Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2021/4018 E.  ,  2022/4857 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2021/4018
Karar No : 2022/4857

DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

DAVACI YANINDA MÜDAHİL : … Derneği (…)
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU :
Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Bakanlığı’nın internet sitesinde 20/05/2021 tarihinde yayımlanarak uygulamaya konulan “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” metninde yer alan, üretici firmaların yurt içinde ürettikleri alkollü içkileri piyasaya arz etmeden önce, “Yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Şarap üreticilerinin, izinleri alınmış ve hâlihazırda ürettikleri ürünlerin girdilerinde ve/veya ambalajlarında küçük bir değişiklik yapmak istemeleri halinde dahi ölçülülük ilkesine aykırı olarak dava konusu duyuruda yapılan düzenleme uyarınca ürün, etiket, marka ve sair yönlerin tamamıyla ilgili incelemeye alındıkları, alkollü içki üreticisinin sadece alkollü içki ambalajının rengini değiştirmek istese bile önceki ambalajlı ürünler piyasada bulunduğundan güncelleme yapmasına izin verilmediği, yeni ambalaj rengine göre izin alması gerektiği, ürünün ana girdilerinde ve/veya ambalajında esaslı ve/veya küçük bir değişiklik yapılmak istenildiğinde veya yeni bir marka ile yeni bir ürün üretmek istenildiğinde öncelikle ürün üzerinde kullanılacak etiketin incelemesinin yapılması için Tarım ve Orman Bakanlığı Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’ne dilekçe ile müracaat edildiği, anılan Genel Müdürlüğün 26/01/2007 tarih ve 29960 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Türk Gıda Kodeksi Gıda Etiketleme ve Tüketicileri Bilgilendirme Yönetmeliği” ile 04/02/2009 tarih ve 27131 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Türk Gıda Kodeksi Şarap Tebliği” hükümlerini dikkate alarak kendisine ibraz edilen etiketin uygunluk denetimini yaptığı, Genel Müdürlüğün yapmış olduğu uygunluk denetimi sonrasında etiketin mevzuata uygun olmadığının tespit edilmesi hâlinde üreticilerin taleplerinin reddedildiği, uygunluk denetimi sonrasında etiketin mevzuata uygun olduğunun tespit edilmesi durumunda bu defa Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı’ndan; “Ayrıca etiket üzerinde yer alan marka, ifade, açıklama, resim görsel vd. hususların kültürel, manevi değerlere uygunluğu ile Anayasa’nın 58. maddesinde yer alan “Devlet, gençleri alkol düşkünlüğü yönünden, uyuşturucu maddelerden, suçluluk, kumar ve benzeri kötü alışkanlıklardan ve cehaletten koruma için gerekli tedbirleri alır” kuralı çerçevesinde değerlendirme yapılmasının” istenildiği, anılan Daire Başkanlığı’nın Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan, Sağlık Bakanlığı’ndan ve ilgili gördüğü diğer kamu kurum ve kuruluşlarından belirtilen yönden değerlendirme yapılmasını talep ettiği, ilgili kamu kurumlarının hangi mevzuata göre ve nasıl değerlendirme yaptıkları konusunda başvuru sahibi şarap üreticisine bilgi verilmediği, ilgili kurum ve kuruluşların; “alkol kullanımı” ile “alkolün kötü kullanımı” ayrımını yapmadıkları, “Alkol düşkünlüğü”nün alkolün kötü kullanımı olduğu, insanların “alkol düşkünü” olmasının kabul edilemeyeceği, diğer kurum ve kuruluşların değerlendirmelerinin tamamının olumlu neticelenmesinden sonra, Daire Başkanlığı’nın şarap üreticisinin izin talebini kabul ettiği, sürecin aylarca sürebildiği, üreticinin bu süreç zarfında üretim yapamadığı, Daire Başkanlığı yakın tarihe kadar, üreticinin Türk Patent ve Marka Kurumu’na marka tescil başvurusu yapmasını yeterli kabul ederken, dava konusu duyurudan sonra uygulamayı değiştirerek marka tescil sürecinin tamamlanmasının istenildiği; ülkemizde, alkollü içki üreticileri dışındaki diğer üreticilerin kullandıkları markaları tescil ettirme zorunluluğu bulunmazken alkollü içki üreticilerinden ürünlerinde kullanacakları markaların tescil sürecini tamamlamalarının istenilmesinin, sürecin itiraz halinde yıllarca süreceği dikkate alındığında, anlaşılır ve kabul edilebilir bir uygulama olmadığı, dava konusu duyuru işleminde üretim izni alma ile üretim izni alındıktan sonra hâlihazırda üretimine devam edilen ürünlerle ilgili güncellemenin birbirinden ayırt edilmediği, yeni bir ürünün piyasaya arzı için “üretim izni” alınması gerektiği ancak üretim izni alınmış ve piyasaya arz edilmekte olan bir ürünün markasında veya etiketinde yahut etiket üzerinde yazılı bilgilerin içeriğinde, üretimde kullanılan üzüm çeşitleri, alkol derecesi gibi özelliklerinde veya ürünün nihai tüketiciye sunum şeklini oluşturan iç ambalajında kısmen ya da tamamen yapılacak değişikliklerde üreticinin ürünle ilgili olarak güncelleme yaptığı, güncelleme halinde izin alınması durumundaki gibi marka, etiket, ürün özellikleri gibi bütün hususlarda yeniden inceleme yapılmasını gerektirecek şekilde süreç işletilemeyeceği, üretimde olan bir ürünle ilgili olarak “güncelleme” yapılması gündeme geldiğinde, güncellemeye