idarece kurulan sistemi bozdukları tartışmasızdır. Söz konusu kişiler aynı ticarî unvanı ve iş yerini kullanarak yasaklanmış faaliyetleri icra etmekte, bu şekilde sahip oldukları faaliyet izni veya yetkiyi, konusu suç teşkil eden ya da kendilerine yasaklanmış olan başka bir faaliyet için bir araç olarak kullanmaktadır. Başka bir anlatımla, sahip oldukları iznin veya ruhsatın kendilerine tanıdığı yetki sınırlarını aşan, faaliyet alanı dışına çıkan bu kişiler, suç teşkil eden fiillerini veya yetkisiz faaliyetlerini, yetki belgesini kullanmak suretiyle gizleyerek ya da perdeleyerek meşrulaştırmaya çalışmaktadır. Yetkisiz olarak faaliyet gösterenler ile sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak faaliyetlerde bulunan bu kişiler arasında işledikleri fiillerin niteliği açısından herhangi bir fark bulunmamaktadır. Böyle bir durumda izinli faaliyet-izinsiz faaliyet şeklinde bir ayrım yapılmasına imkân bulunmamakta olup, gerek izinsiz olarak faaliyet gösterenler gerek sahip olduğu izin veya yetki belgesini kullanarak yasak fiil ve faaliyetlerde bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırım, faaliyet izni veya yetki belgesinin iptal edilerek faaliyetinin durdurulmasıdır.
Temelsiz bir hak kazanma beklentisinin varlığı mülkiyet hakkı yönünden meşru bir beklentinin bulunduğunun kabulü için yeterli değildir (AYM kararları; Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/04/2014, §§ 36, 37; Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 48). Bu bağlamda, sahip oldukları faaliyet izni veya yetki belgesinin kendisine tanıdığı alanın dışına çıkan ve yasa dışı faaliyette bulunan kişilerin, yetki belgeleri veya faaliyet izinlerinin korunarak faaliyetlerine devam etme noktasında meşru ve haklı bir beklentileri bulunduğunu kabul etmek mümkün değildir. Zira meşru olmayan faaliyetler, meşru faaliyet görüntüsü altında ifa edilemez.
Yetki belgesi veya faaliyet izni sahibi olan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine ilişkin işlemlerin de 1567 sayılı Kanun’un faaliyetlerin durdurulmasını öngören 3. maddesinin beşinci fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Nitekim, anılan kurum ve müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesinin sebebi, 1567 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemlerde öngörülen yükümlülüklere aykırı hareket etmeleri ve yasa dışı bu hareketlerinin Türk Parasının Kıymetinin Korunması için kurulan sistemi bozmasıdır. Kurulu sistemi bozan bu kurum ve müesseselerin faaliyet izin belgesinin kendilerine tanıdığı yetkinin dışına çıkmak suretiyle yasa dışı hareket ettikleri için faaliyet izinlerinin iptal edildiğinin kabulü gerekmektedir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan düzenleyici işlemler uyarınca kambiyo mevzuatına aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edilmesine yönelik dava konusu düzenlemelerde, kanunîlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapma yetkisini haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, piyasa katılımcılarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un davalı idareye vermiş olduğu yetki çerçevesinde ihdas edilen düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığından, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâlinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, diğer istemler yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’IN DÜŞÜNCESİ:
Dava, 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62)’in, 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (p) bendinin, 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasının, 5. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “5” ibaresinin “10”, “1” ibaresinin “5” olarak değiştirilmesinin, 7. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yapılan değişikliğin (Dava dilekçesinde sehven 9. maddenin üçüncü fıkrasının (d) bendi olarak yazılmıştır.), 9. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişikliğin, 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın, 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkranın, 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin altıncı fıkrasının, 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci ve beşinci fıkralarının, 18. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasının, 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkranın, 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâlinin, 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresinin ve beşinci fıkrasının, 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın, 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin, 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin üçüncü ve beşinci fıkralarının, 32. maddesinde yer alan “ve aynı Tebliğ’e ekte yer alan Ek-3 eklenmiştir.” ibaresinin ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 ile, 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in iptali ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’nın 13., 48. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması istemiyle açılmıştır.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanunun 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.”, 4. maddesinde, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.” kurallarına yer verilmiştir.
12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, 20/02/1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinde belirtilen ücretlere ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmeliğin, 20/2/1930 tarih ve 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiş olup; 4. maddesinin birinci fıkrasında, yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tablodaki ilgili tutarların ücret olarak alınacağı belirtilmiş, ikinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerin grup dönüşüm izni başvurularında; dönüşmek istenilen grup için ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda grup dönüşüm izni başvurusunda aradaki fark kadar ücret alınır. Dönüşmek istenilen grup için belirlenen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten düşük olması durumunda herhangi bir fark geri ödemesi başvurana yapılmaz.”, üçüncü fıkrasında, “Yetkili müesseselerin adres değişikliği başvurularında; adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda adres değişikliği izni başvurusunda ücretler arasındaki fark kadar ücret alınır. Adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için belirlenen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten düşük olması durumunda herhangi bir fark geri ödemesi başvurana yapılmaz.”, dördüncü fıkrasının ilk cümlesinde ise, “Yetkili müessese hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan ücretler devralınacak hisse oranı nispetinde alınır.” hükmü yer almıştır.
1567 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 1. maddesinde, “Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithal ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithalata, özelliği olan ihracat ve ithalata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir. Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlık’ça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır. (…)” hükmü; 20. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar’da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.” hükmü; 21. maddesinde, “(…) Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlık’ça kısmen veya tamamen kaldırılabilir.” düzenlemesi getirilmiştir.
Söz konusu 32 sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen ve 30/01/2018 tarih ve 30317 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ’in (Tebliğ No:2018-32/45) 1. maddesinde, bu Tebliğ’in amacı, “Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da tanımlanan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usul ve esasları düzenlemek” olarak belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
Davacılar, genel olarak dava konusu edilen düzenlemelerin, mülkiyet hakkı, çalışma hürriyeti, özel hayatın gizliliği, kişisel verilerin korunması ilkesi, kazanılmış haklara saygı ilkesi, idarî işlemlerde istikrar ilkesi, hukukî güvenlik, öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine aykırı olduğu, bu Tebliğ ve Yönetmelik hükümleri ile yetkili müesseselerin, bankalar ve sermaye piyasası aracı kuruluşlarla aynı kategoriye dâhil edildiği, yetkili müesseselerde sadece döviz alım-satım işleri yapıldığı, diğer finansal işlemlerin yapılamadığı, bu nedenle aynı kategoriye dâhil edilmelerinin hukukî olmadığı, döviz bürolarının hantal bir yapıya sokulmak istenildiği, bir gecede bu müesseselerin ekonomik değerinin sıfırlandığı, devir hakkının ellerinden alındığı, anonim şirket statüsünde olan bu müesseselerin sermaye artışının Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabî olduğu, düzenleme ile getirilen sermaye artışı zorunluluğunun, faaliyet alanını kriteri belli olmayan bölgelere ayırma işleminin, devir ve adres değişikliğinde yüksek ücret ödenmesi gerekliliğinin, gayrimenkul alımının sınırlandırılması, amaçla uyumlu olmayan aşırı sert yaptırımlar ve şube açılmasına getirilen sınırlandırmaların, yetkili müesseselerin para piyasasında yerine getirdiği fonksiyon ile uyumsuz olduğunu öne sürerek iptalini talep etmişlerdir.
Ayrıca davacılar tarafından, 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik ile idarenin, keyfi hareket ederek ölçülülük ilkesine aykırı davrandığı öne sürülerek, Yönetmelik’in Ek-1’inde yer alan ücretlerin istenilmesinin Anayasa ile güvence altına alınan mülkiyet hakkına aykırılık oluşturduğu, gerek hisse devri, gerek grup dönüşümü, gerekse adres değişikliği durumlarında ücret ödenmesi gerekliliğini düzenleyen hükümlerin, yetkili müesseselerin varlıklarının hukuka aykırı bir şekilde kamuya aktarılması sonucunu doğurduğundan, mülkiyet hakkını ihlâl ettiği, ayrıca serbest piyasa ekonomisi ilkelerine de aykırı olduğu, Yönetmeliğin davaya konu 4. maddesinde talep edilen ücretlerin belirtildiği Yönetmelik eki Ek-1’de 1, 2, 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgeleri için A grubu, B grubu ve şubeler olmak üzere ayrı ayrı istenen 2 milyon TL ilâ 6 milyon TL arasında değişen tutarların neye göre belirlendiğinin ortaya konulmadığı, ayrıca anonim şirketlerde hisse devrine ilişkin düzenlemelerin detaylı bir şekilde Türk Ticaret Kanunu’nda yer aldığı, anonim şirket olarak kurulan yetkili müesseselerin hisse devri açısından Türk Ticaret Kanunu hükümlerinde tabî olduğu, dolayısıyla 6102 sayılı Kanun’la getirilmemiş bir yükümlülüğün hisse devirleri açısından Yönetmeliğin 4. maddesinin dördüncü fıkrası ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin yedinci fıkrası ile getirilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptal isteminde bulunulmakta; öte yandan, Yönetmelik’in dayanak maddesi olan 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde getirilen düzenleme ile istenecek ücretin üst sınırı açıkça belirlenmiş olsa da, hangi durumlarda ücret isteneceğine ilişkin hususların madde metninde genel hatlarıyla sayılmak suretiyle belirlendiği, kanunla düzenlenmesi gereken hususlarda idareye keyfi uygulamalara yol açabilecek nitelikte sınırları muğlak bir yetki tanındığından bahisle 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir.
İktisadi hayatın dinamik (hareketli) yapısı ve yeni gelişmelere açık olması gerekliliği, kanun hükümlerinin ise esas itibarıyla statik (durağan) ve genel mahiyette olduğu dikkate alındığında, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerinin belli bir disiplin altında sürdürülebilmesi amacıyla dinamik bir mevzuatla yönetilmesi gereken alana ilişkin düzenlemelerin idareye bırakılmasında Anayasa’ya aykırılık bulunmadığından, davacının 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna yönelik iddiası ciddi görülmeyerek işin esasına geçildi.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in iptali isteminin incelenmesi;
Dava konusu Yönetmelik’te, yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ve grup dönüşümlerinde, ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tablodaki ilgili tutarların (2 milyon-6 milyon TL arası) ücret olarak alınacağı belirtilmiştir. Davacılar tarafından, idarenin keyfi ve ölçülülük ilkesine aykırı hareket edildiği iddia edilmekte olup; 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında verilen yetkiler çerçevesinde hazırlanan Yönetmelik ile yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında alınacak ücretler, müesseselerin faaliyet bölgelerine ve gruplarına göre başvuru ve şube başvuru ücretleri ayrı ayrı belirlenmiştir. Bilindiği gibi yetkili müesseseler finansal sistemin önemli aktörlerinden olup yoğun döviz akışının bulunduğu bu yerlerin kara para aklama, terörizmin finansmanı ve vergi kaçakçılığı gibi riskleri de her zaman bünyesinde barındırdığı da düşünüldüğünde, idarenin yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının düzenlenmesi, daha şeffaf ve profesyonel bir çalışma düzenine kavuşturularak kurumsallaştırılması ve finansal sistemin kontrolünün sağlanması anlamında tedbir almaya yönelik bu düzenlemelerin getirildiği görülmektedir. Başvuru ve şube ücretlerinin fahiş olduğu iddia edilmiş ise de, günün ekonomik koşulları, döviz kuru, yetkili müesseselerin kişiler arası devir işlemlerinde rayicin yüksekliği, artan talebin hepsinin karşılanması durumunda dengenin bozulacağı riski de dikkate alındığında bu belirlemeler yapılırken arz-talep dengesinin tesisine yönelik, takdir hakkı çerçevesinde ve devir işlemlerinde alınıp verilen paranın faaliyet izni vermeye yetkili idare tarafından alınarak kamu gelirine dönüştürülmesine yönelik amaç doğrultusunda düzenleme yapıldığı sonucuna varılmıştır.
Faaliyetin yürütüldüğü alanların belli kriterler çerçevesinde bölgelere ayrılması, bölge farklılıklarından doğan avantaj ve getiriler nedeniyle de kuruluş ve şube ücretlerinin farklılık arzetmesi ve bundan dolayı da bölgeler arası yer değişikliğinin de ücrete tabî olması piyasa koşullarının gerekliliğinden olup dava konusu edilen Yönetmelik değişikliğinde hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No: 2021-32/62)’in 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (p) bendinde, faaliyet bölgesi, Ek-3’te yer alan iller veya ilçeler itibarıyla oluşturulan bölgeleri ifade ettiği belirtilerek, yetkili müesseseler faaliyet gösterdikleri alanlar itibarıyla çeşitli kriterler esas alınarak bölgelere ayrılmıştır. Buradaki amaç yetkili müesseseler bağlamında, başvuru ücretlerinin hakkaniyete uygun şekilde belirlenmesi olup, 4 (dört) ayrı faaliyet bölgesi tanımlanmıştır. Bölgelerin belirlenmesinde, yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir belediyesi olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli ve finansal gelişmişlik gibi kriterler göz önüne alınmaktadır. Bu nedenlerle, faaliyetin yürütüldüğü alanların belli kriterler çerçevesinde bölgelere ayrılması, bölge farklılıklarından doğan avantaj ve getiriler nedeniyle de hakkaniyet gereği kuruluş ve şube ücretlerinin farklılık arzetmesi ve bundan dolayı da bölgeler arası yer değişikliğinin de ücrete tabî olması piyasa koşullarının gerekliliğinden olup faaliyet alanları itibarıyla bölge ayrımı yapılmasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasında, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yeri haricinde herhangi bir gayrimenkul mal edinemeyecekleri belirtilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, “Bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketler, 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilir. Bu kapsamda, söz konusu anonim şirketler, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilir ve faaliyet gösterebilir.” hükmüne amirdir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinin birinci fıkrasında, B grubu yetkili müesseselerin, ikinci fıkrasında ise A grubu yetkili müesseselerin ne tür faaliyetlerde bulunabilecekleri sayma suretiyle belirtilmiş, aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise, A grubu yetkili müesseselerin birinci ve ikinci fıkrada belirtilen faaliyetler haricinde, B grubu yetkili müesseselerin ise, birinci fıkrada belirtilen faaliyetler haricinde faaliyette bulunamayacakları kurala bağlanmıştır. Bu nedenle maddede geçen, özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilmesi gerektiği ifadesinden, bu şirketlerin yalnızca bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği zorunluluğunun sonucu olarak, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yeri haricinde gayrimenkul edinmelerinin, Kanun’un bu bahsi geçen hükmüne aykırılık oluşturacağı ve ayrıca faaliyet konusu sınırlı olan bu müesseselerin çalıştıkları iş yeri haricinde gayrimenkul edinmeleri, faaliyet alanı itibariıyla likit varlık gerekliliğinin esas olması, faaliyet alanı ile ilgisi bulunmayan ve likit olmayan alanlarda yatırıma dönüşümün engellenmesi gibi düşüncelerden hareketle getirilen düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
5. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “5” ibaresinin “10”, “1” ibaresinin “5” olarak değiştirilmesi yönündeki düzenlemeyle, A grubu yetkili müesseselerin ödenmiş asgari sermaye miktarının 5 milyondan 10 milyona, B grubu yetkili müesseselerin ödenmiş asgari sermaye miktarının 1 milyondan 5 milyona çıkarıldığı, bunun da fahiş bir artış olduğu, B grubu müesseselerin zor duruma düşeceği, anonim şirket olan yetkili müesseselerin sermaye artırımı açısından 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabî olduğundan ödenmiş sermaye artırımına ilişkin düzenlemenin Tebliğ ile yapılmasının bu Kanun hükümlerine aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, ticari faaliyetlerini döviz üzerinden gerçekleştiren yetkili müesseselerin ödenmiş sermaye yapısının günün koşullarına göre yeniden düzenlendiği, hatta döviz kuru/TL kıyaslaması yapıldığında döviz bazında daha az sermayeye gidildiği, B grubu için ise yeni düzenlenen sermaye artışının ise ekonomik koşullar ve günün koşulları dikkate alındığında fahiş bir artış olmadığı görülmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenerek, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmış olup, faaliyet izni verilecek yetkili müesseselerin piyasada sağlıklı bir şekilde faaliyet gösterebilmesinin sahip olunan semaye miktarı ile doğrudan ilgili oluğu, aracı kuruluş olan yetkili müesseselerin güçlü bir sermaye yapısına sahip olmaları gerektiği, öte yandan, iptali istenilen düzenlemelerde, yetkili müesseselere sermaye artırımında bulunabilmeleri için bir yıldan daha uzun süre verildiği, bu sürede de söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmemesi durumunda ise ek süre verileceği dikkate alındığında, davacının bu yöndeki iddiasında hukukî isabet bulunmamaktadır. (Tebliğ’in Geçici 2. maddesinin 1. fıkrası)
Yukarıda bahsedildiği üzere, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirket niteliğinde olduğu, yetkili müesseselere özel hükümler dışında Türk Ticaret Kanunu hükümlerinin uygulanacağı düşünüldüğünde, kuruluş şartları ve faaliyet esasları 1567 sayılı Kanun’un verdiği yetki uyarınca 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile düzenlenen yetkili müesseselerin sermaye artırımı açısından 6102 sayılı Kanun’a tabî olduğuna ilişkin davacı iddiasının kabulüne de olanak bulunmamaktadır.
7. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yapılan değişiklik ile, A ve B grubu yetkili müesseseler için başvuruda bulunulacak faaliyet bölgesine ilişkin Yönetmeliğin, Ek-1’de belirtilen başvuru ücretinin yatırıldığını tesvik eden belgenin istenildiği düzenlenmiştir. Yukarıda değinildiği üzere yetkili müesseselerin, faaliyet bölgelerine ayrılmalarında ve buna göre ücret ödemelerine ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığından, Tebliğ’in bu hükmünde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
9. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik ile bulundukları ülkede döviz alım satım işleri ile iştigal eden yurt dışında yerleşik kişilerin Türkiye’de şube kuruluş izni başvurularında, şirketin kurulduğu ülke resmî makamlarınca onaylı ana sözleşmesinin, şirketin kurulduğu ülke resmî makamlarınca onaylı döviz alım satım işleriyle iştigal ettiğini ve bu konuda herhangi bir kısıtlaması bulunmadığını gösterir belgenin ve Türkçe çevirilerinin, faaliyette bulunmak istediği konulara göre 6. maddede yer alan şartları yerine getirdiğini tevsik eden belgelerin ve Bakanlıkça gerekli görülecek diğer belgelerin eklenmesinin zorunlu olduğu yolundaki düzenleme kaldırılmıştır. Ancak, Tebliğ’in, yurt dışı yerleşiklere ilişkin hükümlerini düzenleyen 10. maddesi yürürlükte olup yetkili müessese kuruluş izni alacaklar için genel koşulların aynen geçerli olduğu ilave koşullar da getirildiği, sadece yurt dışı yerleşiklerin bulundukları ülkede faaliyet göstermekte iken Türkiye de şube kuruluş izni başvurularına ilişkin düzenlemenin kaldırıldığı görülmektedir.
Davacı tarafından, söz konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılmasıyla düzenlemede yer verilen koşullar sağlanmadan ve gerekli belgeler istenmeden yabancıların şube açmalarına olanak sağlanmasının bu kişilere imtiyaz tanınması nedeniyle mütekabiliyet ilkesi ile Anayasa’nın eşitliğe ilişkin 10. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 5. maddesinin birinci fıkrası ile, yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyete geçmesi için izin alınması koşulu getirilmiş, kurulmasına izin verilecek yetkili müesseselerin taşıması gereken koşullar Tebliğ’in 6. maddesinde, faaliyet iznine ilişkin koşullar Tebliğ’in 9. maddesinde düzenlenmiş, şube açmaya ilişkin düzenlemelere de Tebliğ’in 11. ve 12. madde hükümlerinde yer verilmiştir.
Bu bağlamda, bulundukları ülkede döviz alım satımı ile iştigal eden yerleşik kişilerin de, yetkili müessese olarak faaliyette bulunmak ve Türkiye’de şube açmak istemeleri hâlinde 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in yukarıda yer verilen madde hükümlerindeki koşulları taşımaları gerekmektedir. Yani Türkiye’de merkez ofis olmadan şube açma imkânı kaldırılmış, Türkiye’de bulunan yerleşikler gibi burada bir anonim şirket kurarak Bakanlık’tan yetkili müessese kuruluş ve faaliyet izinlerinin alınmasının ardından istenirse normal koşullar altında şube de açabileceklerdir. Bu nedenle yabancılara imtiyaz tanındığı yolundaki davacıların iddiasına itibar edilmemiştir.
Bu durumda, söz konusu kişilerin şube açma izni alabilmeleri için Tebliğ’in yukarıda yer verilen madde hükümleri ile getirilen koşulları sağlamaları gerektiğinden, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin düzenlemede hukuka aykırılık, davacıların iddiasında ise, hukukî isabet görülmemiştir.
10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkra ile, A grubu yetkili müesseselerin şube açmalarına bir takım kriterler getirildiği, merkezi 1 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseselerin tüm faaliyet bölgelerinde şube açabilecekleri, diğer faaliyet bölgesinde bulunan yetkili müesseselerin ise merkezlerinin bulunduğu faaliyet bölgesi üzerinde şube açamayacağı, ancak merkeze denk ve daha alt faaliyet bölgesinde şube açabilecekleri düzenlenmiştir. Bu düzenleme, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik gereğince, daha düşük ücretli bölgede kuruluş ve faaliyet izni aldıktan sonra daha yüksek ücretli bölgede, bölgeler arası ücret farkını ödemeden şube açarak faaliyet gösterme girişimlerini önleme amacına yönelik olduğu anlaşıldığından hakkaniyete ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Söz konusu değişiklik öncesinde, hisse devri ve adres değişikliği hususunda herhangi bir kısıtlama veya ücret belirlenmemiş iken, yetkili müesseselerin, talebin daha çok olduğu bölgelere taşındığı ve yoğunlaşma olduğu görüldüğünden, talebin yoğunlaştığı bölgelerde ücretin daha fazla belirlenmesinin, diğer yerlerde daha farklı olmasının ekonomik hayatın olağan akışına ve hakkaniyete daha uygun olacağı açıktır.
14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkra ile, “Yetkili müesseselerde pay sahipliği bulunmayan kişilerin şirketi münferiden temsile yetkili kılınması mümkün bulunmamaktadır. Bu kişilerin şirkette en az yüzde elli ve üzeri paya sahip hissedar veya hissedarlarla müştereken temsile yetkili kılınması mümkündür.” düzenlemesi getirilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, “Bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketler, 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilir. Bu kapsamda, söz konusu anonim şirketler, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilir ve faaliyet gösterebilir.” hükmüne amirdir. Bu nedenle maddede geçen, özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilmesi gerektiği ifadesinden, bu şirketlerin yalnızca bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği zorunluluğunun sonucu olarak, yetkili müesseselerin temsil yetkisinin devri bakımından, Tebliğ hükümleri ile kısıtlanması, pay sahibi olmayan kimselerin temsile yetkili kılınamaması ve bu kişilerin ancak yüzde elli ve üzeri paya sahip hissedarlarla müştereken temsile yetkili kılınabilmesi, yetkili müesseselerin faaliyet alanının özelliği ve özel kanuna tabî anonim şirket olması niteliklerinden kaynaklandığı, pay sahiplerine ilişkin aranan şartlara sahip olmayan, şirketle ilgisiz kişilerin şirketi fiilen yönetmesine engel olunması amacına yönelik düzenleme olduğundan Türk Ticaret Kanunu’na ve hukuka aykırı görülmemiştir.
