Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/4451 E. , 2022/4862 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/4451
Karar No : 2022/4862
DAVACI : … Derneği (…)
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararında yer alan “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davalı idarenin Daire’nin E:2019/4195 dosyasındaki kararını uygulamadığı, idarenin karara uygun hareket ediyor gibi görünerek tesis ettiği bir başka işlemle kararı etkisiz kılma yoluna gitmesinin “muvazaalı infaz” niteliğinde olduğu, promosyonların maliyetinin hiçbir şekilde bayilere yansıtılamayacağına ilişkin kuralın bayiler aleyhine binde bir esnetmek suretiyle Daire kararına uygun hareket ediyor gibi görünmeye çalıştığı, 5015 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle, petrol piyasasında faaliyet gösteren tarafların hak ve yükümlülükleri arasında bir denge gözetildiği, dava konusu karar bu dengeyi göz ardı ettiğinden üst norma aykırı olduğu, davalı idarenin, piyasa oyuncuları arasındaki anlaşmalar çerçevesinde uygulamaya konulan promosyonların maliyetini kimin ne kadar üstleneceğini belirleyebilme hususunda bir takdir yetkisi bulunmadığı, 5015 ve 5307 sayılı Kanun’larda petrol veya LPG piyasasında promosyon faaliyetlerinin maliyetine ilişkin bir sınırlama öngörülmediği, davalı idarenin sözleşme özgürlüğüne müdahale ederek yetkisini aştığı, kararın serbest ve rekabetçi piyasa işleyişine müdahale ederek Anayasa ile koruma altına alınan girişim özgürlüğünü engellediği, mevzuatta düzenleyici kurumların yetkisinin yönlendirme ve denetimle sınırlandırıldığı, sektörde promosyona dayanan rekabetin Rekabet Kurumu’nun isteği üzerine hazırlanan Akaryakıt Sektör Raporu’nda da açıkça ortaya konulduğu, akaryakıt satışlarında fiyat rekabetinin dağıtıcılarca düzenlenen kampanyalar aracılığıyla devam ettiğinin tespit edildiği, kararın uygulanmasının tüketici menfaatleri aleyhine olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı nedeniyle davanın reddi gerektiği, esasa ilişkin olarak, 2011 yılı öncesi dönemde özellikle akaryakıt alımlarında tüketicilere tabak, deterjan, oyuncak gibi ayni promosyonlar yapılıyor olması ve bunun hem tüketicinin faydasını maksimum düzeyde oluşturmaması hem de yarattığı ilave maliyetler nedeniyle … tarih ve … sayılı Kurul Kararı ile bu kapsamdaki promosyonlar yasaklanırken, hizmet promosyonlarının ve finansal promosyonların devamının öngörüldüğü, benzer sebeple ve uygulamada birlik oluşturması açısından uygulamanın bir benzerinin LPG piyasalarına ilişkin olarak … tarih ve … sayılı Kurul Kararı ile alındığı, bu kararlara karşı açılan ve Danıştay’da görülen davaların reddedildiği, kendilerinin bu konuda düzenleme yapabileceğine karar verildiği, finansal promosyonların, dağıtıcıların kendi başlarına özellikle sadakat kartlarıyla sundukları promosyonlar ve bankaların katılımı ile birlikte özellikle kredi kartları üzerinden gerçekleştirilen promosyonlar olduğu, bayilerin promosyon kampanyalarına katılımının ihtiyari olduğu, son dönemde artan faiz oranlarına bağlı olarak artan kredi kartı komisyon oranları sebebiyle sektörün bayi kanadından finansal promosyonların Kurum tarafından değerlendirilmesine yönelik talepler doğrultusunda inceleme başlatıldığı, gelen bilgiler ve sektör temsilcileri ile gerçekleştirilen toplantılar neticesinde konuya ilişkin bir düzenleme yapılması gerektiği sonucuna varılarak, belirsizliklerin ortadan kaldırılması, promosyon türlerinin netleştirilmesi ve düzenlenebilecek promosyonların belirlenmesi amacıyla … tarih ve … sayılı Kurul kararının alındığı, bu kararda finansal promosyonların ikiye ayrılarak düzenlendiği, birincisinin, banka veya benzeri finans kuruluşlarının (üye işyeri anlaşması yapan kuruluş) katılımıyla dağıtıcının dahil olması önem arz etmeksizin düzenlenen ve kredi kartı veya banka kartı vasıtasıyla gerçekleştirilen finansal promosyonlar olduğu, ikincisinin ise, bankaların katılımı olmaksızın ve genellikle dağıtıcıların gerçekleştirdiği ve sadakat kart uygulaması olarak bilinen uygulama olduğu, bu uygulamada tüketicilere verilen kartlarda akaryakıt alımına bağlı olarak puan biriktiği ve