konu ürünün kısmen ya da tamamen değişen özelliği ile ilgili araştırma ve inceleme yapılmasıyla yetinilmesi gerektiği, aynen korunan diğer özellikleri ile ilgili araştırma ve inceleme yapılmaması gerektiği; örneğin, içindeki alkol oranı %9 iken %12’ye çıkan ürünün, alkol oranının yazılı olduğu etiketiyle ilgili “güncelleme” yapılmasının yeterli kabul edileceği, dava konusu düzenlemede sadece yurtiçinde üretilen alkollü içkilerle ilgili olarak izin/güncelleme yapılmasının hüküm altına alındığı, ithal edilen alkollü içkiler için ürün bildirim ve bandrol onayına ilişkin işlemler sırasında firmalar tarafından bu ürünlere ilişkin bilgi ve belgelerin iletilmiş olması gerekçe gösterilerek “sadece ürün ID bilgisinin belirtilmesinin” yeterli bulunduğu, oysa yurt içinde alkollü içki üretimi yapan firmaların ürünle ilgili üretim iznini alırken, bu ürünlere ilişkin bilgi ve belgelerin tamamını Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’ne ve Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı’na ibraz ederek ilgili izinleri ve belgeleri aldıkları, buna rağmen, ürünlerinde yapacakları değişikliklerle ilgili “güncelleme” yapılmasında da, bilgi ve belgelerin tamamının yeniden ibraz edilmesinin istenilmesi ve bilgi ve belgelerin tamamının yeniden incelemeye alınması ve inceleme sürecinde ürünlerin piyasaya arzına izin verilmemesinin ölçülü bir uygulama olmadığı, ithal edilen alkollü içkiler lehine yapılan uygulamanın devam etmesinin yurt içinde alkollü içki üretimi yapan firmaların zararlarına neden olacağı, ayrıca işbu uygulamanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVACI YANINDA MÜDAHİLİN İDDİALARI :
Davalı idarece dayanak olarak gösterilen kanun ve yönetmelik maddelerinin hiçbirisinde üretim izni başvurusu veya ürün etiket veya üretim izni alımına konu olan ürünün etiket veya ambalajında değişiklik yapılması halinde “güncelleme” için yapılan bildirimlerde markanın tescil edilmiş olması şartı bulunmadığı, dava konusu duyuruda olası ihlal halinde idari yaptırımlara dayanak olarak gösterilen 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’un 8. maddesinin beşinci fıkrasının (c) bendinde yer verilen; “izin almadan veya güncelleme yapmadan ana girdilerde veya ürün ambalajında değişiklik yaparak ürünleri piyasaya arz edenlere” uygulanacak idari para cezasından bahsedilmiş ise de, izin almak veya güncelleme yapmak için hangi kriterlerin aranacağının Kanun’da düzenlenmediği, dava konusu işleme dayanak olarak gösterilen “Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Üretim izni” başlıklı 18. maddesinin ikinci fıkrasında, “Deneme üretiminin olumlu sonuçlanması halinde, varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak, tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte üretim izni almak üzere Kuruma başvurulur. Başvuru, en geç onbeş gün içinde Kurum tarafından karara bağlanır.”; Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Üretici ve İthalatçı Firmaların Bildirim Zorunluluğu” başlıklı 15. maddesinde ise, “Üretici ve ithalatçı firmalar aylık ticari faaliyetini gösterir satış raporunu, bu Yönetmelik ekinde bulunan formlara uygun olarak ve Kurumun öngördüğü elektronik ortama da işleyerek ilgili olduğu ayı takip eden ayın en geç 20. günü mesai bitimine kadar Kuruma intikal ettirmek zorundadır.” kurallarına yer verildiği, dayanak her iki Yönetmelik kuralında da üretim izni başvurusu halinde kullanılacak markanın Türk Patent ve Marka Kurumu nezdinde tescil edilmiş olması şartının aranmadığı, sadece alkollü içkiler için değil diğer sektörlerdeki hiçbir ürün için üreticinin tescilli marka sahibi olmasının zorunlu olmadığı, 6769 sayılı Sınai Mülkiyet Kanunu kapsamında Türk Patent ve Marka Kurumu nezdinde tescil edilen markaların marka sahibine özel bir kanuna dayalı olarak ayrıcalıklı bir koruma sağladığı, markanın tescilli olmamasının herhangi bir ürünün üretilip piyasaya sunulmasına engel olmadığı, dava konusu düzenleme öncesi uygulamaya göre, alkollü içki üreticilerinin ürünü piyasaya sürmeden ve üretim izni başvurusu yapmadan önce çoğunlukla marka tescil başvurusunda bulundukları, Türk Patent ve Marka Kurumu nezdindeki marka tescil süreci, benzerlik itirazları vb. nedenlerle oldukça uzun sürdüğünden bu belge alınmadan sadece başvuruya ilişkin belgelerle üretim izni alınabildiği, ancak dava konusu duyuru ile üreticilerin bu hakkının kanuna ve yönetmeliklere aykırı olarak ellerinden alındığı, diğer taraftan dava konusu duyuru ile daha önce üretim izni alınmış bir ürünün etiket veya ambalajında küçük bir değişiklik yapılması halinde de ilk kez üretim izni alınacakmış gibi, “marka tescil belgesi, etiket örneği vb. tüm belgelerin yeniden istenildiği, Kurumca yenilenen etiket için onay verilmeden ürünün piyasaya çıkışının yasaklandığı, oysa dayanak yönetmelik ve kanunlarda “üretim izni verilmiş bir ürünün etiketinde yapılacak değişiklikler için Kuruma yeniden tüm belgeler ile başvurup onay alınması şartı”nın bulunmadığı, dayanak kanunda sadece izin