16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin altıncı fıkrasında, yetkili müesseselerin unvan değişikliğinin Bakanlığın iznine tabî olduğu, kuralı getirilmiştir.
Değişiklik öncesinde, “Yetkili müesseselerin unvan değişikliği Müsteşarlığın iznine tabîdir.” şeklinde olan madde hükmü, sistematik açıdan yeniden düzenlenmiş olduğundan yeni bir kural getirmemekte ve Bakanlığın idarî yapısına göre yeniden şekillendirilmiş olduğundan davalı idarenin yetkili müesseselerin faaliyet alanının regüle edilmesindeki gözetim ve denetim yetkisi kapsamında kalan düzenlemede hukuka aykırılık, davacının anılan düzenlemenin 6102 sayılı Kanun’un 43. maddesinin birinci fıkrasındaki, “Anonim, limited ve kooperatif şirketler, işletme konusu gösterilmek ve 46 ncı madde hükmü saklı kalmak şartıyla, ticaret unvanlarını serbestçe seçebilirler.” yolundaki düzenlemeye aykırı olduğuna ilişkin iddiasında ise, 6102 sayılı Kanun kapsamında yapılan değerlendirme karşısında hukukî isabet görülmediğinden, davacıların iddialarına itibar edilmemiştir.
17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci ve beşinci fıkralarında, yetkili müesseselerin hisse devirlerinin Bakanlığın iznine tabî olduğu ve yetkili müessese hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyatî tedbirin söz konusu olması hâlinde haciz işleminin, icra takibi veya ihtiyatî tedbir kaldırılana kadar hisse devri izni verilemeyeceği, düzenlenmiştir. Burada amaçlanan, özel kanuna tabî anonim şirket olarak faaliyet gösteren yetkili müesseselerin, Tebliğ’de gereken şartları taşımayan kişilere hisse devri yoluyla devrinin engellenmesi olduğu, devre konu yetkili müessesenin, haciz, icra takibi yada ihtiyatî tedbirin söz konusu olması hâlinde üçüncü şahısları koruma amaçlı bu tedbirler kalkıncaya kadar hisse devri izni verilmemesinin hukuka aykırı olmadığı, kamu yararı ve ekonomik koşulların gereği olduğu açıktır.
18. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Yetkili müesseselerin ortakları, tüzel kişi ortaklarında yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, genel müdür veya yöneticileri, imza yetkisini haiz çalışanları, iç kontrol görevlileri, serbest muhasebecileri/serbest muhasebeci mali müşavirleri/yeminli mali müşavirlerine ilişkin bilgi ve iletişim bilgilerinde meydana gelen değişiklikler ile vezne görevlileri ve diğer tüm çalışanlarına ilişkin bilgilerde meydana gelen değişikliklerin, değişiklik tarihinden itibaren 10 gün içerisinde Bakanlığa bildirilmesi zorunludur.” hükmü getirilmiştir.
Yetkili müesseseler üzerinde gözetim ve denetim yetkisi bulunan davalı Bakanlığın, ihtiyaç duyulan her türlü bilgi ve belgeyi ilgililerden isteme ve temin etme yetkisi bulunduğu tartışmasız olduğundan, düzenleme ile şirketin temsile yetkili ortak ve yöneticileri ile bazı çalışanlarına ait iletişim bilgisi ve bazı bilgilerinin güncel olarak Bakanlık yetkilileri ile paylaşılması amaçlanmış olduğundan, hukuka aykırılık görülmemiştir.
19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkrasında, “4. maddenin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında gerçekleştirilen işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılması zorunludur.” düzenlemesi getirilmiştir.
19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâlinin iptali istemi;
Söz konusu fıkranın ilk hâlinde, “Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri tüm işlemlerde müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C. Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir.” düzenlemesi getirilmiş iken, 18/11/2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesi ile yapılan değişiklik ile “tüm işlemler ibaresi” yerine “100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarına aşan işlemler için” ibaresi getirilerek döviz alım satımında kimlik tesbiti için alt sınır getirilmiştir.
Beşinci fıkraya ilişkin düzenleme de bahsi geçen, 4. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde, “Kaydî para hariç, yabancı paraları daha küçük veya daha büyük küpürlerle, ayrı cins kaydi para hariç yabancı paralarla değiştirmek” ibaresi yer almakta, bahsedilen faaliyet para bozdurma ya da para bütünleme ya da ayrı cins yabancı paralarla değiştirme faaliyetleri olup, Döviz Alım Belgesi ya da Döviz Satım Belgesi düzenlemesi gerektirmeyen bu faaliyetlerin de kayıt altında tutularak Bakanlığın gözetim ve denetimine tabî kılınmasını sağlamak amacıyla müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya defterde kaydının tutulmasını zorunlu kılmıştır.
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 4. maddesinde, yurda döviz ithali ve yurttan döviz ihracının, yerleşiklerin ve dışarıda yerleşiklerin döviz bulundurmalarının ve döviz alım-satım işlemleri yapmalarının ve döviz transferi yapmalarının serbest olduğu kurala bağlamıştır.
Ancak dava konusu edilen düzenlemelerle yetkili müesseselerde gerçekleştirilen döviz işlemlerinin belirli kriterler çerçevesinde kayıt altına alınması ve bu işlemler sırasında kimlik ibrazı, ekonomik ve mali politikanın gereği olarak bazı ekonomik ve güvenlik tedbirleri ihtiyacından kaynaklandığı görülmektedir.
Öte yandan, kara paranın aklanması, terörizmin finansmanı gibi riskler barındıran finansal sektörün önemli bir parçası olan yetkili müesseselerin faaliyetlerinin disipline edilmesinde ve bu alandaki her türlü döviz işlemlerinin kontrolünün sağlanması amacına matuf olarak kayıt altına alınarak kayıt dışı işlemleri engellenmesinde ve mali açıdan güvenilirliklerinin sağlanmasında kamu yararı bulunduğundan, dava konusu düzenlemelerde mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmamaktafır.
Yetkili müesseselerin faaliyet alanı dikkate alındığında, söz konusu alanın idare tarafından regüle edilmesi gerekliliği karşısında, dava konusu düzenlemelerin serbest piyasa ekonomisi ilkelerine müdahale niteliği taşıdığından bahsedilemeyeceği açıktır.
23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrası, “Yetkili müesseseler Bakanlık’ça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde kamera ve görüntü kayıt sistemini çalışır şekilde kurulu bulundurmak zorundadır. Kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtların kayıt tarihinden itibaren en az 1 yıl süreyle saklanması zorunludur.” hükmünü taşımakta ve burada yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresinin ve,
Beşinci fıkrasında yer alan, “Yetkili müesseselerin kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtları haftalık olarak mevcut iş yerlerinden farklı bir lokasyonda veya bulut bilişim hizmetlerini kullanmak suretiyle aynı görüntü kalitesiyle yedeklemesi ve bu verileri en az 1 yıl süreyle saklaması zorunludur.” hükmünün iptali talebi,
Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasının değişiklikten önceki hâlinde, “6 ay süreyle saklanması zorunludur.” düzenlemesi yer almakta idi.
Görüldüğü üzere, kamera ve görüntü kayıt sisteminin bulundurulması önceki düzenlemede de bir zorunluluk olup, yapılan değişiklik ile 6 ay olan saklama süresi 1 yıla çıkartılmış, buna ek olarak beşinci fıkradaki düzenleme ile de, bu bilgilerin iş yeri dışında bir yerde depolanması zorunluluğu getirilmiştir.
Öte yandan, kayıtların işyerinden farklı bir lokasyonda depolanması ile, yangın, doğal afet vb. nedenlerle oluşacak zararlardan kayıtların korunması amaçlanmakta olup, yedekleme işlemi için bulut sistemi kullanılmasının zorunlu olmadığı, yetkili müesseselerin yedekleme işlemini farklı bir lokasyonda fiziken yapabilecekleri gibi DVD, harici disk, USB gibi araçların kullanımının da mümkün olduğu göz önünde bulundurulduğunda, davacıların günümüz teknolojisinde kamera kayıt cihazlarından bulut sistemine veri aktarılmasının mümkün olmadığı, sistemin kurulmasının yüksek maliyet gerektirdiği ve siber saldırılara yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
Söz konusu hususun, risk analizi ve iç kontrol süreçleri kapsamında tüm dünyada uygulanan tedbirlerden bazıları olduğu da bilinmektedir.
26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkrasında, “Yetkili müesseseler denetimler esnasında, denetim elemanlarının gerekli gördüğü kasa sayımı ve benzeri tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerini durdurmak ve denetim için iş yerinde gerekli düzeni sağlamak zorundadır.” hükmü getirilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un Ek 1. maddesinde, maliye müfettişleri ve yardımcılarının, hesap uzmanı ve yardımcılarının, hazine kontrolörleri ve diğer sayılan yetkililerin, bu Kanun hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında gerekli inceleme ve araştırmayı yapmaya yetkili oldukları, inceleme sırasında suç emareleri bulunursa Ceza Muhakemesi Kanunu’nun arama ve elkoyma hükümleri uyarınca işlem yapabilecekleri düzenlenmiştir.
Kanunda sayılan denetim elemanlarının, kambiyo mevzuatı çerçevesinde hesap ve belge düzeni ile sermaye yeterliliğinin sağlanıp sağlanmadığı gibi konularda yetkili müesseseleri denetlemeye yetkili oldukları Kanun’un amir hükmüdür. İptali istenilen Tebliğ hükmünde, bu denetimler esnasında yetkili müesseselerin işlemlerini bir süreliğine durdurmaları düzenlenmiş olup sektörün güvenliği ve kayıt dışılığın önlenmesi amacıyla mali tablo ve kayıtların kasa mevcudu ile denk olup olmadığının tesbitine yönelik yürütülen denetim faaliyetinin, sağlıklı ve kısa sürede tamamlanması yolundaki düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinde, özet olarak faaliyet izin belgesi ve şube faaliyet izin belgesi olmadan faaliyete geçilmesi durumunda, kuruluş izinlerinin iptal edilerek 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılacağı, faaliyet izinlerinden itibaren 90 günlük süre içinde faaliyete geçilmesi zorunluluğu, faaliyete 120 günden fazla aralıksız olarak ara verilmemesi gerektiği, madde hükümlerine aykırılık hâlinde, 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılacağı, bu kapsamda izin iptalleri hâlinde, 5 yıl boyunca izin başvurularında bulunulamayacağı gibi bir takım yaptırıma yönelik düzenlemeler getirilmiştir.
Davacılar, cezaî müeyyidelerin kanunla getirilebileceği, tebliğ hükümleri ile getirilemeyeceği, kanunî dayanağının olmadığı iddiaları ile iptalini talep etmekte ise de;
1567 Sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlar Kurulu’nun bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişi, üçbin Türk Lirası’ndan yirmibeşbin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası ile cezalandırılır.” hükmü, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan, Türk Parası Kıymetine Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’ın 1. maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlık’ça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır.” hükümleri yer almaktadır.
Yetkili müesseselerin, kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine ilişkin tüm usûl ve esaslar 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de düzenlenmiştir. Böylece 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile tanımlanan yetkiler çerçevesinde, kaynağını Kanun’dan alan para cezası uygulama yetkisi ve Kanun’a yapılan her türlü muhalefet nedeniyle idarî yaptırım getirme yetkisi kapsamında düzenlenen Tebliğ hükümlerinde yasa ve hukuka aykırılık görülmemiştir. Kaldı ki, aynı Tebliğ hükümleri ile, kuruluş, faaliyet, şube açma, bölge değiştirme, faaliyet izni ve şube faaliyet izinlerinin alınması vb. esasları düzenlenmiş ve yine aynı Tebliğ ile bu esaslara aykırı faaliyette bulunulması durumunda da faaliyet izinlerinin iptali düzenlenmiş bulunmaktadır.
31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin üçüncü ve beşinci fıkralarında, “(3) Bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi tamamlanmamış bulunan kuruluş izni, şube açma izni, hisse devri izni başvuruları için bu Tebliğ’in, bu maddeyi ihdas eden Tebliğ ile değiştirilen hükümleri uygulanır. Bu kapsamda, mevcut başvuruların 90 gün içerisinde yeni hükümlere göre yenilenmesi gerekir.”, “(5) Bakanlık’ça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A grubu ve B grubu yetkili müesseseler, şirketin temsili hususunda 01/03/2022 tarihine kadar 15. maddenin dördüncü fıkrasında yer alan hükme uygunluğu sağlamak zorundadır. Söz konusu yükümlülüğü belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüğün yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde yükümlülüğünü yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilir.” düzenlemeleri getirilmiştir.
Burada getirilen hüküm, değişiklikten önce başvurunun yapılmış olması ancak sonuçlanmaması durumunda, yeni düzenlemede öngörülen şartların geçerli olacağı ve bu nedenle başvuruların 90 içinde yenilenmesi gerektiğine ilişkin olup, henüz faaliyet izni, şube izni ve devir izni başvurularının sonuçlanmamış olması durumunda, başvuruların yeni düzenlemeye göre yenilenmesi ve yeni koşulların geçerliliği gerekliğinde hukuka aykırı bir durumdan söz edilemez.
32. maddesinde yer alan “ve aynı Tebliğ’e ekte yer alan Ek-3 eklenmiştir” ibaresinin ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3’ün iptali istenilmiş ve Ek-3 ile, faaliyet bölgeleri belirlenmiştir. Faaliyet bölgesi, Ek-3’te yer alan iller veya ilçeler itibarıyla oluşturulan bölgeleri ifade ettiği belirtilerek, yetkili müesseseler faaliyet gösterdikleri alanlar itibarıyla çeşitli kriterler esas alınarak bölgelere ayrılmıştır. Buradaki amaç yetkili müesseseler bağlamında, başvuru ücretlerinin hakkaniyete uygun şekilde belirlenmesi olup 4 (dört) ayrı faaliyet bölgesi tanımlanmıştır. Bölgelerin belirlenmesinde, yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir belediyesi olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli ve finansal gelişmişlik gibi kriterler göz önüne alınmaktadır. Bu nedenlerle, faaliyetin yürütüldüğü alanların belli kriterler çerçevesinde bölgelere ayrılması, bölge farklılıklarından doğan avantaj ve getiriler nedeniyle de hakkaniyet gereği kuruluş ve şube ücretlerinin farklılık arzetmesi ve bundan dolayı da bölgeler arası yer değişikliğinin de ücrete tabî olması piyasa koşullarının gerekliliğinden olup faaliyet alanları itibarıyla bölge ayırımı yapılmasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenerek, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmış olup, faaliyet izni verilecek yetkili müesseselerin piyasada sağlıklı bir şekilde faaliyet gösterebilmesinin sahip olunan semaye miktarı ile doğrudan ilgili oluğu, diğer bir anlatımla bu alanda faaliyet gösterecek yetkili müesseselerin güçlü bir sermaye yapısına sahip olması gerektiği, sermaye yapısının güçlendirilmesinin kurumsallaşmaya ve sektörel güveni sağlamaya hizmet edeceği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 25/04/2023 tarihinde, davacıların vekilinin gelmediği ve davalı idare vekilleri Hukuk Müşaviri … ile Hukuk Müşaviri …’ın geldikleri, Danıştay Savcısı’nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usûlüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkimi’nin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
ANAYASA’YA AYKIRILIK İDDİASININ İNCELENMESİ:
Davacılar tarafından, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 4. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, Anayasa’ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.

MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’a İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/45)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2021-32/62) ile 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, davacılar tarafından, dava konusu düzenlemelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13. maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”; “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35. maddesinin ilk iki fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.” kurallarına yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol’ün “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1. maddesinde, “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” kuralı yer almaktadır.
1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nev’i eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir.”; 3. maddesinin birinci fıkrasında, “Cumhurbaşkanının bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişi, üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır.”; beşinci fıkrasında, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, ellibin Türk lirasından ikiyüzellibin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilân ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı’nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.”; 4. maddesinde, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.”; Ek 1. maddesinde ise, “Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları, Hazine kontrolörleri ve stajyer Hazine kontrolörleri ve kambiyo murakabe mercileri bu Kanun hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında tetkikat ve tahkikat yapmak ve tahkikat sırasında suç emareleri bulunursa maznunlar ve suçla ilgisi görülenler nezdinde Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve arama hakkındaki hükümleri gereğince muamele ifa etmek salahiyetini haizdirler.” kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 1. maddesinde, “(1) Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithâl ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithâlata, özelliği olan ihracat ve ithâlata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.
(2) Bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla Bakanlıkça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun’la ek ve tadillerine muhalefet sayılır.
(3) Çeşitli kanunlar ve uluslararası anlaşmalarda yer alan özel hükümler saklıdır.”; “Yetki” başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar’da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir.”; “Denetim” başlıklı 21. maddesinde ise, “(1) Kambiyo denetimine yetkili elemanlar ile kambiyo müdürlükleri (kambiyo murakabe mercileri) tarafından yapılan denetlemelerde bu Karar’da öngörülen işlemleri ifa eden kişilerden, işlemlerinde Karar’a aykırılıklar tesbit edilenler hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve aramaya dair hükümleri uygulanır.
(…)
(4) Kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabilir.” kuralları yer almıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 225/A maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esasları düzenlemek, bunların gözetim ve koordinasyonunu sağlamak ve diğer çalışmaları yapmak, Hazine ve Maliye Bakanlığı Finansal Piyasalar ve Kambiyo Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisi, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır ve bu nedenle idarenin sahip olduğu hukukî araçlar Anayasa’da belirtilmiş işlemlerle sınırlı değildir. Nitekim, Ragıp SARICA, Anayasa’da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğu, 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, “münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir” şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Zira yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, SARICA’ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. Sıddık Sami ONAR da, aynı sonuca yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası’nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların, düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (ŞANLI ATAY Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Ankara, 2011, s.73-74).
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik yönünden (dava açma tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle);
28/07/2021 tarih ve 31551 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7333 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un (mülga) 4. maddesi yeniden düzenlenerek, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.” kuralı yer almıştır.
Anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, “Kambiyo mevzuatı uyarınca farklı alanlarda düzenlemeler yapılmakta ve bu alanlarda faaliyet gösterecek firmalara faaliyet izni veya yetki belgesi verilebilmektedir. Bu alanlar düzenlenirken hem katılımcıların mali gücünün tespiti hem de piyasaya girişlerin belli bir şekilde kontrol altında tutulması gerekmektedir. Ayrıca, Hazine ve Maliye Bakanlığı kambiyo mevzuatında birçok özel sektör paydaşının yer alacağı bilgi sistemlerini de kullanıma sunabilmektedir. Bu sebeplerle madde ile bu alanlarda yapılacak başvuru, verilecek izin ve belgeler için yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret alma yetkisinin Hazine ve Maliye Bakanlığına verilmesi öngörülmektedir.” açıklamasına yer verilmiştir.
Anılan düzenlemeyle, davalı idareye, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile davalı idare tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde 6 milyon Türk lirasını geçmemek üzere ücret alma yetkisi verilerek söz konusu hususa ilişkin usûl ve esasların yönetmelik ile belirleneceği ifade edilmiştir. Ayrıca, yönetmelikle belirlenecek olan ücretler, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranı dikkate alınmak suretiyle güncellenecektir.
1567 sayılı Kanun’un 4. maddesine dayanılarak hazırlanan 12/10/2021 tarih ve 31626 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 Sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik (Yönetmelik) ile 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde belirtilen ücretlere ilişkin usûl ve esaslar belirlenmiştir.
Yönetmeliğin 1., 2., 3., 8. ve 9. maddeleri yönünden;
Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amaç ve kapsamına; 2. maddesinde, Yönetmeliğin dayanağına; 3. maddesinde, bu Yönetmelik’te geçen bazı ifadelerin tanımlarına; 8. maddesinde, Yönetmeliğin yürürlük tarihine; 9. maddesinde ise, Yönetmelik hükümlerin yürütülmesine ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesine dayanılarak hazırlanan Yönetmeliğin dava konusu 1., 2., 3., 8. ve 9. maddelerinde yer alan düzenlemeler ile temel hususların belirlendiği, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin Ek-1’i ile 4. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları yönünden;
Yönetmeliğin Ek-1’inde, A grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 6 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 4 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 3 milyon Türk lirası; B grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 5,5 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 4,5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 3,5 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 2,5 milyon Türk lirası olarak belirlenmiştir.
Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasında, yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tablodaki tutar kadar ücret alınacağı; ikinci fıkrasında, yetkili müesseselerin grup dönüşüm izni başvurularında, dönüşmek istenilen grup için ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda grup dönüşüm izni başvurusunda aradaki fark kadar ücret alınacağı, dönüşmek istenilen grup için belirlenen ücretin mevcut grup için belirlenen ücretten düşük olması durumunda ise herhangi bir fark geri ödemesinin başvurana yapılmayacağı; üçüncü fıkrasında, yetkili müesseselerin adres değişikliği başvurularında, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için Ek-1’de belirtilen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten yüksek olması durumunda adres değişikliği izni başvurusunda ücretler arasındaki fark kadar ücretin alınacağı, adresin taşınmak istendiği faaliyet bölgesi için belirlenen ücretin mevcut adresin bulunduğu faaliyet bölgesi için belirlenen ücretten düşük olması durumunda ise herhangi bir fark geri ödemesinin başvurana yapılmayacağı kurallarına yer verilmiştir.
Dosyasının incelenmesinden, yetkili müesseselerin faaliyet konuları dikkate alınmak suretiyle A ve B grubu olmak üzere 2 gruba ayrıldığı, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinde, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet konularının belirlendiği, ayrıca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdiği iller ve ilçeler dikkate alınmak suretiyle ülkenin 4 faaliyet bölgesine ayrıldığı, bu kapsamda, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet bölgelerine göre farklı usûl ve esaslara tabî oldukları, Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan tablo ile faaliyet iznine ilişkin başvuru ve şube başvuru ücretlerinin, yetkili müesseselerin faaliyet bölgeleri ve grupları (A/B) ile piyasa koşulları dikkate alınmak suretiyle 2 ilâ 6 milyon Türk lirası arasında belirlendiği, yetkili müesseselerin grup ve adres değişikliği talebinde bulunmaları hâlinde, söz konusu işlemlere ilişkin usûl ve esasların 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, davalı idare tarafından, başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile davalı idarece geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, ilgililerin mali gücünün tespiti ve piyasaya girişlerin belli bir şekilde kontrol altında tutulması amacıyla, davalı idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet bölgeleri, grupları ve başvuru türleri ile piyasa koşulları dikkate alınmak suretiyle kademeli olarak her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde alınacak ücretlerin belirlenmesine ilişkin Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan tabloda; yetkili müesseselerin faaliyet izni ve şube faaliyet izni başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan tabloda belirtilen tutar kadar ücret alınmasına yönelik Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemede; yetkili müesseselerin grup dönüşüm ve adres değişikliği izni başvurularında alınacak ücretlere ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ilişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 4. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden;
Yönetmeliğin 4. maddesinin dördüncü fıkrasında, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan ücretlerin devralınacak hisse oranı nispetinde alınacağı, ancak söz konusu hisselerin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibi kişinin alt soy veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabîdir. Yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, Yönetmelik’te belirlenen ücretin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi gerekmektedir.
Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, ilgili faaliyet bölgesi itibarıyla Ek-1’de yer alan başvuru ücretleri, devralınacak hisse oranı nispetinde alınacaktır.
Davacılar tarafından, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin hisselerinin devrine yönelik izin başvurularında, sanki bu işletmeler ilk defa faaliyete başlıyormuş gibi faaliyet izni başvurusuna yönelik ücretlerin ödenmesinin istenmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından ise, Bakanlık tarafından yapılan piyasa araştırmaları sonucunda İstanbul’un bazı bölgelerinde işletme devirlerinde devredenin, devralandan aldığı para miktarının (hava parası vb.) 1 milyon Amerikan dolarına kadar yükselebildiğinin görüldüğü, genel olarak bu miktarın 400 bin ilâ 500 bin Amerikan doları seviyelerinde seyrettiği, bu kapsamda, bahsi geçen miktarların yetkili müessese faaliyet izni vermeye yetkili olan Bakanlık tarafından alınarak kamuya gelir olarak kaydedilmesi ve kamu yararının sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemenin ihdas edildiği; ayrıca, piyasada arz talep dengesinin sağlanması ile finansal sistemin sağlıklı bir şekilde çalışmasının hedeflendiği, kaldı ki yetkili müesseselerin değerlerinin kendilerinden menkul olmadığı, Bakanlık tarafından bu kuruluşlara verilen döviz alma ve satma yetkisi ile diğer faaliyet konuları sebebiyle oluşan bir değer olduğu, dolayısıyla, imtiyaz sağlanan bir konuda bu imtiyazın elde edilmesi ve el değiştirmesine yönelik elde edilecek bir menfaatin bulunması durumunda bu menfaatin kamuya aktarılmasının hakkaniyete ve kamu yararına uygun olacağı belirtilmektedir.
1567 sayılı Kanun ile davalı idareye, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için yönetmelikle belirlenecek usûl ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetki verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, kanunların sınırları içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde tutularak ve ölçülülük ilkesi dikkate alınarak kullanılması gerekmektedir.
Hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de ölçülülük ilkesi olup bu ilke, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. İdarelerce tesis edilen işlemlerin, kamu yararının sağlanması amacına yönelik, objektif, âdil ve ölçülü olması hukuk devleti olmanın gereğidir.
Bu kapsamda, hisse devri izni başvuru ücreti olarak ödenmesi gereken tutarın, yetkili müesseselerin faaliyet bölgesi itibarıyla Yönetmeliğin Ek-1’inde belirlenen faaliyet kuruluş izni başvuru ücretinin, devralınacak hisse nispetinde belirlenmesi suretiyle hisse devri izni başvurusunda bulunan yetkili müesseselerden, bu işletmeler ilk defa kuruluyormuş gibi başvuru ücreti ödenmesinin talep edilmesi ölçülülük ilkesine uygun olmadığından ve hisse devrindeki amaç ile bu hakkın sınırlanmasına yönelik araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir denge bulunmadığından Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan söz konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinde, yetkili müesseselerin hisselerinin veraset yoluyla intikal etmesi veya hisseleri devralacak kişinin mevcut hisse sahibinin alt soyu veya üst soyu olması durumunda ücret alınmayacağı kuralına yer verilmiştir. Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinin davalı idareye vermiş olduğu yetki çerçevesinde, hisse devri izni başvurusu kapsamında söz konusu durumların gerçekleşmesi hâlinde başvuru ücreti alınmamasına yönelik Yönetmeliğin dava konusu 4. maddesinin dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 5., 6. ve 7. maddeleri yönünden;
Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinde, “Bakanlık tarafından farklı paydaşların kullanıcı olarak yer alacakları bilgi sistemlerinin geliştirilmesi ve hizmete sunulması durumunda Bakanlık tarafından paydaşlardan alınmak üzere sistem kullanım ücreti belirlenebilir. Belirlenecek ücretler Bakanlık internet sitesinde yayımlanır.”; 6. maddesinde, “(1) Bu Yönetmelik uyarınca tahsil edilecek ücretler, Bakanlık merkez muhasebe birimine, defterdarlık muhasebe müdürlüklerine ve mal müdürlüklerine yatırılır.
(2) Ücretin ödendiğine dair belge ile ibrazı gereken diğer belgeler başvuru sahibi tarafından Bakanlığa beyan edilir.”; 7. maddesinde, “Bakanlık bu Yönetmeliğin tatbikatını temin etmek amacıyla gerekli göreceği her türlü tedbiri almaya, mücbir sebep hâllerini veya zorunlu hâlleri değerlendirmeye, tereddütlü hususları gidermeye ve Yönetmelikte öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkilidir.” kurallarına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 5. maddesinde, Bakanlık tarafından farklı paydaşların kullanıcı olarak yer alacağı bilgi sistemlerinin geliştirilmesi ve hizmete sunulması hâlinde, Bakanlık tarafından paydaşlardan alınmak üzere sistem kullanım ücretinin belirlenebileceği ve belirlenecek ücretin Bakanlığın internet sitesinde yayınlanacağı kuralına yer verilmiş; 6. maddesinde, bu Yönetmelik uyarınca belirlenen ve ödenmesi gereken ücretlerin tahsil usûlü belirlenmiş; 7. maddesinde ise, bu Yönetmeliğin uygulanmasına yönelik Bakanlığa tanınan yetkiler düzenlenmiştir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi uyarınca davalı idareye verilen yetki çerçevesinde, dava konusu düzenlemelerle, bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için alınacak ücretlere yönelik usûl ve esasların belirlendiği anlaşıldığından, Yönetmeliğin dava konusu 5., 6. ve 7. maddelerinde yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin Geçici 1. maddesi yönünden;
Yönetmeliğin dava konusu Geçici 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihi itibarıyla Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi tamamlanmamış bulunan başvurular için Ek-1’de yer alan ücretler uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
Kazanılmış hakkın doğumu için ilgili düzenlemenin yürürlüğü döneminde bir hukuk kuralına uygun şekilde bütün sonuçları ile edinilmesi, ilgilileri lehine doğan hukukî durumların ortaya çıkması gerekir. Hak, bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmedikçe, diğer bir ifadeyle, gerçekten kazanılmadıkça, buna dayanılarak kazanılmış hakkın varlığı ileri sürülemez. Yalnızca bir hukukî durumun tamamlanmasından sonra ilgilileri lehine hak doğurması mümkündür. Başka bir ifadeyle, söz konusu hakkın hukuk düzeni tarafından korunmaya değer bir aşamaya gelmesi, bu aşamaya gelinmedikçe kazanılmış hakkın söz konusu olmamasıdır (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, Yetkin Yayınları, Ankara, 2000, s. 96).
Bu kapsamda, 12/10/2021 tarihinden önce Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi devam eden başvurular yönünden, bu Yönetmelik yürürlüğe girmeden önce 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de yer alan düzenlemeler kazanılmış hak teşkil etmemektedir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ile davalı idareye verilen, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için yetkili müesseselerden alınacak ücretlere yönelik usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, 12/10/2021 tarihi itibarıyla Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi tamamlanmamış bulunan başvurular için, Yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan ücretlerin uygulanacağı yönündeki Yönetmeliğin dava konusu Geçici 1. maddesinin söz konusu kısmında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, yetkili müesseselerin mevcut ortaklık yapıları ve piyasa koşulları dikkate alınmak suretiyle yetkili müesseselerin hisse devri izni başvurularına yönelik makûl bir geçiş süreci öngörülmeksizin, bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 12/10/2021 tarihinden itibaren yetkili müesseselerin hisse devri izni başvurularında anılan Yönetmelik kapsamında belirlenecek ücretin ödenmesinin istenmesi nedeniyle piyasanın işleyişinde ve yetkili müesseselerin hisse devir işlemlerinde sorunların yaşanacağı anlaşıldığından, Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinde, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 12/10/2021 tarihinden sonra yapılacak hisse devri izni başvurularından makûl bir süre boyunca başvuru ücreti alınmaması yönünde geçiş hükmü öngörülmemesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (p) bendi ve 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 32. maddesinde yer alan “ve aynı Tebliğ’e ekte yer alan Ek-3 eklenmiştir.” ibaresinin ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3 yönünden (1.1. ve 1.17.’de yer alan istemler yönünden);
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 3. maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinde, faaliyet bölgesinin, Ek-3’te yer alan iller veya ilçeler itibarıyla oluşturulan bölgeleri ifade ettiği kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu değişiklik ile Tebliğ’e eklenen Ek-3’te ise, Türkiye genelinin 4 faaliyet bölgesine ayrıldığı, İstanbul’un belirli ilçelerinin 1 numaralı faaliyet bölgesinde; İstanbul’un 1 numaralı faaliyet bölgesi dışında kalan diğer ilçeleri ile Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Bursa, Gaziantep, Kocaeli, İzmir, Mersin ve Muğla illerinin 2 numaralı faaliyet bölgesinde; Balıkesir, Denizli, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Hatay, Kahramanmaraş, Kayseri, Konya, Malatya, Manisa, Mardin, Ordu, Sakarya, Samsun, Şanlıurfa, Tekirdağ, Trabzon ve Van illerinin 3 numaralı faaliyet bölgesinde; sayılan iller dışında kalan diğer illerin ise 4 numaralı faaliyet bölgesinde yer aldığı anlaşılmaktadır.
Davacılar tarafından, davalı idarece faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde dikkate alınan kıstasların ortaya konulamadığı iddia edilmiş ise de, faaliyet bölgelerinin belirlenmesinde, Türkiye’nin farklı bölgelerindeki yetkili müesseselerin dağılımı, büyükşehir olan iller, nüfus yoğunluğu, iş hacmi, turizm potansiyeli ve finansal gelişmişlik gibi kriterlerin göz önünde bulundurulduğu görüldüğünden bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, davalı idarenin, yetkili müesseselerin faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları düzenleme yetkisi çerçevesinde Türkiye genelinin faaliyet bölgelerine ayrılmasına ilişkin Tebliğ’in dava konusu düzenlemelerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrası yönünden (1.2.’de yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasında, “Yetkili müesseseler faaliyet gösterdikleri iş yeri haricinde herhangi bir gayrimenkul mal edinemezler.” kuralı düzenlenmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu; 5. maddesinde ise, bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlerin, 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği ve bu kapsamda, söz konusu anonim şirketlerin, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca hazırlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’ın 1. maddesinin birinci fıkrasında, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine ilişkin düzenleyici ve sınırlayıcı esasların bu Karar ile tayin ve tespit edildiği; ikinci fıkrasında, bu Karar’ın uygulanmasına yönelik usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgelerin yayımlanacağı, bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefetin, 1567 sayılı Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı; 20. maddesinde ise, Bakanlığın, bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca, yetkili müesseseler, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabilecek ve faaliyet gösterebilecektir.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in “Faaliyet konusu” başlıklı 4. maddesinde, A ve B grubu yetkili müesseselerin faaliyet konuları ayrıntılı olarak belirlenerek işletmelerin bu konular haricinde faaliyette bulunamayacağı kuralına yer verilmiştir. Anılan maddede, yetkili müesseselerin faaliyet konuları arasında gayrimenkul edinimine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Bu itibarla, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde gayrimenkul edinmelerinin, 1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi kapsamında, yetkili müesseselerin yalnızca bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında faaliyet gösterme düzenlemesine aykırı olacağından, bu kapsamda, yetkili müesseselerin likit varlıklarının, faaliyet konuları haricinde farklı alanlarda değerlendirilmesinin engellenmesi amacıyla ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 33. maddesinde, bu Tebliğ’in yayımı tarihinde (12/10/2021) yürürlüğe gireceği kuralına yer verildiği; ayrıca, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddede, 12/10/2021 tarihinden önce yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde satın almış olduğu gayrimenkul malların elden çıkarılmasına ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği; bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen 4/A maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde gayrimenkul edinmelerine yönelik getirilen bu kısıtlamanın 12/10/2021 tarihinden itibaren uygulama kabiliyeti kazanacağı, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, bu tarihten sonra yetkili müesseselerce anılan kurala aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde ise, yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verileceği ve ilgili gayrimenkul malın satışının gerçekleştirilmesi için 6 ay süre verileceği, 12/10/2021 tarihinden önce edinilen gayrimenkul mallara ilişkin herhangi bir işlem tesis edilemeyeceği açıktır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 5. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “5” ibaresinin “10”, “1” ibaresinin “5” olarak değiştirilmesi yönünden (1.3.’te yer alan istem yönünden);
Dava konusu değişiklik öncesinde 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, “(1) Kurulmasına izin verilecek yetkili müesseselerin; (…) A grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin 5 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin ise 1 milyon Türk lirasından az olmaması, (…) şarttır.” kuralı yer almakta iken, dava konusu değişiklik ile anılan bentte yer alan “5” ibaresi “10”; “1” ibaresi ise “5” olarak değiştirilerek, kurulmasına izin verilecek A grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin 10 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin ise 5 milyon Türk lirasından az olmaması gerektiği yönünde düzenleme yapılmıştır.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun “Özel kanunlara bağlı anonim şirketler” başlıklı 330. maddesinde, “Özel kanunlara tabi anonim şirketlere, özel hükümler dışında bu kısım hükümleri uygulanır.” kuralı yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu; 5. maddesinde ise, bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan mevzuat kapsamında faaliyet izni ve/veya yetki verilen anonim şirketlerin, 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği ve bu kapsamda, söz konusu anonim şirketlerin, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulabileceği ve faaliyet gösterebileceği kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca hazırlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’ın 1. maddesinin birinci fıkrasında, Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dâhil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine ilişkin düzenleyici ve sınırlayıcı esasların bu Karar ile tayin ve tespit edildiği; ikinci fıkrasında, bu Karar’ın uygulanmasına yönelik usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yönetmelik, tebliğ ve genelgelerin yayımlanacağı, bu Karar’a ve bu Karar’ın uygulanması amacıyla yayımlanacak yönetmelik, tebliğ ve genelgelere muhalefetin, 1567 sayılı Kanun ile ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı; 20. maddesinde ise, Bakanlığın, bu Karar’ın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Karar’da öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi ile 1567 sayılı Kanun’un 1. ve 5. maddeleri bir arada değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirketler olarak değerlendirileceği ve yetkili müesseselere ilişkin özel düzenlemeler dışında 6102 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin kuruluş aşamasına ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır.
Bu kapsamda, asıl amaçları döviz alım satım faaliyetlerinde bulunmak olan yetkili müesseselerin, belli bir mali güce ve işlem hacmine sahip olmaları, mali piyasaları, bu piyasaların ihtiyacı olan istikrar ve güven ortamını yakından ilgilendirmesi bakımından ekonomik bir zorunluluk olup, kurulmasına ilişkin izin verilecek A grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin 10 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseselerin ödenmiş sermayelerinin ise 5 milyon Türk lirasından az olmaması yönünde dava konusu değişiklikle yapılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesiyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin birinci fıkrasında, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde belirlenen asgarî ödenmiş sermaye miktarına ilişkin yükümlülükleri yerine getirmesi için 31/12/2022 tarihine kadar süre verildiği, söz konusu yükümlülükleri belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verileceği, bu kapsamda, söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesi için makûl bir geçiş sürecinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 7. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yapılan değişiklik yönünden (1.4.’te yer alan istem yönünden);
Dava konusu değişiklik öncesinde 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde, “Faaliyet izni almak üzere yapılacak başvuruya; (…) A grubu yetkili müesseseler için 500 bin Türk lirası; B grubu yetkili müesseseler için 200 bin Türk lirası başvuru ücretinin yatırıldığını tevsik eden belge, (…) eklenir.” kuralı yer almakta iken, dava konusu değişiklik ile anılan bent, “A ve B grubu yetkili müesseseler için başvuruda bulunulacak faaliyet bölgesine ilişkin Yönetmeliğin Ek-1’inde belirtilen başvuru ücretinin yatırıldığını tevsik eden belge” şeklinde değiştirilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, “Hazine ve Maliye Bakanlığı; bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik, tebliğ ve diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca başvurusu alınacak, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü izin veya belge ile Bakanlık tarafından geliştirilen bilgi sistemlerinin sistem kullanıcılarına sunumu kapsamında, her bir başvuru, izin, belge veya sistem sunumu için bir mali yıl içerisinde altı milyon Türk lirasını geçmemek üzere yönetmelikte belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ücret almaya yetkilidir. Bu tutar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 04/01/1961 tarih ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 4. maddesine dayanılarak, anılan maddede belirtilen ücretlere ilişkin usûl ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan 1567 Sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik (Yönetmelik) ile faaliyet bölgelerine göre ücretler tespit edilmiştir.
Yönetmeliğin Ek-1’inde, A grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 6 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 4 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 3 milyon Türk lirası; B grubu yetkili müesseseler için başvuru ücreti, 1 numaralı faaliyet bölgesi için 5,5 milyon Türk lirası, 2 numaralı faaliyet bölgesi için 4,5 milyon Türk lirası, 3 numaralı faaliyet bölgesi için 3,5 milyon Türk lirası, 4 numaralı faaliyet bölgesi için 2,5 milyon Türk lirası olarak belirlenmiştir.
Yetkili müessese kurmak amacıyla kuruluş izni almak üzere başvuruda bulunanlardan, başvuruları Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca uygun görülenlere 6102 sayılı Kanun hükümleri dâhilinde anonim şirket kurabilmelerine izin verilmektedir. Yetkili müessese kurmak için kuruluş izni alan kurucular, faaliyet izni alana kadar faaliyette bulunamamaktadırlar. Kurucuların, kuruluş izin tarihinden itibaren 90 gün içerisinde yetkili müessesenin kuruluş işlemlerini tamamlayarak faaliyet izni almak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı’na başvuruda bulunması gerekmektedir. Faaliyet izni almak üzere yapılacak başvuruya 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan bilgi ve belgelerin eklenmesi zorunludur.
Bu itibarla, yetkili müessese olarak faaliyette bulunmak amacıyla başvuruda bulunanların mali gücünün tespiti ve piyasaya girişlerinin belli bir şekilde kontrol altında tutulması amacıyla, yetkili müessese faaliyet izni başvurularında Yönetmeliğin Ek-1’inde belirtilen başvuru ücretinin yatırıldığını tevsik eden belgenin eklenmesi gerektiği yönünde ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 9. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik yönünden (1.5.’te yer alan istem yönünden);
Dava konusu değişiklik öncesinde 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Bulundukları ülkede döviz alım satım işleri ile iştigal eden yurt dışında yerleşik kişilerin Türkiye’de şube kuruluş izni başvurularında;
a) Şirketin kurulduğu ülke resmî makamlarınca onaylı ana sözleşmesi ve Türkçe çevirisinin,
b) Şirketin kurulduğu ülke resmî makamlarınca onaylı döviz alım satım işleriyle iştigal ettiğini ve bu konuda herhangi bir kısıtlaması bulunmadığını gösterir belge ve Türkçe çevirisinin,
c) Faaliyette bulunmak istediği konulara göre 6. maddede yer alan şartları yerine getirdiğini tevsik eden belgelerin,
ç) Bakanlıkça gerekli görülecek diğer belgelerin, eklenmesi zorunludur.” kuralı yer almakta iken, dava konusu değişiklik ile bu fıkra yürürlükten kaldırılmıştır.
32 sayılı Karar’ın “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, Türkiye’de yerleşik kişilerin, yurt dışında işçi, serbest meslek ve müstakil iş sahibi Türk vatandaşları dâhil Türkiye’de kanunî yerleşim yeri bulunan gerçek ve tüzel kişileri; (c) bendinde, dışarıda yerleşik kişilerin, Türkiye’de yerleşik sayılmayan gerçek ve tüzel kişileri ifade ettiği belirtilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinde, yurt dışında yerleşik kişilere ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Maddenin birinci fıkrasında, yurt dışında yerleşik kişilerden yetkili müessese kuruluş izni başvurusu için istenecek bilgi ve belgeler hakkında 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 7. maddesinde yer alan hükümlerin kıyasen uygulanacağı kuralına yer verilmiş; ikinci fıkrasında ise, birinci fıkranın uygulanması ile ilgili olarak, yurt dışından temin edilecek belgelerin, ilgili ülkenin yetkili makamlarınca ve Türkiye’nin o ülkedeki konsolosluğunca veya Lahey Devletler Özel Hukuku Konferansı çerçevesinde hazırlanan ve 20/06/1984 tarih ve 3028 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan Yabancı Resmî Belgelerin Tasdiki Mecburiyetinin Kaldırılması Sözleşmesi hükümlerine göre onaylanmış olması ve başvuruya belgelerin noter onaylı tercümelerinin de eklenmesi gerektiği; ayrıca, yabancı uyruklu gerçek ve tüzel kişilerden istenilecek belgelerin bu kişilerin yerleşik olduğu ülkede kayıtların tutulduğu bir merci ya da sistem olmaması nedeniyle temin edilememesi durumunda, bu durumun ilgili ülkenin yetkili mercilerinden alınacak bir belge ile Bakanlığa tevsik edilmesi gerektiği belirtilerek, yurt dışında yerleşik kişilerin Türkiye’de yetkili müessese kuruluş izni almalarına ilişkin usûl ve esaslar belirlenmiştir.
Dava konusu değişiklik öncesinde 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasında, bulundukları ülkede döviz alım satım işleriyle iştigal eden yurt dışında yerleşik kişilerin Türkiye’de şube kuruluş izin başvurularında eklenmesi gereken bilgi ve belgelere yer verilmiş; dava konusu düzenleme ile bu fıkra yürürlükten kaldırılmıştır.
Davacılar tarafından, dava konusu değişiklik sonrasında Türk vatandaşları için aranan şartların, yurt dışında yerleşik kişilerde aranmamasının eşitlik ve mütekabiliyet ilkelerine aykırı olduğu iddia edilmiş ise de, davalı idarenin savunma dilekçesinde, söz konusu değişiklik sonrası, bulundukları ülkede döviz alım satımı ile iştigal eden yurt dışında yerleşik kişilerce, ancak Türkiye’de bir anonim şirket kurularak ve Bakanlıkça verilen yetkili müessese kuruluş ve faaliyet izinleri ile sonrasında şube kuruluş ve faaliyet izinlerinin de alınması üzerine Türkiye’de şube açılabileceği, yurt dışında yerleşik kişilere herhangi bir ayrıcalık tanınmasının söz konusu olmadığı, yerli ve yabancı herkesin aynı şartlara tabî tutulduğu belirtilmiştir.
Bu itibarla, dava konusu değişiklik ile yurt dışında yerleşik kişilere, Türkiye’de şube açmaları konusunda herhangi bir ayrıcalık tanınmadığı, bu kişilerin Türkiye’de merkez ve şube açma konusunda 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de yer alan şartları haiz olmaları gerektiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkra yönünden (1.6.’da yer alan istem yönünden);
Dava konusu düzenlemeyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkrada, “A grubu yetkili müesseselerin şube açma izin başvurularında aşağıdaki kurallar uygulanır:
a) Merkezi 1 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler tüm faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
b) Merkezi 2 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 2, 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
c) Merkezi 3 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde şube açabilirler.