bu puanlara karşılık olacak ücretsiz akaryakıt sunulduğu, finansal promosyon kapsamında sadece ücretsiz veya indirimli akaryakıt ve/veya otogaz LPG sunulabileceği, dava konusu karar uyarınca, dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerinden talep edebileceği, dağıtıcılar tarafından düzenlenen finansal promosyonların, temel olarak dağıtıcının tüketici ağını genişletmeye yönelik olarak yapıldığı, piyasa düzeninin ve Kanun’un amacının gerçekleştirilmesini sağlayan son halka olan bayilerin, akaryakıtın güvenli ve güvenilir olarak sunulabilmesi için piyasada varlıklarının sağlanması gerektiği, bu sebeple, bayilerin piyasada zorlanmasına sebep olacak fazladan külfetlere maruz kalmamasının piyasa açısından önem arz ettiği, Daire’nin iptal kararına uyularak gerekli düzenlenmelerin yapıldığı, dağıtıcıların ülke genelinde uyguladıkları promosyonlara (sadakat kart, taşıt tanıma kartı vs.) bayilerin katılım sağlamamasının ticari hayatın akışı içerisinde mümkün olmadığı, promosyonlara katılım konusunda bayiler için her ne kadar hukuki koruma olsa da piyasa düzeninin (oligopol perakende pazarı, tek elden satış sözleşmesi zorunluluğu) bu promosyonlara katılımı zorunlu hâle getirdiği, kapsamı ve maliyeti dağıtıcılar tarafından belirlenen ve piyasa faaliyetlerinin sürdürülmesi açısından da elzem olmayan finansal promosyonların maliyetlerinin orantısız bir şekilde bayilere yansıtılması riski bulunduğu, düzenlemenin piyasanın işleyişi ve bayi dağıtıcı arasındaki külfet-nimet dengesinin gerçekleşebilmesi için gerekli olduğu, Danıştay’ın iptal kararının bu denge korunabilecek şekilde uygulandığı, dava konusu Kurul kararının Kurumun akaryakıt ve LPG piyasaları kapsamında faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartların belirlenmesi ile ilgili düzenleme yapma yetkisi kapsamında alındığı, 2018 yılı Petrol Piyasası Sektör Raporu’nda petrol piyasasının tam olarak rekabetçi bir piyasa olmadığının belirtildiği, Rekabet Kurulu’nun 17/01/2014 tarih ve 14-03/60-24 sayılı kararı kapsamında yer verilen … tarih ve … sayılı dağıtıcılar aleyhine yapılan ön araştırma raporunda, dağıtım şirketlerince yapılan fiyatlandırmanın Tüpraş fiyat endeksli olduğu, ithalat avantajının fiyatlara yansıtılmadığı, piyasanın oligopol bir yapıda olduğunun belirtildiği, raporda fiyatta rekabet eksikliğinin olduğunun beyan edildiği, ayrıca bilhassa … vasıtasıyla şirketlerin uyumlu eylem eğiliminde olduğu kanaatine varıldığı, sektörde akaryakıt ya da otogaz fiyatı üzerinden yapılması beklenen rekabetin, promosyon segmentinde yapılmak istendiği, hiçbir basiretli tüccarın zararına mal satışı yapmayacağı varsayımıyla, promosyon ürünlerinin bayiye faturasının nihai olarak tüketiciden çıkarılacağının açık olduğu, promosyon ürününün bayiye olan maliyeti ve bu maliyetin tüketiciye yansıması noktasında Kurumum herhangi bir bilgiye sahip olmadığı, bu bilgi asimetrisininin bayi tarafından kendi lehine ve tüketici aleyhine kullanılabileceği, petrol piyasasında bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetlerini yürüttüğü, sonuç olarak, petrol piyasasında faaliyette bulunan dağıtıcı ve bayilik lisansı sahiplerinin piyasa faaliyetlerini güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürebilmelerini teminen rekabetin sadece akaryakıt fiyatları üzerinden yapılmasının, bayilerin piyasada zorlanmalarına yol açabilecek ek yüklere katlanmamalarının ve piyasa faaliyetlerinin sürdürülebilirliğini temin ederek ve uzun vadede tüketici faydası da dahil olmak üzere toplam faydanın arttırılmasının amaçlandığı, “sosyal hukuk devleti” kavramından hareketle ve sözleşme adaletini sağlamak üzere sosyo-ekonomik açıdan ve yapısal olarak güçsüz durumda olan sözleşenleri, güçlü olanlara karşı korumak ve akaryakıt fiyatlarında rekabetin temin edilerek tüketici faydasının oluşturulmasını sağlamak amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY …’IN DÜŞÜNCESİ :
Dava; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun … tarih ve … sayılı kararında yer alan “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” düzenlemesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli görülmemiştir.