güncellemeden bahsedildiği, eğer güncelleme işlemi farklı kurallara tabi kılınmak isteniyorsa bunun yönetmelikle yapılması gerektiği, yönetmeliğin dayanak gösterilen ve ilk kez üretim izni alınmasını düzenleyen 15. maddesinin, yasal olarak üretim izni almış bir ürünün etiket veya ambalajında yapılacak değişikliklere kıyasen uygulanamayacağı, yürürlükte bulunan mevzuata göre etiket değişikliği halinde izin güncelleme için Kuruma sadece bildirim yapılması yeterli iken, dava konusu düzenleme ile bildirimin yeterli görülmeyip ayrıca Kurumun yazılı onay şartının aranmasının dayanak Kanun ve yönetmeliklere aykırı olduğu, izin güncelleme için davalı idareye yeni etiket ve marka tescil belgeleri ile başvurulduğunda idarenin hangi kriterlere göre onay verip hangi kriterlere göre ret kararı vereceğine dair somut ölçütler bulunmadığından üretici firma tarafından ilgili mevzuata uygun olduğu değerlendirilerek piyasaya sürülen yeni etiketli ürünlerin davalı idare tarafından sonradan alınacak kararlarla piyasadan toplatılmasının ve/veya satışa sunma fiilinin idari yaptırımlara konu edilebileceği, dava konusu düzenlemenin Anayasa ile güvence altına alınan “idari işlemlerde belirlilik ve istikrar” ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI:
Husumet, derdestlik, kesin hüküm, zamanaşımı ve ilk incelemeye yönelik diğer hususlar göz önünde bulundurularak davanın reddi gerektiği, alkollü içkilerin 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu’nun 6. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca, marka, tanıtıcı ve ayırt edici işaretleri yönüyle Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı tarafından değerlendirildiği, gerekli hallerde Sağlık Bakanlığı ve Turizm Bakanlığı gibi kamu kurumlarının kendi görev alanlarına yönelik hususlarda değerlendirmeler yaptıkları, kararların ürünler henüz piyasaya arz edilmeden alınması gerektiği, ürünlerin piyasaya arzından sonra yapılacak değerlendirme sonrasında olumsuzluk tespit edilmesi hâlinde söz konusu ürünlerin toplatıldığı, gerekli hallerde ürünlerin imha edildiği, etiketlerin değiştirilmesinin telafisi güç sorunlar doğurabileceği, ambalaj değişikliklerinde gıda güvenliği, tüketiciyi yanıltma ve özendirmeye yönelik bir konuda herhangi bir şüphe oluşmamışsa ve ilgili diğer kurum veya kuruluşlardan görüş ihtiyacı bulunmuyorsa başvuruların hızlı bir şekilde sonuçlandırıldığı, dava konusu düzenlemenin ithal ürünlerle yerli ürünler arasında eşitliği sağladığı, ithal ürünlerin etiketlerinin Gıda Güvenliği Bilgi Sistemi (GGBS) kapsamında Tarım ve Orman Bakanlığı’nın kontrolünde olduğu, ithal ürünlerin piyasaya arz edilmeden etiket kontrolünün yapıldığı, ithal ürünlerin etiketinin uygun bulunmasından sonra piyasaya arz edildiği, yerli ürünlerde böyle bir sistem olmadığı için dava konusu uygulamanın hayata geçirildiği, tıpkı ithal ürünlerde olduğu gibi yerli ürünlerde de piyasaya ürün arzı öncesi kontrol mekanizmasının geliştirildiği, marka tescil belgesinin Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Üretim izni” başlıklı 18. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Deneme üretiminin olumlu sonuçlanması halinde, varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte üretim izni almak üzere Kuruma başvurulur. Başvuru, en geç onbeş gün içinde Kurum tarafından karara bağlanır.” kuralına istinaden istenildiği, üretim izni alındıktan sonra ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde marka eklemelerinde de aynı şekilde marka tescil belgesi istenildiği, gıda işletmelerinin ilgili mevzuat gereği istenen bilgi ve belgeleri sunmak ve Tarım ve Orman Bakanlığı’yla işbirliği yapmak zorunda oldukları, yeni üretilen ürünlerin üretim izni alındıktan sonra piyasaya girişlerinde de mevzuata uygunluk değerlendirmesinin yapılmasının zorunlu olduğu, ürünler piyasaya çıktıktan sonra mevzuata aykırılık tespit edilirse ticari kayıpların oluşacağı, tüketicinin sağlığının risk altında kalabileceği ve tüketicilerin yanıltılacağı, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ :
Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Bakanlığı’nın internet sitesinde 20/05/2021 tarihinde yayımlanarak uygulamaya konulan “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” işleminde yer alan dava konusu “Yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerinin yapılış usulü bakımından yetki ve usulde paralellik ilkesine, muhteva bakımından ise üst hukuk normlarına aykırı nitelikte olması nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’IN DÜŞÜNCESİ:
Dava; Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Bakanlığınca 20/05/2021 tarihinde internet sitesinde yayımlanan “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” metninde, üretici firmaların yurt içinde ürettikleri alkollü içkileri piyasaya arz etmeden önce yapacakları işlemlerle ilgili olarak; “yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” şeklinde yer verilen düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları geçerli görülmemiştir.