ç) Merkezi 4 numaralı faaliyet bölgesinde bulunan A grubu yetkili müesseseler yalnızca 4 numaralı faaliyet bölgesinde şube açabilirler.
d) A grubu yetkili müesseseler (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde yer alan şartlar haricinde şube açmak için başvuruda bulunamaz ve yeni şube açamazlar.” kuralına yer verilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinde, “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.
Devlet, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır.” kuralına yer verilmiş; 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.
Hukuk devletinde teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğüne sahip olmak asıldır. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise istisnaîdir. Anayasa’nın 5. maddesinde, temel hak ve özgürlükleri sosyal hukuk devleti ve adalet anlayışıyla bağdaşmayacak surette sınırlandıran siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmak devletin görevleri arasında sayılmıştır. İstisnaî olarak temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin çerçeveyi de yine Anayasa çizmiştir. Buna göre, temel hak ve özgürlüklerin belirli şartlar altında ve ancak kanunla sınırlandırılabileceği açıktır.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin şube açma usûl ve esaslarına ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır. Bunun dışında, yetkili müesseselerin Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerine yine Anayasa’da yer alan koşullar dışında müdahale edilmesi mümkün değildir.
Dava konusu düzenlemeyle, A grubu yetkili müesseselerden merkezi 1 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların 4 faaliyet bölgesinde; merkezi 2 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların yalnızca 2, 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde; merkezi 3 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların yalnızca 3 ve 4 numaralı faaliyet bölgelerinde; merkezi 4 numaralı faaliyet bölgesinde bulunanların ise yalnızca 4 numaralı faaliyet bölgesinde şube açabilecekleri, bunların dışında A grubu yetkili müesseselerin şube açmak için başvuruda bulunamayacağı ve yeni şube açamayacağı belirtilerek A grubu yetkili müesseselerin şube açmaları konusunda coğrafi sınırlama getirilmek suretiyle teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğüne müdahalede bulunulduğu anlaşılmaktadır.
Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar olduğu belirtilmektedir. Ancak, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde, yetkili müesseselerin şube açmaları konusunda coğrafi sınırlama getirilmesini öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Anayasal koruma altındaki teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte A grubu yetkili müesseselerin şube açmalarına ilişkin kanunî bir dayanak bulunmaksızın coğrafi sınırlama getirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkra yönünden (1.7.’de yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkrada, “Yetkili müesseselerde pay sahipliği bulunmayan kişilerin şirketi münferiden temsile yetkili kılınması mümkün bulunmamaktadır. Bu kişilerin şirkette en az yüzde elli ve üzeri paya sahip hissedar veya hissedarlarla müştereken temsile yetkili kılınması mümkündür.” kuralına yer verilmiştir.
6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi ile 1567 sayılı Kanun’un 1. ve 5. maddeleri bir arada değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerin özel kanuna tabî anonim şirketler olarak değerlendirileceği ve yetkili müesseselere ilişkin özel düzenlemeler dışında 6102 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı; bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin faaliyetlerine ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır. Bunun dışında, yetkili müesseselerin Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerine yine Anayasa’da yer alan koşullar dışında müdahale edilmesi mümkün değildir.
Her ne kadar davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin ihdas edilmesinin nedeni, pay sahiplerine ilişkin aranan şartlara sahip olmayan ve şirketle ilgisiz kişilerin, yetkili müesseseleri fiilen yönetmesinin engellenmesi olarak belirtilmiş ise de, kanunî bir dayanak olmaksızın yetkili müesseselerin teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğü kapsamında yer aldığı değerlendirilen şirketlerin temsil yetkisinin sınırlandırılması mümkün değildir.
Yine davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar olduğu belirtilmektedir. Ancak, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde, yetkili müesseselerin temsil yetkisinin sınırlandırılmasını öngören açık, belirli ve öngörülebilir bir kural bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Anayasal koruma altındaki teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte yetkili müesseselerin temsil yetkisinin kanunî bir dayanak bulunmaksızın sınırlandırılmasına ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin altıncı fıkrası yönünden (1.8.’de yer alan istem yönünden);
Dava konusu düzenlemeyle değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 7. maddesinin altıncı fıkrasında, “Yetkili müesseselerin unvan değişikliği Bakanlığın iznine tabîdir.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkartılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar’da yer alan hususların uygulanmasına ilişkin olarak düzenlenen 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, mali sistemin unsurlarından biri olan yetkili müesseselerin kuruluş, faaliyet, şube açma, yükümlülük ve denetimlerine dair usûl ve esaslar düzenlenmiş, böylece yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amaçlanmıştır.
Dava konusu değişiklik öncesinde de yetkili müesseselerin unvan değişikliği, Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın iznine tabî kılınmıştır.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, yetkili müesseselerin 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği kuralına yer verilmiş; 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinde ise, kurulmasına izin verilecek yetkili müesseselerin anonim şirket olması, şirketin ana sözleşmesinde yer alan ticaret unvanında A grubu için “yetkili müessese”, B grubu için “sınırlı yetkili müessese” ibaresinin bulunması ve münhasıran yetkili müesseselerin faaliyet konuları ile iştigal etmek üzere kurulması gerektiği belirtilmiştir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, kuruluş aşamasında yetkili müesseselerin ana sözleşmelerinde yer alan ticaret unvanlarının, bu şirketler faaliyete başladıktan sonra değiştirilmesi durumunda kuruluş aşamasında aranan şartların halîhazırda korunup korunmadığının tespit edilmesi ve yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin unvan değişikliği öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması gerektiği yönünde ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci ve beşinci fıkraları yönünden (1.9.’da yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinde, “(1) Yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabîdir.
(…)
(5) Yetkili müessese hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyati tedbirin söz konusu olması hâlinde haciz işlemi, icra takibi veya ihtiyati tedbir kaldırılana kadar hisse devri izni verilmez.” kuralları yer almıştır.
Dava konusu değişiklik öncesinde de yetkili müesseselerin ortaklarında değişikliğe neden olan hisse devirleri Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın iznine tabî kılınmıştır.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, yetkili müesseselerin 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir. Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın, davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin kurucu ve ortaklarında aranan şartları haiz olmayan kişilere devrinin engellenmesi ve yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin hisselerinin devri öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması gerektiği yönünde ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin beşinci fıkrasında, yetkili müesseseler hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyati tedbirin söz konusu olması hâlinde haciz işlemi, icra takibi veya ihtiyati tedbir kaldırılana kadar yetkili müesseselerin hisse devirlerine izni verilmeyeceği kuralı yer almıştır.
Davalı idare tarafından, Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan düzenlemenin ihdas edilmesinin nedeni, yetkili müesseselerin faaliyet alanı itibarıyla borç alacak ilişkilerinde icra takibine varan bir anlaşmazlığın bulunmasının çok olası olmadığı, döviz ve altın alım satımı yapan şirketlerin icra takibiyle karşılaşma ihtimalinin ise düşük olduğu, böyle bir ihtimalle karşılaşılması durumunda, hisse devrine izin verilerek üçüncü kişilerin mağdur edilmesinin engellenmesi olarak belirtilmiş ise de, kanunî bir dayanak olmaksızın yetkili müesseselerin mülkiyet hakkı ile teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün sınırlandırılması mümkün değildir.
Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî dayanağının 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile bu madde uyarınca alınan 32 sayılı Karar olduğu belirtilmektedir. Yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla, yetkili müesseselerin hisselerinin devri öncesinde Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması gerekmekte ise de, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde ve diğer maddelerinde, yetkili müesseselerin hisse devirlerinin sınırlandırılmasına yönelik açık bir kurala yer verilmemiştir.
Bu itibarla, Anayasal koruma altındaki mülkiyet hakkı ile teşebbüs hürriyeti ve çalışma özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, üst hukuk kurallarını aşar nitelikte yetkili müesseseler hakkında haciz, icra takibi veya ihtiyati tedbirin söz konusu olması hâlinde haciz işlemi, icra takibi veya ihtiyati tedbir kaldırılana kadar yetkili müesseselerin hisse devrinin kanunî bir dayanak bulunmaksızın sınırlandırılmasına ilişkin 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 18. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 18. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrası yönünden (1.10.’da yer alan istem yönünden);
Dava konusu değişiklik öncesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Yetkili müesseseler unvanları, gerçek kişi ortakları ile hisseleri devralacak tüzel kişiler de yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan ortakları, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, genel müdür veya yöneticileri, imza yetkisini haiz çalışanları ile iç kontrol görevlilerine ilişkin bilgiler ve iletişim bilgilerinde meydana gelen değişiklikleri, değişiklik tarihinden itibaren 10 gün içerisinde Bakanlığa bildirmek zorundadır.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu düzenlemeyle yapılan değişiklik sonrasında 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Yetkili müesseselerin ortakları, tüzel kişi ortaklarında yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, genel müdür veya yöneticileri, imza yetkisini haiz çalışanları, iç kontrol görevlileri, serbest muhasebecileri/serbest muhasebeci mali müşavirleri/yeminli mali müşavirlerine ilişkin bilgi ve iletişim bilgilerinde meydana gelen değişiklikler ile vezne görevlileri ve diğer tüm çalışanlarına ilişkin bilgilerde meydana gelen değişikliklerin, değişiklik tarihinden itibaren 10 gün içerisinde Bakanlığa bildirilmesi zorunludur.” kuralı yer almıştır.
Davalı idare tarafından, dava konusu değişiklik ile önceki düzenlemeye ek olarak serbest muhasebeci, serbest muhasebeci mali müşavir, yeminli mali müşavirlere yönelik bilgi ve iletişim bilgilerinin istenmesinin sebebi olarak, uygulamada yetkili müesseselerin Bakanlık ile gerçekleştirdikleri işlemlerin büyük bir kısmının mali müşavirler tarafından takip edildiği, bu düzenleme olmasa dahi Bakanlıkça yetkili müesseselerden gerekli görülen her türlü bilgi ve belgenin gönderilmesinin istenebileceği, dava konusu düzenlemeyle de, ilgililerden istenen bir kısım bilgi ve belgelerin sarih hâle getirildiği, yetkili müesseselerin diğer çalışanlarına ilişkin olarak ise sadece ad, soyad, kimlik numarası ile işe giriş tarih bilgilerinin bildirilmesinin öngörüldüğü belirtilmiştir.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla ihdas edilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkra yönünden (1.11.’de yer alan istem yönünden);
Dava konusu düzenlemeyle 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkrada, “4. maddenin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında gerçekleştirilen işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılması zorunludur.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, “B grubu yetkili müesseseler Türk Parası Kıymetini Koruma ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen faaliyetlerde bulunabilirler: (…) b) Kaydi para hariç yabancı paraları daha küçük veya daha büyük küpürlerle, ayrı cins kaydi para hariç yabancı paralarla değiştirmek.” kuralı yer almıştır.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun “İspat edici kağıtlar” başlıklı 227. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanun’da aksine hüküm olmadıkça, bu Kanun’a göre tutulan ve üçüncü şahıslarla olan münasebet ve muamelelere ait olan kayıtların tevsiki mecburidir.”; mükerrer 257. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Maliye Bakanlığı; (…) Tutulması ve düzenlenmesi zorunlu defter, kayıt ve belgelerin mikro film, mikro fiş veya elektronik bilgi ve kayıt araçlarıyla yapılması veya bu kayıt ortamlarında saklanması veya ibraz edilmesi hususunda izin vermeye veya zorunluluk getirmeye, bu şekilde tutulacak defter ve kayıtların kopyalarının Maliye Bakanlığı’nda veya muhafaza etmekle görevlendireceği kurumlarda saklanması zorunluluğu getirmeye, bu konuda uygulama usul ve esaslarını belirlemeye, (…) yetkilidir.” kuralları düzenlenmiştir.
32 sayılı Karar’ın “Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgeleri” başlıklı 23. maddesinde, “Bu Karar’a ilişkin işlemlerde bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumlar tarafından döviz alım satım belgeleri ile Türk parası transfer belgeleri düzenlenir ve bu belgelerle ilgili usul ve esaslar Merkez Bankası’nca belirlenir.” kuralı yer almıştır.
03/07/1991 tarih ve 20918 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası I-M Sayılı Genelgesi’nin “Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgesi” başlıklı 46. maddesinde, “(1) Türkiye’de faaliyette bulunan bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumlar tüm efektif ve döviz alımlarında bu Genelge’nin ekinde yer alan Ek-1’e, tüm efektif ve döviz satımlarında Ek-2’ye ve yurt dışına yapılacak Türk parası transferlerinde Ek-3’e uygun olarak düzenleyecekleri döviz alım, döviz satım ve Türk parası transfer belgelerini ihtiyaçları dahilinde bastıracaklardır. Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgelerinin düzenlenmesinde elektronik makinalar ve bilgisayar kullanılması mümkündür.
(…)
(3) Döviz alım ve satım belgeleri ile Türk parası transfer belgesi iki nüsha olarak düzenlenecektir. Bu belgelerin, düzenleyen kuruluşlarda kalacak olan ikinci nüshaları üzerinden işlem yapılmaz. (…)” kurallarına yer verilmiştir.
Söz konusu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, yetkili müesseselerce, döviz alım satım faaliyetlerine ilişkin olarak döviz alım belgesi ile döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmektedir.
1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetleri ile yükümlülük ve denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, kanunların sınırları içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde tutularak ve ölçülülük ilkesi dikkate alınarak kullanılması gerekmektedir.
Hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de ölçülülük ilkesi olup bu ilke, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. İdarelerce tesis edilen işlemlerin, kamu yararının sağlanması amacına yönelik, objektif, âdil ve ölçülü olması hukuk devleti olmanın gereğidir.
Dava konusu düzenlemeyle, yetkili müesseselerce gerçekleştirilecek -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin tüm işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılması zorunlu hâle getirilmiştir.
Davalı idare tarafından, yetkili müesseselerce gerçekleştirilen -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin işlemlerin, döviz alım satımıyla ilgisinin bulunmadığı, bu nedenle söz konusu işlemlere ilişkin döviz alım belgesi veya döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmediği değerlendirmesinde bulunularak, Bakanlığın gözetim ve denetim faaliyeti kapsamında yabancı paraların bütünlenmesi veya bozdurulmasına dair işlemlerin de kayıt altında tutulmasını sağlamak amacıyla söz konusu düzenlemenin ihdas edildiği belirtilmektedir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemeyle herhangi bir alt limit belirlenmeksizin, döviz alım belgesi veya döviz satım belgesi düzenlenmesi gerekmeyen -kaydi para hariç- yabancı paraların bütünlenmesi veya bozulmasına ilişkin tüm işlemlerde, müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını, işlem tarihini, saatini ve miktarını gösterecek şekilde her bir işlem itibarıyla ayrı bir hesap veya deftere kaydının yapılmasının zorunlu hâle getirilmesi ölçülülük ilkesine uygun olmadığı gibi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin de bulunmadığı anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 20. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâli yönünden (1.12.’de yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkrada, “Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri tüm işlemlerde müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C. Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir.” kuralı yer almakta iken, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle, anılan fıkrada yer alan “tüm işlemlerde” ibaresi “100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için” şeklinde değiştirilmiştir.
Söz konusu değişiklik sonrası 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin altıncı fıkrasında, “Yetkili müesseseler gerçekleştirdikleri 100 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için müşterinin T.C. Kimlik Numarasını/Pasaport Numarasını ve/veya Vergi Kimlik Numarasını müşteriden temin ederek her bir işlem itibarıyla kayıt altına almak zorundadır. Müşteri tarafından beyan edilen T.C. Kimlik Numaraları/Pasaport Numaraları vezne görevlileri tarafından kişinin fotoğrafının yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Kimlik Kartı veya Pasaport üzerinden, Vergi Kimlik Numarası ise bunlara ek olarak kişinin söz konusu şirket adına işlem yapmaya yetkili olduğunu belirten belgeler üzerinden kontrol edilerek kayıt altına alınır. Söz konusu bilgiler, ilgisine göre düzenlenen belgeler üzerine kayıt edilir.” kuralı yer almıştır.
Davacılar tarafından, dava konusu değişiklik öncesinde, kambiyo mevzuatı kapsamında döviz alım satımında kimlik bildirim yükümlülüğünün bulunmadığı, ancak, Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) tarafından, işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarının 75.000-TL’yi aşması durumunda ve vergi mevzuatı uyarınca 3.000 ABD Doları veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemlerde kimlik tespitinin yapılmasının zorunlu olduğu, söz konusu tutarların ölçülü olduğu, dava konusu düzenlemeyle belirlenen tutarın ise çok düşük olduğu, bu konuda bir alt limit belirlenecekse MASAK veya vergi mevzuatındaki tutarların dikkate alınmasının isabetli olacağı ileri sürülmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 30. maddesinin birinci fıkrasında, “Bakanlık bu Tebliğ’in tatbikatını temin etmek amacıyla gerekli göreceği her türlü tedbiri almaya, mücbir sebep hâllerini veya zorunlu hâlleri değerlendirmeye, kimlik ibrazına yönelik işlem limitlerini belirlemeye, tereddütlü hususları gidermeye ve Tebliğ’de öngörülen hâller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya yetkilidir.” kuralı yer almıştır.
Davalı idare tarafından sunulan ikinci savunma dilekçesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 30. maddesinin birinci fıkrasının vermiş olduğu yetkiye dayanılarak Bakanlık Makamı’nın 14/06/2022 tarih ve 2424471 sayılı işlemiyle kimlik ibrazına yönelik işlem limitleri yeniden belirlenerek 5.000 ABD Doları ve/veya karşılığı Türk Lirası tutarını aşan işlemler için yetkili müesseseler tarafından müşterilerin kimlik tespitinin yapılması gerektiği yönünde yeni bir kararın alındığı belirtilmiştir.
Bu itibarla, bakılan davada, davacılar tarafından dava konusu edilen Tebliğ düzenlemesi dışında herhangi bir uygulama işleminin iptalinin istenilmediği, bu hâliyle davanın konusunun kalmadığı anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin altıncı fıkrasının, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâli yönünden konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresi ve beşinci fıkrası yönünden (1.13.’te yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinde yapılan değişiklik öncesinde anılan maddede, “(1) Yetkili müesseseler işlem yapılan her bir vezne, para makinesi ile işlem yapan kişileri gösterecek şekilde yeterli sayıda kamera veya görüntü kayıt sistemini çalışır şekilde kurulu bulundurmak zorundadır. Kamera veya görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtların kayıt tarihinden itibaren 6 ay süreyle saklanması zorunludur.
(2) Yetkili müesseseler faaliyete ara verdikleri dönemde kamera veya görüntü kayıt sistemlerini çalışır durumda bırakmak zorundadır.
(3) Yetkili müesseseler kamera veya görüntü kayıt sistemlerinde meydana gelen arızaları en geç arızanın meydana geldiği günü takip eden iş günü sonuna kadar Bakanlığa ve sistemin bakımını üstlenen firmalara bildirmek zorundadır. Söz konusu arızaların en kısa sürede giderilmesi ile Bakanlığa arızanın giderildiği ve sistemin tekrar çalışır hâle geldiği tarihe dair sistem bakımını üstlenen firmadan alınacak yazı eklenerek bilgi verilmesi gerekir.
(4) Kamera veya görüntü kayıt sisteminin bu Tebliğ’de yer alan şartları taşıyacak şekilde kurulduğuna ilişkin söz konusu sistemleri kuran firmalardan belge alınması zorunludur.” kuralları yer almakta iken, söz konusu değişiklik sonrasında 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinde, “(1) Yetkili müesseseler Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde kamera ve görüntü kayıt sistemini çalışır şekilde kurulu bulundurmak zorundadır. Kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtların kayıt tarihinden itibaren en az 1 yıl süreyle saklanması zorunludur.
(2) Yetkili müesseseler faaliyete ara verdikleri dönemde kamera ve görüntü kayıt sistemlerini çalışır durumda bırakmak zorundadır. Kamera ve görüntü kayıt sisteminin kapatılmasını zorunlu kılan tadilat ve benzeri mücbir sebep hâllerinin varlığı durumunda önceden Bakanlığa bilgi verilmesi zorunludur.
(3) Yetkili müesseseler Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde kamera sisteminin çalışıp çalışmadığına ilişkin her gün gerekli kontrolleri yapmak ve meydana gelen arızaları Bakanlığa ve sistemin bakımını üstlenen firmalara bildirmek zorundadır.
(4) Kamera ve görüntü kayıt sisteminin bu Tebliğ’de yer alan şartları taşıyacak şekilde kurulduğuna ilişkin söz konusu sistemleri kuran firmalardan belge alınması zorunludur.
(5) Yetkili müesseselerin kamera ve görüntü kayıt sistemleri ile elde edilen kayıtları haftalık olarak mevcut iş yerlerinden farklı bir lokasyonda veya bulut bilişim hizmetlerini kullanmak suretiyle aynı görüntü kalitesiyle yedeklemesi ve bu verileri en az 1 yıl süreyle saklaması zorunludur.” kurallarına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’e dayanılarak hazırlanan ve 31/03/2022 tarihinde yayımlanan Kamera ve Görüntü Kayıt Sistemi Genelgesi (YM-2022/1) ile, yetkili müesseselerin merkez ve/veya şubelerinde kamera ve görüntü kayıt sisteminin kurulması, güvenliğinin sağlanması, kayıtların saklanması ve yedeklenmesi, kameraların işletme sistemi ve donanımlarının bakım ve onarımlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiştir.
Söz konusu düzenlemeler uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyetlerine yönelik gözetim ve denetim etkinliğinin arttırılması suretiyle kayıt dışılığının azaltılması amacıyla yetkili müesseselerin iş yerlerinde, işlem yapılan tüm alanların kör nokta barındırmayacak şekilde yeterli sayıda kameradan oluşan kamera ve görüntü kayıt sisteminin çalışır şekilde bulundurulması, ayrıca, iş yerlerinde saklanan kayıtların, afet, yangın, elektrik sistemi arızası gibi beklenmedik nedenlerle silinmesinin engellenmesi amacıyla haftalık olarak mevcut iş yerlerinden farklı lokasyonlarda DVD, harici disk ve/veya USB bellek gibi verilerin fiziki olarak yedeklenmesini sağlayan teknolojik araçlarla saklanması veya bulut bilişim hizmetleri kullanılmak suretiyle aynı görüntü kalitesiyle yedeklenmesi ve bu verileri en az 1 yıl süreyle saklanması gerekmektedir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar’ın davalı idareye vermiş olduğu yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, yetkili müesseselerin faaliyet alanlarının gözetim ve denetiminin sağlanması amacıyla ihdas edilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresi ile beşinci fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkra yönünden (1.14.’te yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkrada, “Yetkili müesseseler denetimler esnasında, denetim elemanlarının gerekli gördüğü kasa sayımı ve benzeri tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerini durdurmak ve denetim için iş yerinde gerekli düzeni sağlamak zorundadır.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un Ek 1. maddesinde, “Vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcıları, Hazine kontrolörleri ve stajyer Hazine kontrolörleri ve kambiyo murakabe mercileri bu Kanun hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında tetkikat ve tahkikat yapmak ve tahkikat sırasında suç emareleri bulunursa maznunlar ve suçla ilgisi görülenler nezdinde Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve arama hakkındaki hükümleri gereğince muamele ifa etmek salahiyetini haizdirler.” kuralı yer almıştır.