Anayasa’nın 138. maddesinin son fıkrasında, “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.” hükmü; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez…” hükmü yer almaktadır.
Anılan kurallar uyarınca; idarenin, bir işlemin iptali yolundaki yargı kararlarının gereklerini geciktirmeden yerine getirmeye zorunlu olduğu konusunda kuşku bulunmamaktadır. Her türlü işlem ve eylemi yargı denetimine tâbi olan idarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem tesis etmek ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda Anayasa’nın 2. maddesinde kabul edilmiş olan “hukuk devleti” ilkesinin de bir gereğidir.
Dolayısıyla, yargı kararlarının uygulanması konusunda idareye takdir yetkisinin tanınmadığı, bu kararların doğruluğunu tartışma ve buna göre uygulama yetkisinin bulunmadığı, idarelerin bu alandaki yetkilerinin “bağlı yetki” niteliğinde olduğu açıktır.
Buradan hareketle, yargı kararlarının uygulanması zorunluluğunu, kararların tam olarak yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak değerlendirmek gerekmektedir. İdarî yargı kararlarının uygulanması sırasında, kararın hüküm fıkrasıyla birlikte gerekçelerinin de gözetilerek işlem tesis edilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdarenin yargı kararlarını amacına uygun bir şekilde uygulama zorunluluğu, hukuk düzenince kişilere sağlanan hukuk güvenliği ve devlet işlemlerindeki istikrarın sonucudur.
Davalı idarece, dava konusu kararın, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 25/05/2021 tarih ve E:2019/4195, K:2021/1852 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği ileri sürülmektedir.
Bu iddia doğrultusunda dava dosyası ile bahsi geçen karar incelendiğinde; 26/09/2019 tarih ve 8845 sayılı “Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Kurul Kararı” ile petrol piyasasında promosyonlara ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile LPG piyasasında promosyonlara ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararları yürürlükten kaldırılarak, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasalarında gerçekleştirilen promosyon türleri, promosyonların kapsamı, lisans sahiplerinin birbirlerine ve Kuruma karşı yükümlülükleri ve promosyonlara ilişkin usûl ve esasların belirlendiği; promosyon türleri, aynî, finansal ve hizmet promosyonu olarak tanımlanarak, kararın 4. maddesinin 3. fıkrası ile de; …dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamayacağı … yönünde düzenleme yapıldığı, davacı Dernek tarafından Kurul kararında yer verilen bu kural ile birlikte diğer bazı hükümlerin iptali istemiyle Danıştay 13. Dairesinde açılan dava sonucunda verilen 25/05/2021 tarih ve K:2021/1852 sayılı kararla; 5015 sayılı Kanun’un 9. maddesinin son fıkrasında, promosyon kampanyasının bayilerin katılımıyla gerçekleştirileceğinin öngörüldüğü, dağıtıcıların bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerine vurgu yapıldığı, böylece promosyon uygulamasının maliyetinin akaryakıt fiyatlarına etkisinin asgari düzeyde olmasının hedeflendiği, bayilerin promosyon kampanyasına katılımının ihtiyari olması nedeniyle bayilerin kampanyaya katılmaya hiçbir şekilde zorlanamayacağı, promosyon kampanyasına katılmakta serbest olan bayilerin, kampanya maliyeti konusunda dağıtıcısı tarafından bilgilendirildiğinde bu maliyeti bilerek ve ekonomik-mali getirisini öngörerek kampanyaya katıldığı anlaşılmakta olup, promosyonun hedefinin satışların arttırılması olduğu, bu durumdan ise hem bayilerin hem dağıtıcıların yarar elde ettiği dikkate alındığında, kampanyaya katılan dağıtıcı ve bayiler arasındaki nimet-külfet dengesini bir tarafın lehine diğer tarafın aleyhine olacak şekilde gözardı eden promosyonların maliyetinin hiçbir şekilde bayilere yansıtılamayacağına ilişkin kuralda, 5015 sayılı ve 5307 sayılı Kanunlarda ortaya konulan piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflerine uygunluk bulunmadığı sonuca varıldığı belirtilerek bu kuralın iptaline karar verildiği; davalı idarece bu kez iptal kararının uygulandığından bahisle dava konusu Kurul kararı alınarak “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” şeklindeki kuralın getirildiği görülmektedir.