Anayasa’nın 123. maddesinde; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmüne, 124. maddesinde ise; “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” kuralına yer verilmiştir.
Bu hükümlerden hareketle ulaşılan ve idari işlemin en temel unsuru olan “yetki” kavramı; Anayasa ve yasalarla idareye tanınmış karar alma ve uygulama gücünü ifade etmektedir.
Belirtilen karar alma ve uygulama yetkisi; bireysel işlem tesisi için kullanılabileceği gibi, Anayasa’nın 2. maddesinde yer verilen, hukuk devleti vasfının gereği olarak; hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerini hayata geçirebilmek ve aynı zamanda idarenin düzeni, bütünlüğü, istikrarı ve sürekliliğini sağlamak amacıyla kural (düzenleyici) işlemler tesis etmek amacıyla da kullanılabilir.
Bununla birlikte, yetkilendirmenin doğası gereği, Anayasa ve yasalarla tanınmış yetkisini kural işlemler tesis etmek için kullanan idarelerce tesis edilen, tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemlerde, üst hukuk kurallarına aykırı ya da üst normları daraltıcı, kısıtlayıcı hükümlere yer verilmemesi gerekmektedir. Bir başka ifadeyle idarelerce düzenleyici işlem tesis edilirken normlar hiyerarşisi ilkesine uyulması zorunludur.
Uyuşmazlığa ilişkin yasal düzenlemelerden 4733 sayılı “Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun”un 4/B maddesinin, birinci fıkrasının, (c) bendinde, Tarım ve Orman Bakanlığına; alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün ve alkol piyasalarına ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda tüketici bilinci oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılması ve tüketicilerin seçeneklerini azaltabilecek rekabet ve reklam koşullarının belirlenmesi çalışmaları ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerde ürün güvenliğini sağlamak amacıyla gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde çalışmalar yürütmek görevi verilmiştir.
Bu Kanun’un “Cezai hükümler” başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasında; tütün, tütün mamulleri, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler piyasasında Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından (Tarım ve Orman Bakanlığı) gerekli izinleri alarak veya almadan mal veya hizmet üreten, işleyen, ihraç veya ithal eden, pazarlayan, alan veya satan gerçek ve tüzel kişilere uygulanacak idarî yaptırımlar bentler halinde sayılmış, fıkranın (c) bendinde; “izin almadan veya güncelleme yapmadan, ana girdilerde veya ürün ambalajında değişiklik yaparak ürünleri piyasaya arz edenlere ellibin Yeni Türk Lirasından beşyüzbin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.” şeklindeki düzenlemeye yer verilmiştir.
Öte yandan, 4250 sayılı “İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu”nun 1. maddesinde; bu Kanunun amacı, her türlü ispirto ve ispirtolu içkilerin üretimi, iç ve dış alım ve satımı, dağıtımı ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olarak belirtilmiş; 3. maddesinde; bu tür içkilerin Türk Gıda Kodeksine uygun olarak üretilmesinin şart olduğu emredici hükmüne yer verilmiş, alkollü içkilerin satış ve pazarlamasına ilişkin kurallara yer verilen 6. maddesinin 9. fıkrasında ise; “Alkollü içkilerin marka, tanıtıcı ve ayırt edici hiçbir işareti, alkolsüz içki ve sair ürünlerde; alkolsüz içki ve sair ürünlerin marka, tanıtıcı ve ayırt edici hiçbir işareti de alkollü içkilerde kullanılamaz. Ancak, ihraç amaçlı üretilenlerde bu fıkra hükmü uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Konuyla ilgili bir başka Yasa olan 5996 sayılı “Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu”nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamaktır.” kuralına yer verilmiş; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Kanun’un gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ile yemlerin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsayacağı belirtilmiş; “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde, “Gıda: Doğrudan insan tüketimine sunulmayan canlı hayvanlar, yem, hasat edilmemiş bitkiler, tedavi amaçlı kullanılan tıbbî ürünler, kozmetikler, tütün ve tütün mamulleri, narkotik veya psikotropik maddeler ile kalıntı ve bulaşanlar hariç, insanlar tarafından yenilen, içilen veya yenilmesi, içilmesi beklenen işlenmiş, kısmen işlenmiş veya işlenmemiş her türlü madde veya ürün, içki, sakız ile gıdanın üretimi, hazırlanması veya muameleye tâbi tutulması sırasında kullanılan su veya herhangi bir madde” olarak tanımlanmış, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağı kurala bağlanmıştır.
1 sayılı “Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”nin Tarım ve Orman Bakanlığı’na ilişkin Onbeşinci bölümünde yer alan Teşkilat yapısı ve hizmet birimleri incelendiğinde; Kararname’nin 413. maddesinde Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerine yer verildiği, bu görevlerin ağırlıklı olarak 5996 sayılı Yasa’nın uygulanmasına ilişkin olduğu; 426. maddesinde ise Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı’na yer verilerek bu Daireye, 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun yanında, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile Bakanlığa verilen görevleri yerine getirmek görev ve yetkisinin verildiği görülmektedir.
Yukarıda yer verilen, 4733 ve 4250 sayılı Yasaların içeriğine bakıldığında ise, “üretim izni” verilmesine ilişkin hükümlere yer verilirken, dava konusu duyuru ile düzenlenen “güncelleme” konusunda açıklayıcı bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir.