32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin birinci fıkrasında, “Kambiyo denetimine yetkili elemanlar ile kambiyo müdürlükleri (kambiyo murakabe mercileri) tarafından yapılan denetlemelerde bu Karar’da öngörülen işlemleri ifa eden kişilerden, işlemlerinde Karar’a aykırılıklar tesbit edilenler hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu’nun zabıt ve aramaya dair hükümleri uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun “Arama ve El koyma” başlıklı dördüncü bölümünde, şüpheli, sanık ve diğer kişilerle ilgili arama, arama işlemi uygulanan kimsenin belge veya kâğıtlarının incelenmesi, eşya veya kazancın muhafaza altına alınması ve bunlara el konulmasına ilişkin usûl ve esaslar düzenlenmiştir.
213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun “Arama” başlıklı üçüncü bölümünde ise, vergi mükellefleri veya kaçakçılıkla ilgisi görülen diğer kişilerin nezdinde ve bunların üzerinde arama yapılmasına ilişkin usûl ve esaslara yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye yetkili müesseselerin denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi verilmiş ise de, davalı idarece bu yetkinin, arama ve el koymaya ilişkin usûl ve esasların belirlendiği diğer kanunların sınırları içerisinde kullanılması gerekmektedir.
Söz konusu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, 1567 sayılı Kanun hükümlerine aykırı hareket eden yetkili müesseselerin faaliyet ve işlemleri hakkında yapılacak denetimler sırasında, yetkili müesseselerin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulmasına yönelik işlem tesis edilmesine ilişkin herhangi bir yetkinin davalı idareye verilmediği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, yasal bir dayanak olmaksızın, dava konusu Tebliğ düzenlemesiyle yetkili müesseselerin, denetimler esnasında, denetim elemanlarının gerekli gördüğü kasa sayımı ve benzeri tüm işlemler tamamlanana kadar geçici olarak işlemlerini durdurması yönünde ihdas edilen düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu Tebliğ’de yapılan değişiklik ile, sektörün güvenliği ve kayıt dışılığın önlenmesi amacıyla denetim faaliyetinin sağlıklı ve kısa sürede tamamlanabilmesi için denetim esnasında yetkili müesseselerce, iş yerlerinde gerekli düzenin sağlanması gerektiği yönünde ihdas edilen diğer düzenlemelerde ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesi yönünden (1.15.’te yer alan istem yönünden);
a) Mülkiyet hakkı bakımından faaliyet izni verilmesi ve iptali
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkelerinin geçerli olduğu hukuk sistemlerinde, tüm hâkimlerin ve mahkemelerin en üst yazılı hukuk kuralı olan anayasaya uygun hareket etmesi ve önlerine gelen uyuşmazlıkların görüm ve çözümünde uygulayacağı yazılı hukuk kurallarına, anayasaya uygun bir yorum getirmesi yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu yorum tekniği, “Anayasaya uygun yorum” olarak adlandırılmaktadır. Öte yandan, Anayasa’nın 138. maddesine göre hâkimler, kararını “Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatine göre” verirler. Bu itibarla, hangi derecede olursa olsun tüm mahkeme ve hâkimler tarafından uyuşmazlıkların çözümünde ve karara bağlanmasında Anayasa’da düzenlenen kuralların ve öngörülen ilke ve güvencelerin esas alınması ve bakılan davada doğrudan uygulanması gerekmektedir.
Mahkemelerin hukuk kurallarını yorumlama yetkisi, bunların Anayasa hükümleri ışığında yorumlanması yükümlülüğünü de beraberinde getirmektedir. Buna göre mahkemeler, önlerindeki uyuşmazlığa uygulayacakları mevzuat hükümlerini anayasal ilke ve güvenceleri gözeterek yorumlama mecburiyeti altındadır. Bir mevzuat hükmünün birden farklı biçimde yorumlanmasının mümkün olduğu hâllerde Anayasa’ya aykırı olan yorumun benimsenmesinden kaçınılması Anayasa’nın üstünlüğü ilkesinin bir gereğidir. Diğer bir ifadeyle Anayasa’ya uygun yorum ilkesi hâkimin hukuk kurallarını yorumlama serbestisinin sınırını oluşturmaktadır. Dolayısıyla hâkimin bir hukuk kuralının anlam ve kapsamını tespit ederken Anayasa’yı ve anayasal ilkeleri hesaba katmaması Anayasa’nın normlar hiyerarşisinin tepesinde yer almasını anlamsız hâle getirir. Bu bağlamda Anayasa kâğıt üzerinde kalan bir metin değil yaşayan, hukuk sistemini yönlendiren, her türlü kamusal tasarrufta gözetilmesi gereken hukukî bir belgedir (AYM kararı, Mehmet Fatih Bulucu [GK], B. No: 2019/26274, 27/10/2022, § 76).
Anayasa ve Sözleşme’de güvence altına alınan mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idarî yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır (AYM kararları; Samandağ Vakıflı Köyü Ermeni Ortodoks Kilisesi Vakfı [GK], B. No: 2018/9214, 27/10/2022, § 76; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 65; Hüseyin Remzi Polge, B. No: 2013/2166, 25/06/2015, § 31). Anayasa’nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM kararı, E:2015/39, K:2015/62, 01/07/2015, § 20).
Bir işin yürütülmesi için verilen çalışma ruhsatları, Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturur (AYM kararları; Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 35; Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 25; Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 30).
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadına göre de verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya iş yerlerinin ticarî itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunmakta olup mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. AİHM, ruhsat veya izinlerin sona erdirilmesini, Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesi anlamında mülkiyetten yoksun bırakma kapsamında değil, anılan maddenin ikinci paragrafı anlamında mülkiyetin kontrolü kapsamında bir müdahale olarak incelemektedir.
Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemler yapmaya ruhsat veren faaliyet izin belgesi, mevzuatta öngörülen şartların sağlanması ile gerekli yükümlülüklerin ve idarî usûllerin yerine getirilmesi neticesinde idarece düzenlenerek ilgililere verilmektedir. Faaliyet izni sahibi olan kişiler, kendilerine verilen bu izin kapsamında faaliyet izin belgesinin düzenlendiği tarihten iptal edildiği tarihe kadar, belirli bir süre ticarî faaliyette bulunmaktadır. İdare tarafından verilen bir ruhsata dayalı olarak ticarî faaliyet yürütülmesine imkân sağlayan ve dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisi içeren faaliyet izninin, bu izne sahip olan davacılar yönünden ekonomik bir değer ifade ettiği ve dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında mülk teşkil ettiği açıktır. Bu itibarla, yetkili müesseselerin mülkiyetinde bulunan faaliyet izin belgelerinin iptal edilmesi, Anayasa’nın 35. maddesi anlamında mülkiyet hakkına müdahale oluşturmaktadır (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 41; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 40; [maden işletme ruhsatı ve izni yönünden] Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2014/1989, 15/06/2016, § 36).
Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer kuralları birlikte değerlendirildiğinde, Anayasa’nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise, mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, §§ 55-58; Çukurova ithâlat ve İhracat Türk A.Ş. [GK], B. No: 2019/4408, 18/05/2022, § 50).
Aynı şekilde, AİHM tarafından da Sözleşme’ye ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde düzenlendiği hâliyle mülkiyet hakkının üç ayrı kuralı ihtiva ettiği kabul edilmektedir. AİHM’e göre, birinci fıkranın birinci cümlesinde yer alan genel nitelikteki birinci kural, mülkiyetin barışçıl kullanılması ilkesini bildirmektedir. Aynı fıkranın ikinci cümlesinde bulunan ikinci kural, mülkiyetten yoksun bırakılmayı ve bunun tâbi tutulduğu belirli koşulları kapsamaktadır. İkinci fıkrada yer verilen üçünü kural ise, devletlerin, diğerleri arasında, genel yarar uyarınca, bu amaç için gerekli gördükleri yasaları icra ederek mülkiyetin kullanılmasının kontrol etmeye yetkisi olduğunu tanımaktadır (Sporrong ve Lönnroth/İsveç, B. No: 7151/75 ve 7152/75, 23/09/1982, § 61).
Bir ekonomik faaliyetin ruhsata bağlanması, ilgili ekonomik alanın devlet tarafından düzenlemesi ve kontrol edilmesi amacına yöneliktir. Dövize ve kıymetli madenlere ilişkin işlemlere aracılık etme faaliyetinde bulunabilmenin belirli şartlara bağlanması ve kambiyo mevzuatına aykırı davrandığı veya yükümlülüklerini yerine getirmediği tespit edilen şirketlerin faaliyet izninin iptal edilmesi, Türk parasının değerinin korunması bakımından iktisadî yönden büyük önem taşıyan bu sektörü ve hizmetleri kontrol etmeyi ve düzenlemeyi amaçlayan tedbirlerdir. Başka bir anlatımla, 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuat kapsamında faaliyet izni verilmesi veya iptalinin, kamu makamlarının kontrol ve düzenleme yetkisi kapsamında olduğu açıktır. Bu sebeple 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak hazırlanan düzenleyici işlemler uyarınca ilgililerin faaliyet izninin iptal edilmesinin, mülkiyetin kullanımını düzenleme ve kontrole ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerekir (Benzer yöndeki hukukî değerlendirmeler için bkz. AYM kararları; [iş yeri açma ve çalışma ruhsatları yönünden] Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., B. No: 2015/12306, 28/11/2018, § 44; [Spor Toto bayiliği ruhsatı yönünden] Hidayet Metin, B. No: 2014/7329, 06/04/2017, § 41; [su ürünleri tesisi işletme hakkı yönünden] Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 50; [eczane ruhsatı yönünden] Ahmet Bal, B. No: 2015/19400, 11/06/2018, § 39).
Anayasa ve Sözleşme’de yer alan üçüncü kural (mülkiyetin kullanımının kontrolü), devlete mülkiyetin kullanımı veya mülkiyetten yararlanma hakkını kontrol etme ve bu konuda düzenleme yetkisi vermektedir. Düzenleme ve kontrol yetkisinin kullanımı, kamu makamlarına mülkiyetten yoksun bırakmaya göre daha geniş takdir yetkisi vermekte, ölçülülük ilkesi gereği mülkiyetten yoksun bırakmada aranan tazminat ödeme yükümlülüğü, davanın koşullarına bağlı olarak düzenleme yetkisinin kullanıldığı durumlarda gerekmeyebilmektedir. Ancak üçüncü kuralın uygulandığı düzenleme veya kontrol yetkisinin kullanımında da kural olarak kanunîlik, meşru amaç ve ölçülülük ilkelerinin gereklerinin karşılanması aranmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkının düzenlenmesi veya kontrolü yetkisi de ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla kullanılmalıdır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, §§ 57, 58; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 57).

b) Mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından geçerli olan güvenceler
Anayasa’nın 35. maddesinde, mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (AYM kararları; Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017, § 62; Filiz Freifrau Von Thermann ve diğerleri, B. No: 2019/14470, 20/12/2022, § 27).
Anayasa’nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği Anayasa’nın 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt, kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde, diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlâl edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir (AYM kararları; Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Ali Ekber Akyol ve diğerleri, B. No: 2015/17451, 16/02/2017, § 51; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 54; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 72).
“Kanun ile sınırlama” ölçütü veya “kanunîlik ilkesi” Sözleşme’nin mülkiyetin korunmasını düzenleyen ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesinde de “yasada öngörülen koşullara uygun olma” ifadesiyle bir sınırlama ve güvence ölçütü olarak yer almaktadır. Buna karşın Sözleşme’de yer alan “provided for by law” kavramı ile Anayasa’da yer alan “kanunîlik ilkesi” tam olarak aynı değildir. AİHM, “kanun ile öngörülmüş olma” kavramına Türk hukukunda kanunîlik ilkesine verilen anlamdan daha geniş bir anlam vermektedir (din ve inanç özgürlüğünü düzenleyen 9. maddede yer alan “prescribed by law” kavramı hakkındaki benzer değerlendirme için bkz: AYM kararı, Tuğba Arslan [GK], B. No: 2014/256, 25/06/2014, § 84).
Anayasa’nın 35. ve 13. maddeleri mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamaların kamu yararı amacıyla ve kanunla yapılması gerektiğini hüküm altına almaktadır. AİHM, yasada öngörülen koşulları, bir diğer ifadeyle hukukîliği geniş yorumlayarak istikrar kazanmış yargı kararlarına dayanan içtihat yoluyla geliştirilmiş ilkelerin de hukukîlik şartını karşılayabildiğini kabul ederken Anayasa, tüm sınırlandırmaların mutlak manada kanunla yapılacağını öngörerek Sözleşme’den daha geniş bir koruma sağlamaktadır (AYM kararları; Orhan Yüksel [GK], B. No: 2013/604, 10/12/2015, § 43; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 31; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 55).
c) Faaliyet izninin iptaline ilişkin kuralların kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden değerlendirilmesi
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca, Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Kararda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış; 32 sayılı Karar’a dayanılarak hazırlanan 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in de arasında yer aldığı düzenleyici idarî işlemlerde çeşitli hâllerde faaliyet izninin Bakanlıkça iptal edilmesini öngören kurallara yer verilmiştir.
Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayalı olması, öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, TBMM tarafından Anayasa’da belirtilen usûle uygun olarak “kanun” adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması hakka yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır (AYM kararları; Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 73).
Bakanlar Kurulu veya Cumhurbaşkanı kararları, yönetmelik, tebliğ gibi düzenleyici işlemlerin “kanun” kavramı kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmadığından, söz konusu düzenleyici idarî işlemlerde yer alan faaliyet izninin iptaline ilişkin kuralların şeklî anlamda kanunîlik şartını sağlamadığı açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da yer alan kuralların faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemler yönünden kanunîlik şartına uygun olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idare tarafından, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulu’nca alınan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karar ve bu karar uyarınca Bakanlıkça tesis edilen alt düzenleyici işlemlerde yer alan kurallara istinaden faaliyet izninin iptal edildiği belirtilmekte; dolayısıyla faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin yasal dayanağı olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi gösterilmektedir. Nitekim, 1567 sayılı Kanun’da bu konuda açık bir düzenleme yer almazken, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilenlerin dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kaldırılabileceği, yani faaliyet izninin iptal edilebileceği hususu 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinde düzenlenmiştir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve memleketten ihracının tanzim ve tahdidi ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir.” kuralına yer verilmiştir. Anılan madde, 18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenlerin (altın, plâtin ve gümüş) memleketten çıkarılmasının tanzim ve tahdidine ve Türk parası kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Bakanlar Kurulu yetkilidir.” şeklinde; 20/02/1954 tarih ve 8639
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle ise, “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithâlinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına İcra Vekilleri Heyeti salâhiyetlidir.” şeklinde değiştirilmiştir. 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’da geçen “İcra Vekilleri Heyeti” ibareleri “Bakanlar Kurulu” şeklinde değiştirilmiştir. 07/07/2018 tarih ve 30471 (2. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 700 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 8. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi -aynı KHK’nın 217. maddesi uyarınca 24/06/2018 tarihinde birlikte yapılan Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının andiçerek göreve başladığı tarihte yürürlüğe girmek üzere- “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilerek madde yürürlükteki hâlini almıştır.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır. Yasama yetkisinin TBMM’ye ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu kurala yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasî rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede, “Millet adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129’uncu maddeleri hükümleri saklıdır.” açıklamalarına yer verilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM kararları; E:2021/73, K:2022/51, 21/04/2022, § 15; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 17).
Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda, kanunda genel ifadelerle düzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmeye bırakılması mümkündür. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanın aslîliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenin türevselliği ilkeleri gereği idarî işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğu vardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle, Anayasa’ya göre kanunla düzenlenmesi gerekmeyen bir konu, kanunî dayanağı olmak kaydıyla idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılabilir (AYM kararları; E:2018/91, K:2020/10, 19/2/2020, § 110; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 56).
Öte yandan, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Bu nedenle, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakması ise, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM kararları; E:2011/42, K:2013/60, 09/05/2013; E:2019/36, K:2021/15, 04/03/2021, § 57; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, § 18).
Hak ve özgürlüklerin, bunlara yapılacak müdahalelerin ve sınırlandırmaların kanunla düzenlenmesi bu haklara ve özgürlüklere keyfî müdahaleyi engelleyen ve hukuk güvenliğini sağlayan demokratik hukuk devletinin en önemli unsurlarından biridir (AYM kararı, Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 06/02/2014, § 60). Kanunun varlığı kadar kanun metninin ve uygulamasının da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukukî belirlilik taşıması gerekir. Bir diğer ifadeyle kanunun kalitesi de kanunîlik koşulunun sağlanıp sağlanmadığının tespitinde önem arz etmektedir (AYM kararları; Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13677, 20/09/2017, § 58; Sanasaryan Vakfı, B. No: 2019/6264, 03/11/2022, § 74).
Mülkiyet hakkını sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukukî güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Dolayısıyla, Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (AYM kararları; E:2022/61, K:2022/101, 08/09/2022, §§ 28,29; E:2022/103, K:2022/150, 30/11/2022, §§ 12-13).
Bu itibarla, Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri gereğince, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptaline ilişkin idarî işlemlerin dayanağı olarak gösterilen kanunî düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp, bu konuya ilişkin kanunî düzenlemelerin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Türk parasının kıymetinin korunması için Cumhurbaşkanı’nca (mülga hükûmet sisteminde Bakanlar Kurulu’nca) alınacak kararlara aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edileceğini öngören açık bir kurala yer verilmemiş olup, faaliyet izninin iptaline ilişkin konuların tüm kapsam ve yönleriyle idarenin düzenleyici işlemleriyle belirlenmesi öngörülmüştür. Böylece, faaliyet izninin iptaline ilişkin şartlar, idare tarafından her zaman değiştirilebilir nitelikteki kurallar olan düzenleyici idarî işlemlere göre belirlenebilecektir. Dolayısıyla, faaliyet izninin iptali hususunda temel çerçeve ve ilkelerin dahi kanunda belirlenmediği, bu konuda idareye geniş bir takdir yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla, mülkiyet hakkına yönelik sınırlamanın dayanağı olarak gösterilen 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinin keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunîlik ölçütü yönünden Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde öngörülen güvenceyi sağlamadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Faaliyet izninin iptali bakımından kanunîlik ilkesine uygunluk yönünden yapılacak değerlendirmede,1567 sayılı Kanun’un 3. ve 4. maddelerinde yer alan kuralların da anlam ve kapsamlarının tarihsel süreç içinde geçirdikleri değişiklikler ile birlikte göz önünde bulundurulması gerekmekte olup bu kurallar, genel olarak 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler ile bu tüzel kişilerin yetkilisi veya temsilcisi olan gerçek kişiler hakkında uygulanacak olan yaptırımlar rejimini düzenlemektedir.
25/03/1930 tarih ve 1433 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, “(1) İcra Vekilleri Heyetince ittihaz olunacak kararlara muhalif hareket eden bankalarla birinci maddede yazılı işlerle iştigal eden sair müesseseler hakkında kanunî takibat yapılarak mahkemelerce bunların on beş günden iki seneye kadar muamele icrasından men ve tatiline karar verilmekle beraber beş yüz liradan yüz bin liraya kadar ağır para cezası dahi hükmedilir. (2) Bu hareketi itiyat eden banka ve müesseseler set olunur. Muhalif hareket banka ve müesseselerin merkezi tarafından yapılmış veya yaptırılmış ise tatil ve set kararları o banka ve müessesenin Türkiye’deki bilcümle şubelerine de şamildir. Şubeler kendiliklerinden yapmışlarsa karar yalnız o şubeler hakkında tatbik olunur. (3) Muvakkaten tatile mahkûm olan banka ve müesseseler tatil müddetince kendilerine menfaat temin edecek yeni muameleler icrasından memnudurlar. Şu kadar ki üçüncü şahısların hukukunu alâkadar edecek muamelelerle evvelce yapılmış olupta kanunî müddete tâbi olan işlere devam olunur.”; 4. maddesinde ise, “Her nerede ve ne suretle olursa olsun İcra Vekilleri Heyeti kararlarına muhalif hareket eden ve ettiren banka ve müesseselerin müdürleriyle alâkadar memurları ve sair şahıslar Türk Ceza Kanunu’nun 358 ve 359. maddelerinde yazılı cezalarla cezalandırılırlar.” kurallarına yer verilmiştir. Türk Ceza Kanunu’nun atıfta bulunulan 358. ve 359. maddeleri ise, hapis, ağır para cezası ile meslekten ve sanattan muvakkaten memnuiyet yaptırımlarını içermektedir. Dolayısıyla, 1567 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği ilk hâlinde, aynı Kanun’un 1. maddesi uyarınca getirilen yükümlülüklere aykırı davranan yetkili müesseseler hakkında diğer yaptırımların yanı sıra, adlî mercilerce alınacak kararlar ile geçici süre faaliyetten men cezası uygulanması öngörülmüştür.
02/12/1936 tarih ve 3474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3070 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesinde yapılan değişiklikle, anılan maddede Türk Ceza Kanunu’na yapılan atıf kaldırılarak, Bakanlar Kurulu’nca alınan kararlara aykırı hareket eden müesseselerin yetkilisi olan veya fiilde sorumluluğu bulunan gerçek kişilerin hapis ve ağır para cezasıyla cezalandırılmaları, ayrıca ele geçirilen döviz, tahvil ve benzeri varlıkların da müsaderesine hükmolunması öngörülmüştür.
26/12/1942 tarih ve 5290 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4328 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yapılan değişiklikle de, aynı Kanun’un 1. maddesine istinaden alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında adlî mercilerce ağır para ve faaliyetten men cezasına hükmedilmesi, ayrıca gerçek kişiler için hapis cezası öngörülmüştür. Öte yandan, bu değişiklikle mükerrirlerin daimî olarak faaliyetten men edileceği ve haklarında verilecek para ve hapis cezalarının iki kat olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
18/02/1950 tarih ve 7436 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5540 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmekle birlikte, anılan yaptırımlar tür ve miktarları itibarıyla madde metninin yeni hâlinde de korunmuştur.
20/02/1954 tarih ve 8639 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6258 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilirken de maddede öngörülen yaptırımların miktarlarında kısmen değişiklikler yapılmakla birlikte, yaptırım türü olarak yine faaliyetten men ve hapis cezası ile birlikte müsadere öngörülmüştür.