Yukarıda yer verdiğimiz Anayasa’nın 138. maddesi ile 2577 sayılı Yasa’nın 28. maddesinin emredici hükümleri ve konuya ilişkin açıklamalar ışığında, davalı idarece, gerekçesi de dikkate alınarak yargı kararının gereğinin yerine getirilmesi zorunlu olup, dava konusu Kurul kararı ile promosyon maliyetlerinin bayilere yansıtılamayacağı yönündeki hüküm yerine, herhangi bir bilimsel veri ya da analize dayanmayan, binde bir gibi son derece cüzi bir kısmın yansıtılabileceği yönünde getirilen kuralın, uygulandığı belirtilen kararın gerekçesinde yer verilen sakıncaları gidermekten uzak olduğu, yine; kampanyaya katılan dağıtıcı ve bayiler arasındaki nimet-külfet dengesini bir tarafın lehine diğer tarafın aleyhine olacak şekilde gözardı ettiği; 5015 sayılı ve 5307 sayılı Kanunlarda ortaya konulan piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflerine uygunluk sağlamaktan uzak olduğu, yargı kararının tam olarak uygulanmadığı, dolayısıyla hukuka aykırılık taşıdığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun … tarih ve … sayılı kararında yer alan “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” şeklindeki kuralın iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/12/2022 tarihinde, davacıyı temsilen kimsenin gelmediği, davalı idare vekili Av. …’ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de petrol Piyasasında ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasasında gerçekleştirilen promosyonlara ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla … tarih ve … sayılı “Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Kurul Kararı” yayımlanmıştır.
Karar ile petrol piyasasında promosyonlara ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile LPG piyasasında promosyonlara ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararları yürürlükten kaldırılmış, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasalarında gerçekleştirilen promosyon türleri, promosyonların kapsamı, lisans sahiplerinin birbirlerine ve Kuruma karşı yükümlülükleri ve promosyonlara ilişkin usûl ve esaslar belirlenmiştir. Söz konusu Karar ile promosyon türleri, aynî, finansal ve hizmet promosyonu olarak tanımlanmış, kararın 4. maddesinin 1. bendi ile de, lisans sahiplerinin akaryakıt ve otogaz LPG satışına bağlı olarak herhangi bir adla aynî promosyon düzenleyemeyecekleri, herhangi bir akaryakıt alım şartı olmaksızın reklam amaçlı olarak dağıtılan ve araçlarda bulunmasına ihtiyaç duyulabilen kağıt mendil, ıslak mendil, araç kokusu gibi ürünlerin tüketiciye hediye edilebileceği, dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyetin bayilere yansıtılamayacağı, yürürlük tarihi itibarıyla içeriği Karara aykırı sözleşme yapılamayacağı veya kampanya düzenlenemeyeceği, Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyaların 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini koruyacağı yönünde düzenleme yapılmıştır.
Bu karara karşı açılan davada Dairemizin 25/05/2021 tarih ve E:2019/4195, K:2021/1852 sayılı kararıyla, kararda yer alan “Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz.” ibaresinin iptaline karar verilmiştir. (Bu karar dava konusu işlemin tesisinden sonra Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 26/05/2022 tarih ve E:2021/2935, K:2022/1895 sayılı kararı ile bozulmuştur.)
Bunun üzerine dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla, 8845 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin üçüncü fıkrasına, Dairemiz kararıyla iptal edilen ibare yerine “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” ibaresi eklenmiştir.