Yine anılan Yasa hükümlerine dayanılarak hazırlanan ve 26/09/2002 tarih ve 24888 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” incelendiğinde; “Üretim izni” başlıklı 18. maddesinin birinci fıkrasında; “Tesis kurma iznini alarak projesini gerçekleştiren ve işletmesini üretime hazır hale getiren firmalar, Kuruma yazılı bildirimde bulunarak deneme üretimine başlar. Deneme üretimi sırasında Kurum tarafından gerekli görülen izleme ve yönlendirici bilgi aktarımı amacıyla uzman görevlendirilir ve bu süreçte elde edilen ürünün nasıl değerlendirileceği konusu Kurum tarafından karara bağlanır. Karar bağlayıcı niteliktedir.” hükmüne, ikinci fıkrasında ise; “Deneme üretiminin olumlu sonuçlanması halinde, varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte üretim izni almak üzere Kuruma başvurulur. Başvuru, en geç onbeş gün içinde Kurum tarafından karara bağlanır.” şeklindeki düzenlemelere yer verilirken, güncellemeye ilişkin olarak sadece “Yaptırımlar” başlıklı 24. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde; “…Geçici 1 inci madde uyarınca üretim izni güncellemesi yapmayanlar…” şeklinde bir ifadeye yer verilmiş, atıf yapılan Geçici 1. maddesinde ise; bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte faaliyette olan alkol ve alkollü içki üreten işletmelerin, 31/12/2004 tarihine kadar bu Yönetmelik hükümlerine uygun olarak üretim izni güncellemesi yapmak için Kuruma başvurmak zorunda oldukları yönündeki hükme yer verildiği görülmüştür. Dolayısıyla Yönetmelikte bahsi geçen “güncelleme” ibaresi sadece ve sadece önceki mevzuat hükümlerine göre alınmış üretim izinlerinin yeni Yönetmelik hükümleri doğrultusunda yenilenmesi anlamını taşımaktadır.
Üretim izni alındıktan sonra, üretim sürecindeki hangi tür değişikliklerin güncelleme, hangi tür faaliyetlerin ise yeniden üretim izni alınmasını gerektireceği, güncelleme gerektiren hususlarda hangi bilgi ve belgelerin sunulmasının zorunlu olacağı, sürecin ne şekilde işletileceği konularının Bakanlık tarafından çıkarılan Yönetmelik ile düzenlenmesi gerekmekte olup, mevcut Yönetmelikte bu hususta bir düzenlemeye yer verilmez iken; dava konusu duyuru şeklinde tesis edilen işlemle bu eksikliğin Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığınca giderilmeye çalışıldığı; Yönetmelikte, varsa talep edilen marka tescil belgesinin ise, hem üretim izni hem de güncelleme için dava konusu işlemle zorunlu kıldığı görülmektedir. Oysa ki alt düzeydeki hukuk normları ile ancak üst hukuk normları ile düzenlenmiş konuların ayrıntılandırılması ve uygulamaya dönük kural getirilmesi mümkün olup, Bakanlık tarafından yayımlanan üst normda yer almayan bir düzenlemenin Daire Başkanlığınca tesis edilen duyuru şeklinde bir işlem ile tesisi normlar hiyerarşisi kuralına açıkça aykırıdır.
Nitekim, dava konusu işlem; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile sadece 4733 ve 4250 sayılı Kanunların uygulanması ile yetkili kılınmış Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığınca tesis edildiği halde, içeriğinde 5996 sayılı Yasaya da dayanıldığı ve Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğünce uygunluk verilmesi gerektiği yönünde hükme de yer verilerek, anılan Genel Müdürlüğü de bağlayıcı şekilde düzenleme yapıldığı görülmekte olup, ortak çalışma sonucu Bakanlıkça yayımlanacak bir Yönetmelik hükmü ile bu konuda düzenleme yapılmasının hizmet gerekleri bakımından da zorunluluk taşıdığı açıktır.
Belirtilen nedenlerle dava konusu işlemin normlar hiyerarşisi ilkesine, dolayısıyla hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/12/2022 tarihinde, davacı vekili Av. …’ın, davacı yanında müdahil vekili Av. …’ın geldikleri, davalı idareyi temsil etmek üzere katılım olmadığı, Danıştay Savcısı’nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Duruşmaya gelen davacı taraf ve müdahil vekillerine usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra davacı taraf ve müdahil vekillerine son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkimi’nin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
… tarih ve … sayılı Tarım ve Orman Bakanılığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanı Olur’uyla “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri” başlıklı açıklamanın Başkanlığın internet sitesinde yayımlanması uygun bulunmuştur.
Söz konusu düzenlemenin 20/05/2021 tarihinde Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Bakanlığı’nın internet sayfasında “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” olarak yayımlanması üzerine anılan duyuru metninde yer alan “Yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli bulunmamıştır.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa’nın 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.
4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’un “Yönetmelikler” başlıklı 9. maddesinin (B) bendinde, “Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, tütün mamulleri, makaron ve yaprak sigara kâğıdı üretim tesislerinin kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması, Dünyada ve Türkiye’deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.” kuralına yer verilmiştir.