24/05/1985 tarih ve 18763 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3196 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi şu şekilde değiştirilmiştir: “Gerçek ve tüzel kişilerin 1. maddeye göre alınan kararlara aykırı davranışta bulunmaları hâlinde, eşya ve kıymetlerin değerine göre yüz bin liradan on milyon liraya kadar ağır para cezasına hükmolunur. Bir defaya mahsus olsa dahi her türlü mal, kıymet, hizmet ve sermaye ithâl ve ihraç edenler veya bu işlere tavassut edenlerden, bu muamelelerinden doğan alacaklarını, 1. madde uyarınca çıkarılacak kararlardaki hükümlere göre ve bu kararlarda tayin edilen müddetler içinde memlekete getirmeyenler, ithâlat ve ihracatla diğer işlerinde döviz veya Türk parası kaçırmak kastıyla muvazaalı muamelelerde bulunanlar veya bu nevi muamelelere teşebbüs edenler hakkında da yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır. Tekerrür hâlinde verilecek cezalar iki kat olarak hükmolunur. Yakalanan eşya ve kıymetler müsadere olunur. Yakalanamadığı için müsadere edilememesi hâlinde eşya ve kıymetin rayiç değeri kadar tazminata hükmedilir.”. 3196 sayılı Kanun’a ilişkin tasarının genel gerekçesinde, “Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkındaki 1567 sayılı Kanun, 25/02/1930 tarihinde geçici bir süre ile yürürlüğe girmekle, Türkiye’de dövize (kambiyoya) ilişkin esaslar ilk defa düzenlenmiş bulunmaktadır. Başlangıçta, Bakanlar Kurulu’na döviz işlemlerinin düzenlenmesi ve Türk parasının kıymetinin korunması amacıyla gerekli görülecek kararları almaya yetki yeren ve bazı ceza hükümlerini kapsayan bu Kanun, sonradan birçok değişikliklere uğramış ve yürürlük süresi çeşitlli kanunlarla uzatılmış ve nihayet 11/02/1970 tarih ve 1224 sayılı Kanun ile süresiz olarak yürürlükte bırakılmıştır. Hâlen değişiklikleri ile birlikte yürürlükte bulunan bu Kanun’da suçla ceza arasında denge kurulamamıştır. Dövize ve Türk lirasına ilişkin en ufak kayıplar ve bu konudaki en basit usûlsüzlükler dahi yedi aydan başlayan hapis cezalarının sebebi olarak uygulama devam edegelmiştir. Dışa açılan ekonominin gereklerine uygun olarak ve ekonomik suçlara sadece ekonomik müeyyide uygulanması prensibini hâkim kılmak amacıyla parasal suçların parasal cezalarla karşılanması anlayışıyla ilişikte değişiklik tasarısı hazırlanmıştır.”; 3. maddeyi değiştiren 1. maddenin gerekçesinde ise, “Tasarının 1. maddesiyle 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi değiştirilmektedir. Yeni düzenlemeyle hapis cezası kaldırılmakta, müeyyide olarak sadece ağır para cezası ile yakalanan eşya veya kıymetlerin müsaderesi öngörülmektedir. Müsadere edilememesi hâlinde ise eşya veya kıymetin rayiç değeri kadar tazminata da hükmedilecektir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Böylece 3. maddede yapılan bu değişiklik sonrasında, Kanun’un 1. maddesine göre alınan kararlara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişiler hakkında hapis ve faaliyetten men cezalarını öngören kurallar ilga edilmiş, kanunî düzenlemede yaptırım olarak yalnızca ağır para cezasına ve müsadereye yer verilmiştir.
28/02/1989 tarih ve 20094 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3521 sayılı Kanun ve 06/08/2003 tarih ve 25191 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4961 sayılı Kanun ile 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde değişiklikler yapılmakla birlikte, söz konusu değişiklikler para cezası miktarlarına yönelik olup, uygulanacak yaptırım türleri bakımından herhangi bir değişiklik veya yenilik getirilmemiştir.
30/12/2008 tarih ve 27096 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5827 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Nitekim anılan Kanun değişikliğinin gerekçesinde, “5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun genel hükümleri dikkate alındığında, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’a ve bu Kanun’a istinaden çıkarılmış olan Bakanlar Kurulu kararlarına aykırı fiiller yaptırımsız kalacağından, söz konusu boşluğun doldurulması amacıyla, madde hükmünün 30/03/2005 tarih ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda benimsenen yaptırım rejimine uydurulması gerekmiştir. Teklifle söz konusu boşluk doldurulacak ve Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu, bütüncül bir anlayışla mevzuata uyumlaştırılacaktır.” ifadelerine yer verilmiştir. Buna göre, Bakanlar Kurulu’nun bu Kanun hükümlerine göre yapmış bulunduğu genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin, idarî para cezası ile cezalandırılmaları ve bu madde hükmüne göre idarî para cezasına karar vermeye Cumhuriyet savcısının yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Ayrıca, 1567 sayılı Kanun’un 4. maddesi de yürürlükten kaldırılmıştır.
25/05/2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 7144 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesine, “Bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğler ile diğer genel ve düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar, elli bin Türk lirasından iki yüz elli bin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılır ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde ise sürekli olarak durdurulur. Ancak, yetkisiz olarak faaliyette bulunanların ilan ve reklamlarından veya yaptıkları işin mahiyetinden söz konusu iş yerini, sadece faaliyet izni veya yetki verilmesi gereken faaliyet konularında iştigal etmek maksadıyla açtıkları veya işlettikleri anlaşılıyorsa söz konusu iş yerindeki faaliyet sürekli olarak durdurulur. Durdurma işlemleri Hazine Müsteşarlığı’nın talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.” şeklindeki beşinci fıkra eklenmiş ve diğer fıkralar buna göre teselsül ettirilmiştir. Böylece, düzenleyici işlemler uyarınca faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında idarî para cezası ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetlerin durdurulması öngörülmüştür. Anılan kuralda öngörülen müeyyide, kapsamı itibarıyla faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda hiçbir şekilde gerekli izin veya belge almaksızın ticarî faaliyette bulunanlara yöneliktir. Başka bir anlatımla, kanun koyucu, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımı açıkça 1567 sayılı Kanun’a eklerken, hâlihazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan müesseselerin belirli durumlarda faaliyet izninin iptal edileceğine ilişkin bir düzenleme öngörmemiştir. Nitekim anılan kanun değişikliğinin gerekçesinde bu husus, ” (…) yetki belgesi olmadan işlem yapanlar için özel bir fıkra eklenerek yetkisiz faaliyetlere yönelik caydırıcılığın artırılması ve böylece, yetkisi ve izni bulunmadığı hâlde faaliyette bulunanların ekonomiye menfi etkilerinin önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Bu fiillere yönelik yüksek idarî para cezaları ile idarî bir tedbir olarak faaliyetlerinin durdurulması öngörülmüştür.” ifadeleriyle açığa kavuşturulmuştur.
1567 sayılı Kanun’un bu Kanun hükümlerine göre hazırlanan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımları düzenleyen 3. maddesinin bugün itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde öngörülen yaptırım türleri, idarî para cezası ve gerekli izin veya belgenin alınmadığı hâllerde yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki ticarî faaliyetin durdurulmasıdır.
1567 sayılı Kanun’da yer alan kurallar, 1. ve 3. maddeler başta olmak üzere, bir bütün olarak ele alındığında, faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin olarak Kanun’da açık bir düzenleme bulunmamaktadır. İdare tarafından faaliyet izninin iptali yolundaki düzenleyici ve birel işlemlerin dayanağı olarak gösterilen 1. madde yönünden, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden faaliyet izninin iptali konusuna ilişkin temel ilkeler ve yasal çerçeve belirlenmemiştir. Bu hususun, ilk elden Bakanlar Kurulu kararı, Yönetmelik ve Tebliğ olmak üzere idarenin düzenleyici işlemleriyle düzenlenmesi söz konusudur. Başka bir anlatımla, faaliyet izninin iptali konusunda -asgarî düzeyde dahi genel ilkeleri içeren- bir kanunî çerçeve çizilmemiş, konunun bütün yönleriyle ve ayrıntılarıyla düzenlenmesi düzenleyici işlemlere bırakılmak suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanınmasına neden olmuştur. 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi yönünden ise, bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak yaptırımlar düzenlenirken sadece idarî para cezası yaptırımına yer verildiği görülmektedir. Bunun ötesinde, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, ilk yürürlüğe girdiği 25/02/1930 tarihinden 3196 sayılı Kanun ile değişiklik yapılan 24/05/1985 tarihine kadar adlî bir yaptırım olarak “faaliyetten men” cezası öngörülmüşken, anılan yaptırım 1985 yılında yapılan kanun değişikliğiyle kaldırılmıştır. Ayrıca, 2018 yılında Kanun’un 3. maddesine gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunan iş yerlerindeki faaliyetlerin durdurulmasını öngören beşinci fıkra eklenirken de hâlihazırda sahip oldukları yetki belgesine istinaden faaliyette bulunanların faaliyet izinlerinin iptal edilmesine veya bunun şartlarına yönelik herhangi bir kanunî düzenleme yapılmamıştır. Bu itibarla, yasama organının tarihsel süreç içinde yaptığı değişikliklerle ortaya koyduğu bu açık irade karşısında, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin yürütmenin düzenleyici veya birel nitelikteki idarî tasarruflarının yasal dayanağının bulunduğundan bahsedilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun’da faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda gerekli izin veya belgeyi alanların faaliyet izninin iptali hususuna ilişkin olarak açık, belirli ve öngörülebilir nitelikte yasal bir düzenlemenin bulunmadığı ve bu yönüyle faaliyet izninin iptali suretiyle mülkiyet hakkına yönelik olarak ortaya çıkan müdahalenin kanunîlik şartını taşımadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, alınması zorunlu olan faaliyet izni ve yetki belgesini alırken idareyi açıkça yanıltma amacıyla hareket ederek faaliyet izin belgesini başka amaçlarla kullandıklarının veya başlangıçta aranan şartları sağlamamalarına rağmen hile yoluyla izin veya yetki belgesini elde ettiklerinin anlaşılması gibi durumlarda, muhatapların mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru bir beklentilerinin bulunmadığı, bu durumda sahip olunan faaliyet izni veya yetki belgesinin mülk teşkil etmediği ve mülkiyet hakkı kapsamında öngörülen güvenceden bu kişilerin yararlanamayacağı açıktır.

ç) Sonuç olarak;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve on sekizinci fıkraları yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin birinci fıkrasında, “‘Faaliyet İzin Belgesi’ verilmesinden önce faaliyete geçen yetkili müessesenin kuruluş izni Bakanlıkça iptal edilir ve kurucuları ile şirket hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır.”; ikinci fıkrasında, “‘Şube Faaliyet İzin Belgesi’ verilmesinden önce faaliyete geçen şubenin kuruluş izni Bakanlıkça iptal edilir ve şirket hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır.”; üçüncü fıkrasında, “Faaliyet izin ve şube faaliyet izin tarihlerinden itibaren 90 günlük süre içerisinde faaliyete geçilmediğinin tespiti hâlinde yetkili müesseseye faaliyete geçmesi için 60 güne kadar süre verilir. Bu sürenin bitimine rağmen faaliyete geçilmemesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. İptal edilen ‘Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi’ ve/veya ‘Şube Faaliyet İzin Belgesi’nin, iptal işleminin tebliğinden itibaren 5 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi zorunludur. Aksi takdirde şirket hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır.”; on sekizinci fıkrasında ise, “Yetkili müessesenin faaliyete geçmesinden sonra ana sözleşmesini 6. maddeye aykırı olarak değiştirmesi durumunda; 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müesseseye söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilir. Verilen süre içerisinde gerekli düzeltmenin yapılmaması durumunda faaliyet izni iptal edilir.” kurallarına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ uyarınca, yetkili müesseselerin kurulması, faaliyet geçmesi ve A grubu yetkili müesseselerin şube açmaları Bakanlığın iznine tabî kılınmıştır. Yetkili müesseselerin kuruluş izni alabilmeleri için, kurucular tarafından, Tebliğ’in 7. maddesinde belirtilen bilgi ve belgeler ile birlikte Bakanlığa başvuruda bulunulması gerekmektedir. Başvuruları Bakanlık tarafından uygun görülenlere 6102 sayılı Kanun hükümleri dâhilinde anonim şirket kurabilmeleri için izin verilmektedir. Kurucuların, kuruluş izin tarihinden itibaren 90 gün içerisinde kuruluş işlemlerini tamamlayarak faaliyet izni almak üzere Bakanlığı başvuruda bulunması gerekmektedir. Bakanlıkça yapılan inceleme neticesinde durumları uygun görülen yetkili müesseselere faaliyet izni verilerek, şirket adına “Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi” düzenlenmektedir. Ayrıca, anılan Tebliğ’de, yetkili müessese kurmak için kuruluş izni alan kurucuların, faaliyet izni alana kadar faaliyette bulunamayacakları kurala bağlanmıştır.
Benzer şekilde, A grubu yetkili müesseselere şube faaliyet izni verilmeden önce, yetkili müesseselerce Bakanlıktan şube açma izni alınması gerekmektedir. A grubu yetkili müesseselerin, şube açma izin tarihinden itibaren 90 gün içerisinde ilgili şubenin kuruluş işlemlerini tamamlayarak faaliyet izni almak üzere Bakanlığa başvuruda bulunması gerekmektedir. Bakanlıkça yapılan inceleme neticesinde durumları uygun görülenlere Bakanlıkça “Şube Faaliyet İzin Belgesi” verilmektedir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, “Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi” ve “Şube Faaliyet İzin Belgesi” verilmesinden önce faaliyete geçen yetkili müesseselerin kuruluş izni ile şubenin kuruluş izni iptal edilerek ilgililer hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılacağı; üçüncü fıkrasında, faaliyet izin ve şube faaliyet izin tarihlerinden 90 günlük süre içerisinde faaliyete geçilmediğinin tespiti hâlinde ilgili yetkili müesseseye 60 güne kadar süre verileceği, bu sürenin bitimine rağmen faaliyete geçilmemesi hâlinde yetkili müessesenin faaliyet izninin iptal edileceği, iptal edilen “Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi” ve/veya “Şube Faaliyet İzin Belgesi”nin, iptal işleminin tebliğinden itibaren 5 gün içerisinde Bakanlığa gönderilmesi gerektiği, aksi takdirde ilgili şirketler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verileceği kuralları yer almıştır.
Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı, mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma hakkı, kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun Anayasa’yla korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir “ekonomik değer” veya icrası mümkün bir “alacağı” elde etmeye yönelik “meşru bir beklenti” Anayasa’da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti, makûl bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir alacağın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir (AYM kararları; Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/04/2014, §§ 36, 37; Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13827, 23/03/2017, § 48).
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında yer alan düzenlemelerle “Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi” ve/veya “Şube Faaliyet İzin Belgesi” alınması zorunlu olan konularda, gerekli izinler alınmaksızın ticarî faaliyette bulunulması durumuna ilişkin olarak yetkili müesseseler hakkında tesis edilecek işlemler belirlenmiştir.
Bu kapsamda, anılan düzenlemeler uyarınca, yetkili müesseselere verilmiş herhangi bir “Yetkili Müessese Faaliyet İzin Belgesi” ve/veya “Şube Faaliyet İzin Belgesi” bulunmadığından, halîhazırda sahibi olunmayan bir mülkün mülkiyetinin kazanılması da söz konusu olmadığından mülkiyet hakkına müdahaleden bahsedilemeyecek olup, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi kapsamında, gerekli izinler alınmaksızın ticarî faaliyette bulunan yetkili müesseseler hakkında uygulanacak işlemlerin belirlenmesine yönelik 2018 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında yer alan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Tebliğ’in 29. maddesinin on sekizinci fıkrasında, yetkili müesseselerce kuruluş izni aşamasında, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında mevzuat hükümlerine uygun olarak hazırlanan ve gereken şartları haiz olan şirket ana sözleşmelerinin, faaliyete geçildikten sonra değiştirilmesi durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılacağı ve ilgili yetkili müesseselere söz konusu aykırılıkları gidermelerini teminen 60 güne kadar süre verileceği, verilen süre içerisinde gerekli düzeltmelerin yapılmaması durumunda ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edileceği kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca, 6102 sayılı Kanun’un 330. maddesi kapsamında özel kanuna tabî anonim şirket olarak değerlendirilen yetkili müesseseler, sadece bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurulmakta ve faaliyet göstermektedir. Ayrıca, yetkili müesseselerin kuruluş izni aşamasında ana sözleşmelerinin Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında mevzuat hükümlerine uygun olması gerekmektedir.
Bu kapsamda, sadece 1567 sayılı Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan karar, yönetmelik ve tebliğlerde belirtilen ekonomik amaç ve konular kapsamında kurularak faaliyette bulunan ve ana sözleşmeleri de buna göre hazırlanan yetkili müesseselerin, faaliyete geçmesinden sonra şirket ana sözleşmelerinin 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesine aykırı olarak değiştirilmesi durumunda, sahip olunan faaliyet izin belgesi bu şirketler bakımından mülk teşkil etmediğinden ilgili yetkili müesseselerin mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru beklentileri bulunmamakta olup, kuruluş aşamasında aranan şartların sonradan yitirilmesi hâlinde, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi çerçevesinde, yetkili müesseseler hakkında tesis edilen işlemlerin belirlenmesine yönelik 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on sekizinci fıkrasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dördüncü fıkrasında, “Yetkili müessesenin merkez veya şubesinin aralıksız 120 günden daha fazla süreyle faaliyetine ara verdiğinin tespiti hâlinde yetkili müesseseye faaliyete geçmesi için 60 güne kadar süre verilir. Bu sürenin bitimine rağmen faaliyete geçilmemesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Ancak mücbir sebep hâllerinin varlığı ve tevsiki hâlinde Bakanlık faaliyet izninin iptal edilmemesi hususunu değerlendirmeye yetkilidir.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Ayrıca, 32 sayılı Karar’ın 21. maddesinin dördüncü fıkrasında, kambiyo mevzuatına olan aykırılıkları ya da bu Karar’da belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen bankalar, yetkili müesseseler, PTT, kıymetli maden aracı kuruluşları ve aracı kurumların dövize ilişkin işlemlere aracılık etme yetkisinin Bakanlıkça kısmen veya tamamen kaldırılabileceği kurala bağlanmış olsa da, Anayasa Mahkemesi’nin birçok kararında vurgulandığı üzere, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekmektedir. Dolayısıyla 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu düzenlemelerinin tek başına müdahalenin kanunîliği şartını sağlamadığı açıktır.
Bu kapsamda, gerekli izinleri alarak faaliyete başlayan yetkili müesseselerden merkez veya şubelerinin aralıksız 120 günden daha fazla süreyle faaliyetine ara verdikleri tespit edilenlere verilecek sürenin (60 güne kadar) bitimine rağmen faaliyete geçmeyenlerin, ekonomik bir değer ifade eden ve dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında mülk teşkil eden faaliyet izinlerinin iptaline yönelik dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunîlik şartı sağlanmaksızın müdahalede bulunulduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin dördüncü fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin beşinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin beşinci fıkrasında, “4. maddenin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralarında yer alan hükümlere aykırı faaliyette bulunduğu tespit edilen yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. İkinci kez aynı fıkraya aykırılığın tespiti hâlinde yetkili müessesenin faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar. Bakanlık, aykırılıkların mahiyet ve önemine göre, yetkili müessese faaliyet iznini doğrudan iptal etmeye yetkilidir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinin birinci fıkrasında, B grubu yetkili müesseselerin; ikinci fıkrasında, A grubu yetkili müesseselerin, Türk Parası Kıymetini Koruma ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde faaliyet konularına yer verilmiş; üçüncü fıkrasında, “A grubu yetkili müesseseler birinci ve ikinci fıkrada belirtilen faaliyetler haricinde; B grubu yetkili müesseseler ise, birinci fıkrada belirtilen faaliyetler haricinde faaliyetlerde bulunamazlar.”; dördüncü fıkrasında, “Yetkili müesseseler müşterileri namına ve/veya hesabına vadeli işlem gerçekleştiremezler, kredi kartı ile işlemler yapamazlar, yapacakları işlemleri herhangi bir şekilde taksitlendiremezler. Yetkili müesseseler yalnızca kendi namları ve/veya hesabına bankalarla vadeli işlem gerçekleştirilebilirler.”; beşinci fıkrasında ise, “Yetkili müesseseler Türk parası, yabancı para, bunlarla ödemeyi sağlayan belgeler veya kıymetli madenler ile bunlardan imal veya bunları muhtevi eşyaları veya herhangi bir menkul, gayrimenkulü emanet olarak kabul edemezler ve kısa süreli dahi olsa başkası adına saklayamazlar.” kuralları yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinin üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkrasında yer alan hükümlere aykırı faaliyette bulunulduğunun tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek, ikinci kez aynı fıkraya aykırılığın tespiti hâlinde ise ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecek; ayrıca, Bakanlıkça aykırılıkların mahiyet ve önemi dikkate alınmak suretiyle ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri doğrudan da iptal edilebilecek olması nedeniyle dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunîlik şartı sağlanmaksızın müdahalede bulunulduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin beşinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrasında, “4/A maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlere aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilir. Bu sürenin bitimine rağmen söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4/A maddesinin birinci fıkrasında, “Yetkili müesseseler ticaret unvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilân ve reklamlarında, kartvizitlerinde, iş yerlerinde, tabelalarında, internet sitelerinde, Döviz Alım Belgesi, Döviz Satım Belgesi ile fatura ve benzeri her türlü belgelerinde 4. maddede sayılan faaliyetler haricinde işlem yaptıkları izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaret kullanamazlar.”; ikinci fıkrasında ise, “4. maddenin ikinci fıkrasında sayılan faaliyetlerden yabancı para alım satımıyla ilgili olanlar diğer faaliyetlerden ayrı veznelerde ve hesaplarda izlenir.” kuralları yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, Tebliğ’in 4/A maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlere aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre içerisinde söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilebilecek olması nedeniyle dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunîlik şartı sağlanmaksızın müdahalede bulunulduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin altıncı fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci, on yedinci, yirmi üçüncü, yirmi yedinci ve yirmi sekizinci fıkraları yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrasında, “4/A maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan hükme aykırı işlemlerin yapıldığının tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve ilgili gayrimenkul malın satışının gerçekleştirilmesi için 6 ay süre verilir.”; on yedinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerin, 28/A maddesine aykırı şekilde çalışan istihdam ettiklerinin tespiti hâlinde 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu kişinin/kişilerin görevden azledilmesi için yetkili müesseseye 60 güne kadar süre verilir.”; yirmi üçüncü fıkrasında, “27. maddenin birinci fıkrasına aykırılığın tespiti ya da internet sitesinde yayımlanması zorunlu içeriklerin Bakanlıkça belirlenen sürelerde yayımlanmaması durumunda 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müesseseye söz konusu durumun düzeltilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Aykırılığın giderilmemesi durumunda bu fıkra hükümleri tekrar uygulanır.”; yirmi yedinci fıkrasında, “Bu Tebliğ’in hükümlerine aykırı işlem yaptığı tespit edilenler hakkında, 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır.”; yirmi sekizinci fıkrasında ise, “Bu Tebliğ uyarınca Bakanlıkça belirlenecek usul ve esaslara aykırı hareket eden yetkili müesseseler hakkında, 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır.” kurallarına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyet gösterdikleri iş yerleri haricinde herhangi bir gayrimenkul mal edinmeleri durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu gayrimenkullerin satışının gerçekleştirilmesi için ilgili yetkili müesseselere 6 ay süre verilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin on yedinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, daha önce yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunan kişiler ile yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunulan dönemde yetkisiz faaliyeti gerçekleştiren şirket veya iş yerinde, yüzde on veya daha fazla pay sahipliği olan veya temsile yetkili olarak çalışan kişilerin istihdam edildiğinin tespit edilmesi durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu kişi ve/veya kişilerin görevden azledilmesi için yetkili müesseselere 60 güne kadar süre verilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi üçüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin, internet sitesi açma ve erişilebilir şekilde bulundurma yükümlülüğünü yerine getirmemesi ya da internet sitesinde yayımlanması zorunlu olan içeriklerin Bakanlıkça belirlenen sürede yayımlanmaması durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek, söz konusu aykırılığın giderilmesi için yetkili müesseselere 60 güne kadar süre verilecek, bu sürede de aykırılık giderilmez ise ilgili yetkili müesseseler hakkında bu fıkra hükümleri tekraren uygulanabilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi yedinci fıkrası uyarınca, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in hükümlerine aykırı işlem yapılması hâlinde ilgililer hakkında; yirmi sekizinci fıkrası uyarınca ise, 2018-32/45 sayılı Tebliğ uyarınca Bakanlıkça belirlenecek usûl ve esaslara aykırı hareket eden yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecektir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir.