Davacı dernek tarafından, mezkûr Dairemiz kararının uygulanması amacıyla anılan karara eklenen bu ibarenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT :
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un, “Kurulun Petrol Piyasası ile İlgili Görevleri” başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak; “Kurulun sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasası ile ilgili görevleri” başlıklı 5/C maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde ise, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun’un petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı kurala bağlanmıştır.
Kanun’un “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinde, Kurumun Kanun’da tanınan yetkiler dahilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu kurala bağlanmış; “Faaliyetlerin kısıtlanması” başlıklı 9. maddesinin son fıkrasında, “Dağıtıcılar, bayilerin katılımıyla gerçekleştirdikleri promosyon kampanyası hakkında bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerdir. Ancak bayilerin kampanyaya katılımı ihtiyarîdir.” kuralına yer verilmiştir.
Kanun’un 22. maddesinin 2. fıkrasında ise, Kurumun, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğlerin, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenler ile duyurulacağı kuralı yer almıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesinde, Kanun’un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun’un sıvılaştırılmış petrol gazlarının yurt içi ve yurt dışından temini, dağıtımı, taşınması, depolanması ve ticareti ile bu faaliyetlere ilişkin gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsadığı kurala bağlanmıştır.
Kanun’un “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinde, Kurum’un Kanun’da tanınan yetkiler dahilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu; 19. maddesinin 2. fıkrasında, Kurumun, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, petrolün (doğrudan veya işlenerek) ve sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesinin amaçlandığı, petrol piyasası ve LPG piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının hedeflendiği, Kurumun Kanun’da tanınan yetkiler dahilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, dağıtıcıların, bayilerin katılımıyla gerçekleştirdikleri promosyon kampanyası hakkında bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceği, bayilerin kampanyalara katılımının ihtiyarî olduğu anlaşılmaktadır.
Her ne kadar bayilerin promosyon uygulamasına katılmaya zorlanamayacağı kurala bağlanmış ise de, akaryakıt sektöründe ticari hayatın olağan akışı içerisinde bayiler, dağıtıcılara göre kâr marjlarının daha düşük olması, olası zararlar karşısında ekonomik büyüklük açısından dağıtıcılara göre dezavantajlı konumda olmaları ve sektörün niteliği gereği dağıtıcılara bağlı olarak çalışmaları nedeniyle promosyon uygulamalarına katılım noktasında gerçek anlamda bir serbestlik içerisinde hareket edemediklerini kabul etmek gerekir.
Dava konusu düzenlemenin, artan kredi kartı komisyon oranlarına bağlı olarak bayiler tarafından gelen başvurular üzerine, petrol piyasasında faaliyette bulunan dağıtıcı ve bayilik lisansı sahiplerinin piyasa faaliyetlerini güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürebilmelerini teminen rekabetin sadece akaryakıt fiyatları üzerinden yapılmasının, bayilerin piyasada zorlanmalarına yol açabilecek ek yüklere katlanmamalarının ve piyasa faaliyetlerinin sürdürülebilirliğini temin ederek ve uzun vadede tüketici faydası da dahil olmak üzere toplam faydanın arttırılması gerekçeleriyle getirildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazı piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak ile görevli ve yetkili Kurul’un, söz konusu ürünlerin güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi amacıyla, finansal promosyonların maliyetlerinin orantısız bir şekilde bayilere yansıtılmasını önlemek, piyasanın işleyişi ve bayi ile dağıtıcı arasındaki nimet-külfet dengesinin korunmasını gözetmek suretiyle, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebileceğine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 20/12/2022 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5015 sayılı Kanun’un “Faaliyetlerin kısıtlanması” başlıklı 9. maddesinin son fıkrasında, promosyon kampanyasının bayilerin katılımıyla gerçekleştirileceğinin öngörüldüğü, dağıtıcıların bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerine vurgu yapıldığı, böylece promosyon uygulamasının maliyetinin akaryakıt fiyatlarına etkisinin asgari düzeyde olmasının hedeflendiği, bayilerin promosyon kampanyasına katılımının ihtiyari olması nedeniyle bayilerin kampanyaya katılmaya hiçbir şekilde zorlanamayacağı, promosyon kampanyasına katılmakta serbest olan bayilerin, kampanya maliyeti konusunda dağıtıcısı tarafından bilgilendirildiğinde bu maliyeti bilerek ve ekonomik-mali getirisini öngörerek kampanyaya katıldığı anlaşılmaktadır.