4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu’nun “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı her türlü ispirto ve ispirtolu içkilerin üretimi, iç ve dış alım ve satımı, dağıtımı ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Kamu kurum ve kuruluşlarına mer’i mevzuatla denetim, kontrol ve diğer hususlarda verilen yetkiler saklı kalmak kaydıyla, yukarıdaki faaliyetlere ilişkin iş ve işlemler Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri (Tekel) Genel Müdürlüğü tarafından yürütülür. … Yurt içinde üretilen veya ithal edilen ürünler arasında ayrım yapılmaz. Üçüncü fıkrada belirlenen şartların yerine getirilip getirilmediğinin tespiti ve takibi doğrudan Tekel Genel Müdürlüğü tarafından yapılar. Bira ve her türlü şarap ve meyve şaraplarının üretimi, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması ile viski ve tabii köpüren şarapların ithali, fiyatlandırılması, dağıtılması ve satılması bu maddede öngörülen şartlar aranmaksızın, bu Kanun hükümlerine göre serbesttir. …”; “İspirto ve ispirtolu içkilere ait umumi hükümler” başlıklı 3. maddesinde, “İspirto ve ispirtolu içkilerin Türk Gıda Kodeksine uygun olarak üretilmiş olması şarttır. Her türlü alkollü içki üretiminde, tarımsal kökenli etil alkol veya distilatı dışındaki alkol ve alkol türevleri kullanılamaz. … Etilenden elde edilen sanayi tipi ham etil alkolü, gıda sanayii dışında kullanılmak üzere yurda sokmak isteyenler, Tekel Genel Müdürlüğünden müsaade almaya ve bu idarece tayin edilecek şartlara riayete mecburdurlar.” kuralı yer almaktadır.
Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Üretim izni” başlıklı 18. maddesinde, “Tesis kurma iznini alarak projesini gerçekleştiren ve işletmesini üretime hazır hale getiren firmalar, Kuruma yazılı bildirimde bulunarak deneme üretimine başlar. Deneme üretimi sırasında Kurum tarafından gerekli görülen izleme ve yönlendirici bilgi aktarımı amacıyla uzman görevlendirilir ve bu süreçte elde edilen ürünün nasıl değerlendirileceği konusu Kurum tarafından karara bağlanır. Karar bağlayıcı niteliktedir. Deneme üretiminin olumlu sonuçlanması halinde, varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte üretim izni almak üzere Kuruma başvurulur. Başvuru, en geç onbeş gün içinde Kurum tarafından karara bağlanır. Olgunlaştırılması veya yaşlandırılması gereken ürünlerin deneme üretimi, doluma ve piyasa sunumuna hazırlanması işlemlerine ilişkin proses ünitelerinin tamamlanması beklenmeden Kurumdan izin alınmak suretiyle, birinci fıkrada belirtilen usule uygun olarak yapılabilir. Ürünler piyasaya arz edilmeden önce üretim izni alınması zorunludur. Üretim izinleri yılık denetim sonuçları olumlu bulunan firmalar için 5 yıl geçerli olup, firmalar süre bitiminde Kuruma başvurarak izinlerini müteakip 5 yıl için temdit ettirmek zorundadırlar. Yılık denetimlerde, üretim izni verilmesinde aranan koşuların varlığı aranır.” kuralı yer almaktadır.
Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ürün Listeleri” başlıklı 16. maddesinde, “İthalata uygunluk belgesi veya alkollü içki bildirimi kapsamında ithal edilen veya üretim iznini haiz firmalar tarafından gıda üretim izni belgesi alınarak üretilen, bandrol veya kod taşıyan veya ürün satış belgesi kapsamında yetkili dağıtım firmaları eliyle piyasaya arz edilen, satış belgesini haiz toptan ve perakende satıcılar ile açık içki satıcıları üzerinden tüketiciye ulaşan ürünler, Kurum tarafından liste halinde düzenlenerek ve her ay güncelleme yapılmak suretiyle Kurumun internet sayfasında yayınlanır. Dağıtım yetkisini haiz firmalar, kendi firmalarına ve piyasaya arz ettikleri ürünlere ilişkin olarak Kurum web sayfasında yayımlanan her türlü bilginin takibinden ve bu bilgilerin güncellenmesi amacıyla Kuruma yazılı bildirimleri yapmaktan sorumludur.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı; Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanacak kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu (Cumhurbaşkanlığı) kararı eki kararlar ve diğer düzenleyici işlemlerin taslak metinlerinin hazırlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.”; “Görüş alma” başlıklı 6. maddesinde, “(1) Başbakanlığa (Cumhurbaşkanlığına) sunulmadan önce, taslaklar hakkında ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri alınır. Bu çerçevede ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının … görüşlerinin alınması zorunludur. … (4) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), mutabakat sağlanamayan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir.”; “Re’sen düzeltme ve iade
” başlıklı 25. maddesinde, “(1) Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı), taslaklarda şekil yönünden re’sen düzeltme yapabilir. (2) Anayasaya, kanunlara ve diğer ilgili mevzuata aykırılığı tespit edilen veya bu Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere Başbakanlık (Cumhurbaşkanlığı) tarafından teklif sahibi bakanlık, kurum veya kuruluşa iade edilir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tesis edilen işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
İdarenin düzenleme yetkisine dayanılarak tesis edilen düzenleyici idarî işlemler ilgili oldukları alanlara yönelik olarak tıpkı kanunlar gibi genel ve soyut hukuk kuralları içerirler. Ancak maddî içerikleri bakımından özdeş sayılan kanunlar ve düzenleyici idarî işlemler arasında hiyerarşi farkı bulunmaktadır. Bu nedenle bakanlıklar veya diğer kamu kurumları tarafından tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin üst hukuk kurallarına uygun olması gerekir.
Anayasa’da öngörülmediği hâlde idarenin tebliğ, genelge, yönerge, direktif, sirküler, usûl ve esaslar gibi farklı adlar altında düzenleyici işlemler yapma yetkisi bulunmakta olup bu düzenlemeler genel olarak, idarenin adsız düzenleyici işlemleri olarak isimlendirilmektedir.