Bu kapsamda, dava konusu düzenlemelerle, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlenen yükümlülüklere aykırı hareket eden yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak ilgili yetkili müesseselere idarî para cezası verilmesi ve söz konusu aykırılıkların giderilmesi için yetkili müesseselere süre verilmesi yönünde ihdas edilen düzenlemelerin, 1567 sayılı Kanun çerçevesinde ihdas edildiği anlaşıldığından söz konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin sekizinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin sekizinci fıkrasında, “Yetkili müessese tarafından faaliyette bulunmak üzere izin alınan adreste diğer bir gerçek veya tüzel kişi tarafından faaliyette bulunulamaz. Bu durumun tespiti hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu durumun sona erdirilmesini teminen 60 güne kadar süre verilir. Bu süre içerisinde izin alınan adreste gerçekleştirilen diğer faaliyetin sona erdirildiğine dair ilgili vergi dairesinden alınacak belgelerin Bakanlığa gönderilmesi zorunludur. Bu sürenin bitimine rağmen diğer faaliyete devam edildiğinin anlaşılması veya söz konusu aykırılığın tekerrürü hâlinde faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye verilen yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetleri ile yükümlülük ve denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin sekizinci fıkrasının ilk cümlesinde yer alan kuralla, yetkili müesseseler tarafından faaliyette bulunmak üzere izin alınan adresteki iş yerlerinde, diğer bir gerçek veya tüzel kişi tarafından faaliyette bulunulamayacağı yönünde ihdas edilen düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, faaliyette bulunmak için izin alınan adresteki iş yerlerinde, diğer bir gerçek veya tüzel kişi tarafından faaliyette bulunulduğunun tespit edilmesi durumunda ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre içerisinde diğer faaliyetlerin devam ettiğinin veya söz konusu hukuka aykırılığın tekerrürü hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilebilecek olması nedeniyle dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunîlik şartı sağlanmaksızın müdahalede bulunulduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin sekizinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dokuzuncu fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, “Bakanlığa yazılı veya bilgi sistemleri üzerinden yapılan başvuru ve bildirimler ile yapılan inceleme, denetim ve gözetimlerde gerçeğe aykırı belge verildiğinin ya da beyanda bulunulduğunun tespiti hâlinde yetkili müessese ve gerçeğe aykırı belge veya beyan veren kişiler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. Gerçeğe aykırı belge veya beyan veren kişilerin şirket ortağı olması durumunda ortaklıktan çıkarılması; genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan, iç kontrol görevlisi veya diğer çalışanlar olması durumunda görevden azledilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Belirtilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi veya gerçeğe aykırı belge veya beyan veren kişinin yetkili müessesenin tek ortağı olması durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Ancak Bakanlık hata durumlarını ve diğer haklı durumları göz önünde bulundurarak faaliyet izninin iptal edilmemesi hususunu değerlendirmeye yetkilidir.” kuralına yer verilmiştir.
Yetkili müesseselerce alınması zorunlu olan kuruluş izni ve/veya faaliyet izni başvurularında, davalı idareyi yanıltma kastıyla hareket edilerek kuruluş izni ve/veya faaliyet izni belgesinin alınması veya söz konusu izin başvuruları öncesinde aranan şartları haiz olmamalarına rağmen gerçeğe aykırı belge verilerek veya beyanda bulunularak izin belgesi elde edilmesi gibi durumlarda, ilgili yetkili müesseselerin mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru bir beklentilerinin bulunmadığı, bu durumda sahip olunan faaliyet izninin mülk teşkil etmediği açıktır.
Bu kapsamda, 1567 sayılı Kanun çerçevesinde, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, Bakanlığa yazılı veya bilgi sistemleri üzerinden yapılan başvuru ve bildirimler ile yapılan inceleme, denetim ve gözetimlerde gerçeğe aykırı belge verildiğinin veya beyanda bulunulduğunun tespiti hâlinde ilgili yetkili müessese ve/veya gerçeğe aykırı belge ya da beyan veren kişiler hakkında tesis edilecek işlemlerin belirlenmesine yönelik 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, söz konusu düzenleme kapsamında yetkili müesseseler hakkında tesis edilecek işlemler yönünden, başvurunun türü, gerçeğe aykırı olduğu ileri sürülen belge ve/veya bilgilerin niteliği gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptaline yönelik işlemler hakkında değerlendirme yapılacağı açıktır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin onuncu fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin onuncu fıkrasında, “Yetkili müessesenin ya da yetkili müessesenin tüzel kişi ortağının, ortak sıfatı taşımayan kişi ya da kişilerce fiilen sahiplenildiği veya sevk ve idare edildiğinin tespit edilmesi durumunda, başkaca bir uyarıya gerek olmaksızın yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
Yetkili müesseselerin kuruluş aşamasında, her bir kurucu ortak ve/veya tüzel kişi ortaklarının 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlenen şartları haiz olması hâlinde şirket kurucularına yetkili müessese kuruluş izni verilmekte ve kurucuların söz konusu şartları yetkili müesseseler faaliyete başladıktan sonra da kaybetmemeleri gerekmektedir.
Yetkili müesseselerce, davalı idareden gerekli izinler alınarak faaliyete başlanılmasından sonra, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de öngörülen usûl ve esaslar dışında, yetkili müesseselerin ya da yetkili müesseselerin tüzel kişi ortaklarının, ortak sıfatı taşımayan kişi ya da kişilerce fiilen sahiplenildiği veya sevk ve idare edildiği durumda, ilgili yetkili müesseselerin mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru bir beklentilerinin bulunmadığı, bu durumda sahip olunan faaliyet izninin mülk teşkil etmediği açıktır.
Öte yandan, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin faaliyetleri ile yükümlülük ve denetimlerine ilişkin özel ve sınırlayıcı düzenlemeler ihdas edilebileceği açık ise de, davalı idarece bu yetkinin, kanunların sınırları içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde tutularak ve ölçülülük ilkesi dikkate alınarak kullanılması gerekmektedir.
Hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de ölçülülük ilkesi olup bu ilke, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. İdarelerce tesis edilen işlemlerin, kamu yararının sağlanması amacına yönelik, objektif, âdil ve ölçülü olması hukuk devleti olmanın gereğidir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, yetkili müesseselerin ya da yetkili müesseselerin tüzel kişi ortaklarının, ortak sıfatı taşımayan kişi ya da kişilerce fiilen sahiplenildiği veya sevk ve idare edildiğinin tespit edilmesi durumunda, başkaca bir uyarıya gerek olmaksızın ilgili yetkili müessesenin faaliyet izni iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de öngörülen usûl ve esaslara aykırı olarak, yetkili müesseselerin üçüncü kişilerce sahiplenilmesi ya da bu kişilerce sevk ve idare edilmesi durumunda, sahip olunan faaliyet izni mülk teşkil etmediğinden, söz konusu durumların tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında tesis edilecek işlemler 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle, söz konusu aykırılıkların giderilmesi için ilgili yetkili müesseselere herhangi bir süre verilmeksizin ve başkaca bir uyarıya gerek olmaksızın, yetkili müesseselerin ya da yetkili müesseselerin tüzel kişi ortaklarının, ortak sıfatı taşımayan kişi ya da kişilerce fiilen sahiplenildiği veya sevk ve idare edildiğinin tespit edilmesi durumunda, doğrudan ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptaline yönelik düzenlemenin ölçülülük ilkesine uygun olmadığı, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir denge bulunmadığı sonucuna varıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin onuncu fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrasında, “Yetkili müessese kurucu, ortak, tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler, genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışanları ya da iç kontrol görevlisinin 6. maddenin ilgili hükümlerinde belirtilen şartları kaybettiğinin veya 15. maddenin dördüncü fıkrasına aykırı olarak yetkilendirildiğinin tespit edilmesi durumunda yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu kişinin veya tüzel kişi kurucu ortağın ortaklıktan çıkarılması ya da görevden azledilmesi veya 15. maddenin dördüncü fıkrasına aykırılığın giderilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Verilen süre içerisinde gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi veya kişinin yetkili müessesenin tek ortağı olması durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Ancak 6. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin (4) numaralı alt bendinde yer alan şartın kaybedildiğinin tespiti hâlinde 30 gün içerisinde söz konusu borcun ödendiğinin tevsik edilmesi durumunda ortaklıktan çıkarılma ya da görevden azledilme işlemi gerçekleştirilmez.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda mülk teşkil eden faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Yetkili müesseselerin kuruluş aşamasında, Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortak ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan şartları haiz olması hâlinde şirket kurucularına yetkili müessese kuruluş izni verilmekte ve bu kişilerin söz konusu şartları yetkili müesseseler faaliyete başladıktan sonra da kaybetmemeleri gerekmektedir.
Yetkili müesseselerce, davalı idareden gerekli izinler alınarak faaliyete başlanılmasından sonra, yetkili müesseselerin Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortağı ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de öngörülen kuruluş aşamasına ilişkin şartları kaybetmeleri hâlinde, ilgili yetkili müesseselerin mülkiyet hakkının korunması bağlamında meşru bir beklentilerinin bulunmadığı, bu durumda sahip olunan faaliyet izninin mülk teşkil etmediği açıktır.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on birinci fıkrasının, yetkili müesseselerin Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortağı ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de kuruluş aşamasına ilişkin öngörülen şartları kaybettiklerinin tespit edilmesi durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılması ve söz konusu kişinin veya tüzel kişinin kurucu ortaklarının ortaklıktan çıkarılması ya da görevden azledilmesi için 60 güne kadar süre verilmesi, verilen süre içerisinde gerekli işlemlerin başlatılmaması ya da söz konusu kişinin yetkili müessesenin tek ortağı olması durumunda, ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptali ile Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin (4) numaralı alt bendi kapsamında, anılan kişilerin, kendileri ile yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan şirketlerinin vergi dairelerine 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun kapsamında vadesi geçmiş borcunun bulunmaması şartını kaybettiklerinin tespiti hâlinde 30 gün içerisinde söz konusu borcun ödendiğinin tevsik edilmesi durumunda ortaklıktan çıkarılma ya da görevden azledilme işleminin gerçekleştirilemeyeceğine ilişkin kısımlarında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on birinci fıkrasında, yetkili müesseselerin Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortağı ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin, Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fırkasına aykırı olarak yetkilendirildiğinin tespit edilmesi durumunda, ilgili yetkili müessese hakkında tesis edilecek işlemlere yer verilmiştir.
Dairemizce, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden yapılan inceleme neticesinde (1.7.’de yer alan iddia yönünden), yetkili müesseselerin temsil yetkisinin kanunî bir dayanak bulunmaksızın sınırlandırılmasına ilişkin söz konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on birinci fıkrasının, yetkili müesseselerin Türkiye’de yerleşik her bir kurucu ortağı ve tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on ve daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler ile şirket genel müdürünün, yönetim kurulu üyelerinin, imza yetkisini haiz çalışanlarının ve A grubu yetkili müesseseler için iç kontrol görevlilerinin, Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fırkasına aykırı olarak yetkilendirildiğinin tespit edilmesi durumunda, tesis edilecek işlemlerin belirlenmesine ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha fazla olmakla birlikte asgari ödenmiş sermaye tutarından daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde özkaynaklardaki eksikliğin tamamlanmasını teminen 90 güne kadar süre verilir ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. Bu süre içerisinde söz konusu eksikliğin tamamlanmaması durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 16/A maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin özkaynaklar toplam tutarının, asgari ödenmiş sermaye tutarının altına düşmemesi gerekmektedir. Asgari ödenmiş sermaye tutarı ise, her bir yetkili müessese için Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi kapsamında, A grubu yetkili müesseseler bakımından 10 milyon Türk lirasından, B grubu yetkili müesseseler bakımından ise 5 milyon Türk lirasından ve şubesi bulunan yetkili müesseseler bakımından da her bir şube için Tebliğ’in 12. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi kapsamında ödenmiş sermayeye eklenen 3 milyon Türk lirasının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarların toplamından oluşur.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on ikinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri doğrudan iptal edilebilecek; özkaynaklar toplamı, asgari ödenmiş sermaye tutarının 1/3’ünden daha fazla olmakla birlikte asgari ödenmiş sermaye tutarından daha az olduğunun tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verilecek ve özkaynaklardaki eksikliğin tamamlanmasını teminen 90 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre içerisinde söz konusu eksikliğin tamamlanmaması durumunda ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecektir.
Asıl amaçları döviz alım satım faaliyetlerinde bulunmak olan yetkili müesseselerin, belli bir mali güce ve işlem hacmine sahip olmaları, mali piyasaları, bu piyasaların ihtiyacı olan istikrar ve güven ortamını yakından ilgilendirmesi bakımından ekonomik bir zorunluluk olup, bu bakımdan davalı idarece, yetkili müesseselerin kurumsal bir yapıya dönüştürülmesi, mali alt yapı ve güvenilirliklerinin artırılması, faaliyetlerini belli bir disiplin altında sürdürebilmeleri, denetlenebilir bir sistemin kurulması amacıyla yetkili müesseselerin özkaynaklarına yönelik düzenlemeler ihdas edilebileceği açıktır.
Ancak, davalı idarece, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekmektedir.
Bu kapsamda, davalı idarece verilen faaliyet izni ve yetki belgesine istinaden faaliyete başlayan yetkili müesseselerin özkaynaklar toplamının, Tebliğ’de belirlenen tutarların altına düşmesi hâlinde ilgili yetkili müessesenin faaliyet izninin iptaline yönelik dava konusu düzenlemeyle mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on ikinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on üçüncü ve yirmi beşinci fıkraları yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on üçüncü fıkrasında, “Yetkili müessesenin Bakanlık kayıtlarında yer alan merkez, şube ve internet adresleri dışında faaliyet gösterdiğinin tespiti hâlinde yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar.”; yirmi beşinci fıkrasında, “17. maddenin ikinci fıkrasına aykırı olarak yetkili müesseselerin Bakanlıktan izin almaksızın adres değişikliği gerçekleştirdiğinin tespit edilmesi durumunda izinsiz işlemi gerçekleştiren yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu işlemin düzeltilerek aynı faaliyet bölgesi içerisinde bir adrese taşınması için yetkili müesseseye 60 güne kadar süre verilir. Belirtilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kurallarına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi uyarınca, yetkili müesseselerin merkez ve şubeleri, yalnızca Bakanlığa bildirilen adreslerde faaliyette bulunabilmektedir. Yetkili müesseselerin aynı faaliyet bölgesi dışındaki merkez ve şube adres değişiklikleri Bakanlığın iznine tabîdir. Ayrıca, izne tabî olup olmadığına bakılmaksızın yetkili müesseselerin merkez veya şube adres değişikliklerinde, yeni adreste işe başlanıldığı tarihten itibaren 30 gün içerisinde eski adresin terk edildiğine ve yeni adreste işe başlanıldığına dair belgelerle birlikte Tebliğ’de öngörülen evrakın Bakanlığına bildirilmesi zorunludur.
Öte yandan, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 27. maddesi uyarınca, yetkili müesseselerce, internet sitesi açılması ve erişilebilir şekilde bulundurulması zorunlu olup, yetkili müesseselerin merkezlerinin ve varsa şubelerinin adres ve iletişim bilgilerinin yetkili müesseselerin internet sitesinde yayımlanması ve şubelerine ilişkin listenin güncel tutularak, adres ve iletişim bilgilerinin, adres veya iletişim bilgisi değişikliğinin yapıldığı tarihten itibaren en geç 5 gün içinde internet sitesinde yayımlanması gerekmektedir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on üçüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin Bakanlık kayıtlarında yer alan merkez, şube ve internet adresleri dışında faaliyet gösterdiğinin tespit edilmesi durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu yetkili müesseselerin faaliyet izinleri doğrudan iptal edilebilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi beşinci fıkrası uyarınca ise, yetkili müesseselerce Bakanlıktan izin alınmaksızın adres değişikliği yapıldığının tespit edilmesi durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek, söz konusu işlemin düzeltilerek aynı faaliyet bölgesi içerisinde bir adrese taşınması için yetkili müesseselere 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerinin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemelerle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on üçüncü ve yirmi beşinci fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısımlarında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, yetkili müesseselerce, belirli bir bölgede faaliyette bulunmak üzere kuruluş ve faaliyet izni alındıktan sonra, Bakanlık kayıtlarında yer alan merkez, şube ve internet adreslerinde faaliyette bulunulmadığının veya kısa bir süre faaliyette bulunulduktan sonra iş yerlerinin farklı faaliyet bölgelerine taşındığı veya farklı bir internet adresinde faaliyette bulunulduğunun tespit edilmesi durumunda, yetkili müesseselere verilen faaliyet izinleri mülk teşkil etmeyeceğinden, yetkili müesseselerin bu noktada mülkiyet hakkı yönünden meşru bir beklentilerinin bulunmadığı kuşkusuzdur. Bu kapsamda, davalı idarece, söz konusu durumların tespit edilmesi hâlinde, ilgili yetkili müesseseler hakkında tesis edilecek işlemler 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile belirlenebilecektir.
Ayrıca, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on üçüncü fıkrasında yer alan düzenleme uyarınca, yetkili müesseselerin faaliyet bölgeleri dikkate alınmaksızın, aynı faaliyet bölgesi içerisinde, ancak Bakanlık kayıtlarında yer alan merkez ve/veya şube adresleri dışında faaliyet yürütüldüğünün tespiti hâlinde de ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin herhangi uyarı yapılmaksızın doğrudan iptal edilmesi ölçülü olmadığı gibi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun âdil bir dengenin de bulunmadığı açıktır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on dördüncü, on beşinci ve on altıncı fıkraları yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on dördüncü fıkrasında, “Yetkili müessesenin tek ortaklı olması durumunda, ortağın, bu ortağın yüzde elli veya daha fazla payına sahip olduğu şirketlerin veya münferiden temsile yetkili olduğu şirketlerin yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde ortak ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar.”; on beşinci fıkrasında, “Yetkili müessesenin tüm paylarına sahip olan ortaklarının yüzde elli veya daha fazla payına sahip oldukları diğer şirketlerin yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde ortaklar ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar.”; on altıncı fıkrasında, “Yetkili müessesenin birden fazla ortağı olması hâlinde; ortaklarının, tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişilerin, genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan, iç kontrol görevlisi veya diğer çalışanların yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde kişiler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır. Yetkisiz faaliyeti gerçekleştiren kişilerin ortak olması ya da tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunması durumunda; yetkili müessese ortağının ortaklıktan çıkarılması; genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan, iç kontrol görevlisi veya diğer çalışanlar olması durumunda söz konusu görevden azledilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Belirtilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir. Bu fıkra kapsamında faaliyet izni iptal edilen yetkili müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni yetkili müessese kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamazlar. Ancak mücbir sebep hâllerinin varlığı ve tevsiki hâlinde Bakanlık faaliyet izninin iptal edilmemesi hususunu değerlendirmeye yetkilidir.” kurallarına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin beşinci fıkrasında, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında idarî para cezası ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetlerin durdurulması öngörülmüştür. Anılan kuralda öngörülen müeyyide, kapsamı itibarıyla faaliyet izni veya yetki belgesi alınması zorunlu olan konularda hiçbir şekilde gerekli izin veya belge almaksızın ticarî faaliyette bulunanlara yöneliktir. Başka bir anlatımla,1567 sayılı Kanun’da, gerekli izin veya belgeyi almaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırıma açıkça yer verilmiş ise de, hâlîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan müesseselerin belirli durumlarda faaliyet izinlerinin iptal edileceğine ilişkin bir düzenleme öngörülmemiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on dördüncü fıkrası uyarınca, yetkili müesseseni tek ortaklı olması durumunda, bu ortağın yüzde elli veya daha fazla payına sahip olduğu şirketlerin ya da münferiden temsile yetkili olduğu şirketlerin yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde, şirketin ortağı ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve ilgili yetkili müessesenin faaliyet izni iptal edilebilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin on beşinci fıkrası uyarınca, yetkili müessesenin tüm paylarına sahip olan ortaklarının, yüzde elli veya daha fazla payına sahip oldukları diğer şirketlerin, yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespit edilmesi durumunda, ortaklar ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve ilgili yetkili müessesenin faaliyet izni iptal edilebilecektir.
Tebliğ’in 29. maddesinin on altıncı fıkrası uyarınca, yetkili müessesenin birden fazla ortağı olması hâlinde, ortaklarının, tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişilerin, tüzel kişi ortakla ilişkili kişilerin, genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan, iç kontrol görevlisi veya diğer çalışanların yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde, bu kişiler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek, yetkisiz faaliyeti gerçekleştiren kişilerin ortak olması ya da tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunması durumunda, yetkili müessese ortağının ortaklıktan çıkarılması; genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışan, iç kontrol görevlisi veya diğer çalışanlar olması durumunda söz konusu görevden azledilmesi için 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen sürenin sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda ilgili yetkili müessesenin faaliyet izni iptal edilebilecektir.
Dava konusu düzenlemelerle, yetkili müesseselerin ortaklarının, tüzel kişi ortaklarının, bu ortakların sahip olduğu diğer şirketlerin, tüzel kişi ortaklarla ilişkili kişilerin ve/veya yetkili müesseselerin çalışanlarının yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduklarının tespit edilmesi durumunda, yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunanlar ve yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası verileceği, ayrıca ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edileceği kurala bağlanmıştır.