Gerek 5015 sayılı Kanun ile petrol piyasasında gerekse 5307 sayılı Kanun ile LPG piyasasında faaliyetlerin sınırlandırılması konusunda Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na yetki verilmiş ve bu kapsamda Kurul, belirtilen piyasalarda promosyon faaliyetlerine özgü olarak ayni, finansal ve hizmet promosyonuna ilişkin kuralları belirlemiştir. Bu noktada Kurul, dağıtıcı lisansı sahipleri için sadece “finansal promosyon” düzenleyebilecekleri yönünde kanundan kaynaklanan yetkisini kullanmıştır. Ancak Kurul’un “faaliyetlerin sınırlandırılması” noktasında sahip olduğu yetkinin sınırlarını aşarak, dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenlemesine izin verdiği finansal promosyonun dağıtıcılar ile bayileri arasında akdi ilişki konusu olan kurallarını da düzenlediği görülmektedir. Zira anılan kanunî düzenlemelerde dağıtıcılara, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf ve açık bir şekilde bayilerini bilgilendirme yükümlülüğü; bayilere de bu maliyeti bilerek, ekonomik ve mali getirisini öngörerek kampanyaya katılma serbestisi getirilmiş olup, bu noktada şeffaflığın ve açıklığın sağlanmasına, bayilerin serbest iradeleriyle kampanyaya katılmasına yönelik kurallar öngörebilecek olan Kurul’un kanunun vermediği bir yetkiyi kullanarak dağıtıcı ile bayi arasındaki promosyon maliyetinin paylaşımına, dolayısıyla taraflar arasında imzalanacak olan sözleşmeye müdahale ettiği anlaşılmaktadır. Bu durum idari bir işlem ile sözleşme özgürlüğüne müdahale edilmesi sonucu doğurmaktadır.
Her ne kadar Kurul’un promosyon maliyetine ilişkin gerekli şeffaflık ve açıklığın sağlanıp sağlanmadığını, bayilerin maliyetler konusunda bilgilendirilip bilgilendirilmediğini ve kampanyaya katılmaya zorlanıp zorlanmadıklarını, özgür iradeleriyle kampanyaya katılıp katılmadıklarını, promosyon maliyetlerinin adil bir şekilde paylaştırılıp paylaştırılmadığını denetleme yetkisi bulunmakta ise de, bu yetkisini dağıtıcı ile bayileri arasındaki promosyon maliyetinin paylaşımına ilişkin oran belirleyerek kullanmasını kabul etmek hukuken mümkün değildir. Dağıtıcı ile kampanyaya katılan bayileri arasında promosyon maliyetinin paylaşımı, ancak kampanya koşulları ve elde edilen sonuçlar bir arada değerlendirilerek yapılacak olan bir analiz neticesinde ortaya çıkacaktır. Promosyon maliyetinin taraflar arasında paylaşımına ilişkin böyle bir analiz yapılmadan, sözleşmenin tarafı olmayan davalı idarenin sözleşmenin taraflarına maliyetin paylaşımına ilişkin bir “oran” dayatması adil bir paylaşım yapılmasını engelleyecek olup, bu şekilde belirlenen bir paylaşım oranının piyasa gerçeklerinden tamamen uzak olacağı kuşkusuzdur. Ayrıca Kurul’un promosyon maliyetinin paylaşımına ilişkin belirlediği oran, neredeyse tüm maliyetin dağıtıcı tarafından karşılanması anlamına geldiğinden dağıtıcıların promosyon düzenlemesini caydırıcı bir etkiye neden olacaktır.
Bu itibarla, promosyonun hedefinin satışların artırılması olduğu, bu durumdan ise hem bayilerin hem dağıtıcıların yarar elde ettiği dikkate alındığında, kampanyaya katılan dağıtıcı ve bayiler arasındaki nimet-külfet dengesini bir tarafın lehine diğer tarafın aleyhine olacak şekilde gözardı eden promosyonların maliyetinin en fazla binde bir (%o1)’lik kısmının bayilere yansıtılabileceğine ilişkin dava konusu kuralda hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Belirtilen gerekçelerle, … tarih ve … sayılı Kurul kararında yer alan “Dağıtıcı lisansı sahipleri, düzenleyecekleri finansal promosyonlardan kaynaklı maliyetlerinin toplamda en fazla binde bir (%o1)’lik kısmını, bu promosyonlara katılan bayilerden talep edebilir.” ibaresinin iptali gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.