İdarenin değişik adlar altında yaptığı düzenleyici işlemler arasındaki farklılıklar, işlemin yetki ve biçim öğelerine ilişkindir. Oysa düzenleme yetkisinin türleri, yetkinin kaynağı ve kanunlarla olan ilişkisine göre belirlenmektedir. Farklı yetki ve biçim kurallarına tâbi olsalar da idarenin farklı adlarla tesis ettiği düzenleyici işlemlerin tümü idarenin türev düzenleme yetkisinin görünümleri olup, kanunlarla çizilen çerçeve içerisinde yer almaktadır. Bu açıdan, düzenleme yetkisi, idarenin adsız düzenleyici işlemlerini de kapsayacak şekilde, Anayasa’nın idareye yüklemiş olduğu kanunların yürütülmesi görevine bağlıdır (Kaya Burak ÖZTÜRK, Fransız ve Türk Hukukunda İdarenin Düzenleme Yetkisinin Kapsamı, Ankara, 2009, s. 92).
Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisi, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır. Bu nedenle idarenin sahip olduğu hukukî araçlar Anayasa’da belirtilmiş işlemlerle sınırlı değildir. Nitekim Ragıp Sarıca, Anayasa’da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğu 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, “münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir” şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, Sarıca’ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. Sıddık Sami Onar’da, aynı sonuca, yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası’nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların düzenleme yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (Yeliz ŞANLI ATAY, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Ankara, 2011, s.73-74).

Düzenleyici idarî işlemler, esas olarak, kanunların veya hiyerarşik olarak üstte yer alan düzenlemelerin uygulanmasını sağlamak üzere tesis edilen genel, soyut ve objektif nitelikte düzenlemelerdir. Buna göre, hiyerarşik düzeyleri aynı olmayan düzenleyici idarî işlemleri birbirinden farklı kılan husus, esas olarak, bu işlemleri tesis eden organların Anayasa’dan ve kanunlardan kaynaklanan mertebe ve yetkileri ile bu işlemlerin yapılış usûlüdür.
Bireysel idarî işlemlerde olduğu gibi idarenin düzenleme yetkisinin kullanılmasında da yetki ve usûlde paralellik ilkesi geçerlidir. Yetkide paralellik ilkesi, bir idarî işlemi yapmaya yetkili olan makam veya organın söz konusu işlemi geri alma, kaldırma, değiştirme veya düzeltme konusunda da yetkili olmasıdır. Usûlde paralellik ilkesi ise, işlem tesis edilirken uyulan usule kanunda aksi yönde bir hüküm bulunmaması durumunda aynı işlemin kaldırılması, geri alınması veya değiştirilmesi sırasında da uyulmasını gerektiren idare hukuku ilkesidir. Usûlde paralellik ilkesi gereğince idarî işlemlerin ancak tesis eden makam tarafından ve tesis edildikleri usûlle kaldırılması, geri alınması ya da değiştirilmesi mümkündür. Yetki ve usûlde paralellik ilkesi, kanunda aksine bir düzenleme bulunmadıkça, bir işlemin tesisinde uygulanan yetki ve usûl kurallarının aynı işlemin geri alınması ve kaldırılması işlemlerinde de uygulanması zorunluluğunu ifade etmektedir.
17/02/2006 tarih ve 26083 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmelikte kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici idarî işlemler mevzuat olarak tanımlanmış, bunların hazırlık ve yürürlüğe konulma usûlü belirlenmiştir.
Anılan yönetmelik uyarınca, yönetmelik taslakları, ilgili bakanlıkların teknik birimleri veya hukuk müşavirliklerince hazırlanır. Teknik birimlerce hazırlanan taslaklar hakkında hukuk müşavirliklerinin görüşleri alınır. Yönetmelik taslakları hakkında, Cumhurbaşkanlığına sunulmadan önce ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması gerekir. Ayrıca, bakanlıklar ile Sayıştay’ın denetimine tâbi diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca mâlî konularda düzenlenecek yönetmelik taslakları hakkında Sayıştay Başkanlığı’nın görüşünün alınması zorunludur. Cumhurbaşkanlığı, mutabakat sağlanamayan veya görüş alınması gerektiği hâlde görüş alınmayan ya da eksik görüş alınan taslaklara ilişkin olarak ilgili bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından doğrudan görüş alabilir. Kanunlara veya ilgili diğer mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da Mevzuat Hazırlama Usûl ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uygun olarak hazırlanmayan taslaklar, aykırılıkların ve noksanlıkların giderilmesi veya uygunluğun sağlanması amacıyla yeniden değerlendirilmek üzere teklif sahibi bakanlık veya kuruma iade edilir.
Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa’dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin adsız düzenleyici işlemlerle de düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu, düzenleme yetkisinin kullanım biçiminin kanunla veya diğer üst hukuk kurallarıyla belirlenebileceği, böyle bir belirleme yapılması durumda idarenin düzenleme yetkisinin ancak kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uygun olarak kullanılabileceği, düzenleyici idarî işlemlerin hazırlık ve/veya yürürlüğe konulma usûlünün farklılaşması hâlinde kanunda veya diğer üst hukuk kurallarında gösterilen usûle uyulmamış olmasının, aynı makam veya organ tarafından ihdas edilmiş olsa dahi tesis edilen düzenleyici idarî işlemi şekil ve usûl yönünden hukuka aykırı hâle getireceği açıktır.