Bu kapsamda, dava konusu düzenlemelerle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on dördüncü, on beşinci ve on altıncı fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısımlarında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on dokuzuncu fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on dokuzuncu fıkrasında, “12. madde kapsamında; yetkili müessese birleşmelerinden önce Bakanlıktan izin alınmaması, birleşmenin ticaret siciline tescilinden itibaren 30 gün içerisinde Şube Faaliyet İzin Belgesi alınması için Bakanlığa yazılı başvuruda bulunulmaması veya süresi içerisinde başvuru yapılması ancak 6 ve 9. maddelerde belirtilen yükümlülüklerin yetkili müessese birleşmelerinin ticaret siciline tescilinden itibaren 90 gün içerisinde yerine getirilememesi hâllerinde devrolunan şirketlerin adına düzenlenmiş yetkili müessese izin belgeleri ve devrolunan şirketlerin şubeleri için düzenlenmiş Şube Faaliyet İzin Belgeleri başka bir işleme gerek olmaksızın iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 12. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin 6102 sayılı Kanun çerçevesinde birleşmelerinden önce Bakanlıktan izin almaları zorunludur. A grubu yetkili müesseseler birleşip, A grubu yetkili müessese olarak; B grubu yetkili müesseseler birleşip, B grubu yetkili müessese olarak faaliyet gösterebilecekleri gibi, Tebliğ’in 6. ve 9. maddelerde yer alan şartları sağlamak ve Bakanlıktan izin almak kaydıyla A grubu yetkili müesseseye dönüşmek suretiyle de faaliyet gösterebilirler. Devralma yoluyla birleşmede, devrolunan şirketin merkez ve şubeleri sayıları toplamı kadar yeni şube açılabilir. Yeni kuruluş şeklinde birleşme işleminde ise, birleşen şirketlerin merkez ve şube sayıları toplamından bir eksik sayıda yeni şube açılabilir.
1567 sayılı Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, yetkili müessese birleşmelerinden önce Bakanlıktan izin alınmaması, birleşmenin ticaret siciline tescilinden itibaren 30 gün içerisinde Şube Faaliyet İzin Belgesi alınması için Bakanlığa yazılı başvuruda bulunulmaması veya süresi içerisinde başvuru yapılması ancak 6 ve 9. maddelerde belirtilen yükümlülüklerin yetkili müessese birleşmelerinin ticaret siciline tescilinden itibaren 90 gün içerisinde yerine getirilememesi hâllerinde, devrolunan şirketlerin adına düzenlenmiş yetkili müessese izin belgeleri ve/veya devrolunan şirketlerin şubeleri için düzenlenmiş şube faaliyet izin belgeleri başka bir işleme gerek olmaksızın doğrudan iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, yetkili müessese olarak faaliyette bulunabilmek için gerekli olan tüm şartları haiz olduğu hâlde sırf yetkili müesseselerin birleşmelerinden önce Bakanlıktan alınması gereken iznini alınmaması veya öngörülen diğer yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle devrolunan şirket adına düzenlenmiş yetkili müessese izin belgeleri ile devrolunan şirketlerin şubeleri için düzenlenmiş şube faaliyet izninin doğrudan iptaline yönelik düzenlemelerle, yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin on dokuzuncu fıkrasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirminci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirminci fıkrasında, “14. maddenin ikinci fıkrasında belirtilen 90 günlük süre içerisinde haciz işleminin, icra takibinin veya ihtiyati tedbirin kaldırılmaması hâlinde yetkili müessese faaliyet izin belgesi iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 14. maddesinin birinci fıkrasında, bu Tebliğ hükümleri uyarınca yetkili müesseseler tarafından, kamu sermayeli bankalardan birine yatırılan tutarların, mevduat bankaları için mevduat hesaplarında, katılım bankaları için katılım fonu hesabında bloke olarak izleneceği, kamu/özel sermayeli bankalardan alınan teminat mektuplarının ise, Bakanlıkta muhafaza edileceği, herhangi bir nedenle faaliyetin sona ermesi hâlinde, bu tutarlardan öncelikle vergi, resim ve harç yükümlülükleri karşılandıktan sonra kalan tutarın Bakanlığın talimatı üzerine ilgili şirkete ödeneceği; ikinci fıkrasında ise, söz konusu tutarların haciz işlemine, icra takibine veya ihtiyatî tedbire konu edilmesi hâlinde, haciz işleminin, icra takibinin veya ihtiyatî tedbirin kaldırılması için Bakanlıkça ilgili yetkili müesseseye 90 günlük süre verileceği, haciz işlemi veya icra takibi devam ettiği sürece hesaptaki tutarların yetkili müesseselere ödenmeyeceği ve teminat mektuplarının yetkili müesseselere iade edilmeyeceği kuralları yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, yetkili müesseseler tarafından, kamu sermayeli bankalardan birine yatırılan tutarların veya kamu/özel sermayeli bankalardan alınan teminat mektuplarının, haciz işlemine, icra takibine veya ihtiyatî tedbire konu edilmesi hâlinde, haciz işleminin, icra takibinin veya ihtiyatî tedbirin kaldırılması için Bakanlıkça ilgili yetkili müesseseye verilen 90 günlük süre içerisinde haciz işleminin, icra takibinin veya ihtiyatî tedbirin kaldırılmaması hâlinde ilgili yetkili müessesenin faaliyet izin belgesi iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, dava konusu düzenlemeyle, yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin yirminci fıkrasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi birinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi birinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerin iş yerlerinde ve tabelalarında, ilân, reklam ve kartvizitlerinde, internet sitesinde, DAB, DSB ile fatura ve benzeri her türlü belgelerinde kendi ticaret unvanları ve temsilcisi olduğu kuruluşların dışında başka şirketlere ait unvan ya da markaları bulundurmaları durumunda 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilir. Bu sürenin bitimine rağmen söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4/A maddesinin birinci fıkrasında, yetkili müesseselerin ticaret unvanlarında, iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarında, ilân ve reklamlarında, kartvizitlerinde, iş yerlerinde, tabelalarında, internet sitelerinde, Döviz Alım Belgesi (DAB), Döviz Satım Belgesi (DBS) ile fatura ve benzeri her türlü belgelerinde, Tebliğ’in 4. maddesinde sayılan faaliyet konuları haricinde işlem yapıldığı izlenimini yaratacak hiçbir kelime, deyim ve işaretin kullanılamayacağı kuralı yer almıştır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, yetkili müesseselerin iş yerlerinde ve tabelalarında, ilân, reklam ve kartvizitlerinde, internet sitesinde, DAB, DSB ile fatura ve benzeri her türlü belgelerinde kendi ticaret unvanları ve temsilcisi olduğu kuruluşların dışında başka şirketlere ait unvan ya da markaları bulundurmaları durumunda, ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve söz konusu aykırılığın giderilmesini teminen 60 güne kadar süre verilecek, bu sürenin bitimine rağmen söz konusu aykırılığın giderilmemesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerinin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılarak idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin yirmi birinci fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi ikinci fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi ikinci fıkrasında, “Yetkili müesseselerde, gerçek bir döviz veya kıymetli maden hareketini içermeyen DAB, DSB, Kıymetli Maden Alım Belgesi, Kıymetli Maden Satım Belgesi, Döviz ve Kıymetli Maden Alım Belgesi veya Döviz ve Kıymetli Maden Satım Belgesi düzenlendiğinin tespit edilmesi durumunda, yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerce, her bir işlem itibarıyla döviz, Türk Lirası veya kıymetli maden kabul edildiği anda ilgisine göre, Döviz Alım Belgesi, Döviz Satım Belgesi, Kıymetli Maden Alım Belgesi, Kıymetli Maden Satım Belgesi, Döviz ve Kıymetli Maden Alım Belgesi veya Döviz ve Kıymetli Maden Satım Belgesi düzenlenmek zorundadır.
1567 sayılı Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, hâlîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme kapsamında, yetkili müesseselerce, gerçek bir döviz veya kıymetli maden hareketi içermeyen belgelerin düzenlendiğinin tespit edilmesi hâlinde ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri doğrudan iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin yirmi ikinci fıkrasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi dördüncü fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi dördüncü fıkrasında, “Bu Tebliğ’in uygulanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yayımlanan genelgelerin geçiş hükümlerinde geçiş işlemlerinin tamamlanması için öngörülen süreler içerisinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müesseseye bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen 60 güne kadar ek süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde yükümlülüklerini yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in uygulanmasına yönelik usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla Bakanlıkça yayımlanan genelgelerin geçiş hükümlerinde, geçiş işlemlerinin tamamlanması için öngörülen süreler içerisinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası verilebilecek ve ilgili yetkili müesseselere bu yükümlülüklerin yerine getirilmesini teminen 60 güne kadar ek süre verilebilecek, verilen süreler içerisinde söz konusu yükümlülükleri yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin yirmi dördüncü fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi altıncı fıkrası yönünden;
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin yirmi altıncı fıkrasında, “18. maddenin birinci fıkrasına aykırı olarak yetkili müesseselerin Bakanlıktan izin almaksızın hisse devri gerçekleştirdiğinin tespit edilmesi durumunda, izinsiz işlemi gerçekleştiren yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve söz konusu işlemin düzeltilerek ortaklık yapısının önceki hâline getirilmesi için 60 güne kadar süre verilir. Belirtilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir.” kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yetkili müesseselerin hisse devirleri Bakanlığın iznine tabî kılınmıştır.
1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümleri uyarınca yürürlüğe konulan genel ve düzenleyici işlemlerdeki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişilerin üçbin Türk lirasından yirmibeşbin Türk lirasına kadar idarî para cezası ile cezalandırılacağı kuralına yer verilmiştir. Öte yandan, anılan Kanun’da, faaliyet izni veya yetki belgesi alınması gereken konularda gerekli izin veya yetki belgesi alınmaksızın ticarî faaliyette bulunanlar hakkında uygulanacak yaptırımlar belirlenmiş ise de, halîhazırda faaliyet iznine veya yetki belgesine sahip olan yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptal edilmesine yönelik bir düzenleme öngörülmemiştir.
Dava konusu düzenleme uyarınca, yetkili müesseselerce, Bakanlıktan izin almaksızın hisse devri gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi durumunda, izinsiz işlemi gerçekleştiren yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılarak idarî para cezası ve söz konusu işlemin düzeltilerek ortaklık yapısının önceki hâline getirilmesi için 60 güne kadar süre verilebilecek, verilen süre sonunda gerekli işlemlerin gerçekleştirilmemesi durumunda ilgili yetkili müesseselerin faaliyet izinleri iptal edilebilecektir.
Bu kapsamda, 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle ilgili yetkili müesseseler hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca işlem başlatılmak suretiyle idarî para cezası uygulanarak söz konusu aykırılığın giderilmesi istenebilecek ise de, dava konusu düzenlemeyle yetkili müesseselerin mülkiyet hakkına kanunî bir dayanak bulunmaksızın müdahale edildiği anlaşıldığından, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu 29. maddesinin yirmi altıncı fıkrasının yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmında hukuka uygunluk, diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin üçüncü ve beşinci fıkraları yönünden (1.16.’da yer alan istem yönünden);
2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddede, “(…) (3) Bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi tamamlanmamış bulunan kuruluş izni, şube açma izni, hisse devri izni başvuruları için bu Tebliğ’in, bu maddeyi ihdas eden Tebliğ ile değiştirilen hükümleri uygulanır. Bu kapsamda, mevcut başvuruların 90 gün içerisinde yeni hükümlere göre yenilenmesi gerekir.
(…)
(5) Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve bu maddenin yürürlük tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A grubu ve B grubu yetkili müesseseler, şirketin temsili hususunda 01/03/2022 tarihine kadar 15. maddenin dördüncü fıkrasında yer alan hükme uygunluğu sağlamak zorundadır. Söz konusu yükümlülüğü belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüğün yerine getirilmesini teminen en fazla 90 günlük ek süre verilir. Belirtilen süreler içerisinde yükümlülüğünü yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinleri başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edilir.” kurallarına yer verilmiştir.
Dava dilekçesinde, 12/10/2021 tarihinden önce Bakanlığa yapılan ve değerlendirme süreci devam eden başvuruların yeni düzenlemelere göre yenilenmesi gerektiği yönünde ihdas edilen dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Kazanılmış hakkın doğumu için ilgili düzenlemenin yürürlüğü döneminde bir hukuk kuralına uygun şekilde bütün sonuçları ile edinilmesi, ilgilileri lehine doğan hukukî durumların ortaya çıkması gerekir. Hak, bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmedikçe, diğer bir ifadeyle, gerçekten kazanılmadıkça, buna dayanılarak kazanılmış hakkın varlığı ileri sürülemez. Yalnızca bir hukukî durumun tamamlanmasından sonra ilgilileri lehine hak doğurması mümkündür. Başka bir ifadeyle, söz konusu hakkın hukuk düzeni tarafından korunmaya değer bir aşamaya gelmesi, bu aşamaya gelinmedikçe kazanılmış hakkın söz konusu olmamasıdır (OĞURLU Yücel, İdarî Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma İdarî Ceza Hukuku ve İdarî Cezalara Karşı Başvuru Yolları, Yetkin Yayınları, Ankara, 2000, s. 96).
Bu kapsamda, 12/10/2021 tarihinden önce Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi devam eden kuruluş izni, şube açma izni ve hisse devri izni başvuruları yönünden, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de 2021-32/62 sayılı Tebliğ ile yapılan değişikliklerden önce yer alan düzenlemeler kazanılmış hak teşkil etmemektedir.
Bu itibarla, 1567 sayılı Kanun ve 32 sayılı Karar ile davalı idareye verilen yetkili müesseselerin kuruluş ve faaliyetleri ile yükümlülük ve denetimlerine ilişkin usûl ve esasları belirleme yetkisi çerçevesinde, 12/10/2021 tarihi itibarıyla Bakanlığa yapılmış olan ancak değerlendirmesi tamamlanmamış bulunan kuruluş izni, şube açma izni ve hisse devri izni başvuruları için, 2021-32/62 sayılı Tebliğ ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’de yapılan değişikliklerin uygulanacağı ve mevcut başvuruların 90 (doksan) gün içerisinde yeni hükümlere göre yenilenmesi gerektiği yönündeki 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu Geçici 2. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in Geçici 2. maddesinin beşinci fıkrasında, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve 12/10/2021 tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A grubu ve B grubu yetkili müesseselerin, şirketin temsili hususunda 01/03/2022 tarihine kadar 15. maddenin dördüncü fıkrasında yer alan hükme uygunluğu sağlamak zorunda oldukları, söz konusu yükümlülüğü belirtilen sürede yerine getirmediği tespit edilen yetkili müesseselere, bu yükümlülüğün yerine getirilmesini teminen en fazla 90 (doksan) günlük ek süre verileceği, belirtilen süreler içerisinde yükümlülüğünü yerine getirmeyen yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin başka bir uyarıya gerek olmaksızın iptal edileceği kuralına yer verilmiştir.
2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fıkrasında ise, “Yetkili müesseselerde pay sahipliği bulunmayan kişilerin şirketi münferiden temsile yetkili kılınması mümkün bulunmamaktadır. Bu kişilerin şirkette en az yüzde elli ve üzeri paya sahip hissedar veya hissedarlarla müştereken temsile yetkili kılınması mümkündür.” kuralı yer almıştır.
Dairemizce, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fıkrası yönünden yapılan inceleme neticesinde (1.7.’de yer alan iddia yönünden), yetkili müesseselerin temsil yetkisinin kanunî bir dayanak bulunmaksızın sınırlandırılmasına ilişkin söz konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, Bakanlıkça faaliyet izni verilmiş ve 12/10/2021 tarihi itibarıyla faaliyette bulunan A ve B grubu yetkili müesseselerin, şirketlerin temsili hususunda 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan hükme uygunluğunun sağlanması yönündeki 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in dava konusu Geçici 2. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan düzenlemede de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 1567 Sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun Kapsamında Alınacak Ücretlere İlişkin Yönetmelik’in 1., 2., 3., 5., 6., 7., 8. ve 9. maddeleri ile Ek-1’i ve 4. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü fıkraları ile dördüncü fıkrasının ikinci cümlesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE; 4. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesi ile Geçici 1. maddesinin, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 12/10/2021 tarihinden sonra yapılacak hisse devri izni başvurularından makûl bir süre boyunca başvuru ücreti alınmaması yönünde geçiş hükmü öngörülmemesine ilişkin kısmının İPTALİNE; Geçici 1. maddesinin diğer kısımlarının iptali istemi yönünden ise DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle,
2. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 1. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (p) bendi ve 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 32. maddesinde yer alan “ve aynı Tebliğ’e ekte yer alan Ek-3 eklenmiştir.” ibaresinin ve 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Ek-3’ün (1.1. ve 1.17.’de yer alan istemler yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 3. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 4. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 4/A maddesinin dördüncü fıkrasının (1.2.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 5. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan “5” ibaresinin “10”, “1” ibaresinin “5” olarak değiştirilmesinin (1.3.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 7. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 9. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yapılan değişikliğin (1.4.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 9. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 10. maddesinin üçüncü fıkrasının yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişikliğin (1.5.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 16. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 17. maddesinin altıncı fıkrasının (1.8.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin birinci fıkrasının (1.9.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 18. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 19. maddesinin üçüncü fıkrasının (1.10.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 23. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 26. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “en az 1 yıl süreyle” ibaresinin ve beşinci fıkrasının (1.13.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın işlemlerin geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı dışında kalan kısımlarının (1.14.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin üçüncü fıkrasının (1.16.’da yer alan istem yönünden) iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle,
3. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 10. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 11. maddesine eklenen üçüncü fıkranın (1.6.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 14. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 15. maddesine eklenen dördüncü fıkranın (1.7.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 17. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin beşinci fıkrasının (1.9.’da yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen beşinci fıkranın (1.11.’de yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 26. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 28. maddesine eklenen dördüncü fıkranın işlemlerin geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmının (1.14.’te yer alan istem yönünden); 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 31. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’e eklenen Geçici 2. maddenin beşinci fıkrasının (1.16.’da yer alan istem yönünden) İPTALİNE, oybirliğiyle,
4. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 19. maddesi ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 20. maddesine eklenen altıncı fıkranın, 18/11/2021 tarih ve 31663 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2021-32/64 sayılı Tebliğ’in 2. maddesiyle değişik hâlinin (1.12.’de yer alan istem yönünden) iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, oybirliğiyle,
5. 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü, yedinci, dokuzuncu, on yedinci, on sekizinci, yirmi üçüncü, yirmi yedinci ve yirmi sekizinci fıkralarının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle; 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrasının, yetkili müessese kurucu, ortak, tüzel kişi kurucu ortaklarda yüzde on veya daha fazla ortaklık payı bulunan kişiler, tüzel kişi ortakla ilişkili kişiler, genel müdür, yönetim kurulu üyesi, imza yetkisini haiz çalışanları ya da iç kontrol görevlisinin 6. maddenin ilgili hükümlerinde belirtilen şartları kaybettiğinin tespit edilmesi durumunda ilgili yetkili müesseseler hakkında tesis edilecek işlemlerin belirlenmesine ilişkin kısmının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle; Tebliğ’in 15. maddesinin dördüncü fırkası kapsamında tesis edilecek işlemlerin belirlenmesine ilişkin kısmının İPTALİNE, oybirliğiyle; 2021-32/62 sayılı Tebliğ’in 28. maddesi ile değiştirilen 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dördüncü, beşinci, altıncı, sekizinci, on ikinci, on üçüncü, on dördüncü, on beşinci, on altıncı, yirmi birinci, yirmi dördüncü, yirmi beşinci ve yirmi altıncı fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptaline ilişkin kısımlarının İPTALİNE, esasta oybirliğiyle, gerekçede oyçokluğuyla; diğer kısımlarının iptali istemi yönünden ise DAVANIN REDDİNE, oybirliğiyle; 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin onuncu, on dokuzuncu, yirminci ve yirmi ikinci fıkralarının İPTALİNE, esasta oybirliğiyle, gerekçede oyçokluğuyla,
6. Dava kısmen ret, kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinden tarafların haklılık oranına göre takdiren belirlenen …-TL’nin davalıdan alınarak davacılara verilmesine, kalan …-TL’nin davacılar üzerinde bırakılmasına,
7. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalıya, davacılar vekilinin duruşmaya gelmediği görülerek …-TL vekâlet ücretinin ise davalıdan alınarak davacılara verilmesine,
8. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
9. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 26/04/2023 tarihinde karar verildi.

(X) KARŞI OY :
İdarî cezalarda “çekirdek” olarak adlandırılan en temel ceza hukuku ilke ve kurallarının uygulanması artık evrensel bir genel hukuk ilkesi olarak kabul edilmektedir. Diğer yandan, idarî cezalara da uygulanan “çekirdek” ceza hukuku ilkelerinin idare hukukundaki uygulaması ceza hukuku uygulamalarına göre daha esnektir. Ancak, kanunîlik ilkesinin idarî cezalardaki uygulamasında, cezaların, yani ceza türlerinin mutlaka kanunla belirlenmesi gerekmektedir (ULUSOY Ali, İdarî Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s. 48-49).
Kanunîlik ilkesi, ceza hukukunda suç teşkil eden fiillerin ve bunlara verilecek cezaların (ceza türlerinin ve ceza miktarının) kanunla belirlenmesinin zorunlu olmasını ifade eden bir kavramdır. Ceza türlerinin kanunla belirlenmesi mutlak bir zorunluluk olmakla birlikte, ceza miktarı doğrudan maktu veya nispî olarak kanunla belirlenebileceği gibi, ceza miktarının belirlenmesi kanunla öngörülen alt-üst limit arasında yine kanunla ceza yargıcına da bırakılabilir. İdare hukukunda idarî cezalar için de benzer bir hukukî rejim geçerlidir. Bu bakımdan, disiplin cezalarında, regülatif cezalarda, hatta kabahatlerde verilecek idarî ceza türünün doğrudan kanunla belirlenmesi zorunludur (ULUSOY Ali, İdarî Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s. 85-86).
Kanunîlik ilkesi uyarınca, idarî yaptırım gerektiren fiillerin çerçevesinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarakta yaptırım uygulanacak eylemin kanunda açıkça belirlenmiş olması gerekmektedir. Kanunda suç olarak düzenlenmemiş fiillerin, kanunda suç olarak düzenlenmiş fiillerle benzerliği dolayısıyla veya yorum suretiyle yaptırıma bağlanması kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil eder. Kanunîlik ilkesi aynı zamanda suç ve ceza niteliği taşıyan kuralların yorum yoluyla genişletilemeyeceğini de öngörmektedir. Bu bakımdan, istisnaî nitelik taşıyan idarî yaptırımlara (cezalara) ilişkin kanun hükümlerinin de dar yorumlanması ve kıyas yoluyla uygulama yapılmaması gerekmektedir.
Bu kapsamda, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suç ve cezaların kanunîliği” ilkesinin muhatabını cezalandırma amacı taşıması hâlinde faaliyet izninin iptaline ilişkin işlemler bakımından da uygulanması gerektiği dikkate alındığında, 1567 sayılı Kanun’da açıkça faaliyet izninin iptali şeklinde bir idarî yaptırım türü öngörülmemiş olması karşısında, idarenin düzenleyici işlemleri ile bu yönde yeni bir yaptırım türü ihdas edilmesinin cezaların kanunîliği (yasallığı) ilkesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin dördüncü, beşinci, altıncı, sekizinci, on ikinci, on üçüncü, on dördüncü, on beşinci ve on altıncı, yirmi birinci, yirmi dördüncü, yirmi beşinci ve yirmi altıncı fıkralarının yetkili müesseselerin faaliyet izinlerinin iptaline ilişkin kısımları ile 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin onuncu, on dokuzuncu, yirminci ve yirmi ikinci fıkrasında yer alan düzenlemelerin, “cezaların kanunîliği ilkesine” aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmesi gerekirken, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilerek karar verilmesi nedeniyle, kararın söz konusu kısımlarına ilişkin gerekçesine katılmıyoruz.