4733 sayılı Kanun’un 9. maddesinde yer alan, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretiyle ilgili usûl ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından Yönetmelikle düzenlenmesi gerektiğine yönelik kurala uygun olarak alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi ile alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemeler Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ve Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile gerçekleştirilmiştir.
“Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” işleminde iptali istenen “yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerine yer verilerek yurt içinde üretim yapan alkol ve alkollü içki üreticilerine yeni ürünler için üretim izni veya hâlihazırda üretimine devam edilen ürünler için güncelleme talebiyle Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı’na başvuru yapılmasına ilişkin usul ve esaslar yeniden belirlenmiş, başvurularda bilgi girişinin ürün ID bilgisi belirtilerek yapılması ve marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün izin veya güncelleme talep edilen ürünün, markanın ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısının eklenmesi zorunlu kılınmıştır.
4250 ve 4733 sayılı Kanunlara dayalı olarak çıkartılan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usûl ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’te alkol ve alkollü içkiler için üretim izni alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiş, ilk defa üretilecek alkol ve alkollü içkilerin üretim iznine yönelik olarak varsa coğrafi işaret, marka, etiket, şişe, kapak tescil belgelerinin birer örneği ile birlikte başvuru yapılması öngörülmüş, üretim izni alınmış ve hâlihazırda üretimine devam edilen ürünler bakımından üreticilerin güncelleme talebi üzerine güncellemeye konu ürünlerin Kurum tarafından listeler halinde yayımlanması usulü benimsenmiş, aktarılan Yönetmeliklerde üretim izni için öngörülen özel başvuru usulü güncelleme işlemleri bakımından öngörülmemiş, üretim izni başvurularının ürünlerin marka ve tescil belgeleriyle birlikte yapılmasına yönelik kural coğrafi işaret, marka, etiket, şişe ve kapak tescil belgeleri bakımından “varsa” koşuluna bağlanarak üretim iznine konu ürünlerin markalarının tescilinin zorunlu olmadığı yönelik fikri ve sınai mülkiyet hukukuna ilişkin kurallar ve uygulamalarla uyumlu düzenlenmeler yapılmıştır.

Alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik idari düzenlemelerin, kural olarak, Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle yapılması gerekir.
Yurt içinde üretilen alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişleri yapıldıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı’ndan izin/güncelleme talep edilmesi gerektiğine yönelik dava konusu düzenlemenin, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik olduğu açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu düzenleme ile gerek ilk defa üretime konu edilecek ürünlerin üretim izni gerek hâlihazırda üretimine devam edilen ürünlerin güncellenmesi bakımından aktarılan yönetmeliklerde yer verilmeyen yeni bir başvuru usulü getirildiği, fikri ve sınai mülkiyet hukukuna göre markanın tescili zorunlu olmamasına rağmen getirilen usule göre hem üretim izni hem de güncelleme işlemlerine yönelik başvuruların “marka ve tescil belgeleriyle birlikte” yapılmasının zorunlu kılındığı, bu şekilde marka tescili için Türk Patent ve Marka Kurumu’na başvurusu yapılan ancak henüz tescili gerçekleştirilmediği için marka tescil belgesine sahip olunmayan alkol ve alkollü içkiler için davalı idareye üretim veya güncelleme talebinde bulunulmasının aktarılan 4250 ve 4733 sayılı Kanun’lar ile ilgili yönetmeliklerde yer verilmeyen yeni bir başvuru koşulu getirilmek suretiyle engellendiği, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik düzenlemelerin adsız düzenleyici işlemlere konu edilmesi ile yönetmelikle yapılması arasında bu konuya ilişkin yetkilerin kullanılması ve düzenleyici işlemin yapılış usûlü bakımından esaslı farklılıklar bulunduğu anlaşılmaktadır.
Kanun koyucunun iradesinin aktarılan farklılıkları göz önünde bulundurmak suretiyle söz konusu alanın yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği yönünde olduğu, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine yönelik başvuru koşullarının daha önce Kanunda gösterilen şekilde yönetmelikle düzenlendiği, yönetmelikle düzenlenen kural ve ilkelerdeki boşlukları doldurmak ve uygulama ayrıntılarını göstermek üzere adsız düzenleyici işlemlerle düzenleme yapılması mümkün olmakla birlikte, yönetmelikle yapılan düzenlemelerin değiştirilmesi veya kaldırılması mahiyetindeki yeni düzenlemelerin yetki ve usûlde paralellik ilkesi uyarınca önceki usûl izlenerek yine yönetmelikle gerçekleştirilmesi gerektiğinden, bu usûle uyulmadan Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Bakanlığı Olur’una dayalı olarak ilgili birimin internet sitesinde 20/05/2021 tarihinde yayımlanarak uygulamaya konulan “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru” metninde yer alan dava konusu “yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. “Alkollü İçki Firmalarının Ürün Girişi ile İzin/Güncelleme İşlemleri Hakkında Duyuru”da yer alan “yurt içinde ürettikleri alkollü içkiler için, ürüne yönelik bilgi girişlerini yaptıktan sonra, marka tescil belgeleri, etiket örnekleri ve Bakanlığımız Gıda ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün söz konusu ürün, marka ve etiketin uygunluğuna ilişkin yazısı ile birlikte, ürün ID bilgisini belirterek, Başkanlıktan izin/güncelleme talep etmeleri gerekmektedir.” ibarelerinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL davacı yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. …-TL müdahil yargılama giderinin davalı idareden alınarak müdahile verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve müdahile iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 20/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.