Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/992 E. , 2020/3010 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/992
Karar No:2020/3010
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. … – Aynı adreste
İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının, davacıya ait “Malatya Sivas Karayolu … Km …/Malatya” adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 13/03/2014-14/03/2014 tarihlerinde yapılan denetimlerde, fiili satışlarının istasyon otomasyon sistemine yansımadığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E: …, K: .. sayılı kararda; davacıya ait akaryakıt istasyonunda 13/03/2014-14/03/2014 tarihlerinde yapılan denetimlerde fiili satışların istasyonun otomasyon sistemine yansıtılmaması eyleminin gerçekleştiğinin tespit edildiği, davacının yazılı savunmasında bu durumun aksini gösterir herhangi bir delil sunamadığı, denetim tarihinde fiili satış olmasına rağmen bunun istasyonun otomasyon sistemine yansıtılmadığı sabit ise de davalı idare tarafından idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önününde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun’da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin kararda hukuka ve hakkaniyete uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu Kurul kararının dava konusu edilen kısmı hukuka aykırı bulunarak işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesi’nce; 5015 sayılı Kanun kapsamında belirlenmiş olan fiillerin ihlâli hâlinde uygulanacak olan idarî para cezalarının miktarının ve/veya aralığının tespitinde, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinde yer alan kural da göz önünde bulundurulmak suretiyle, fiilin ağırlığı, failin kusuru ve ekonomik durumu gibi etkenlerin, idarenin takdir yetkisinin gerekçesi ve aynı zamanda da yargısal denetimde hükme dayanak oluşturacak temel ve kaçınılmaz ölçütler olacağı, başka bir ifadeyle, idarî para cezaları için 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrasında idareye takdir yetkisi sağlayan aralığın, fiilin ağırlığı, failin kusuru gibi ölçütler esas alınarak, idarî para cezasının üst sınırdan mı yoksa altı sınırdan mı uygulanacağının belirlenmesini sağlayacağı; bu durumda davalı idarece, akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı veriler içermediği ve otomasyon sistemine müdahale edildiği fiilinin niteliği de göz önünde bulundurulduğunda, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrasında belirlenen üst sınırdaki tutar üzerinden takdir hakkının kullanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka, adalete, hakkaniyete ve ölçülülük ilkesi ile 5015 sayılı Kanun’un amaçlarına aykırılık, dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmadığı, öte yandan, aralarında davacının da bulunduğu sanıkların … Asliye Ceza Mahkemesi’nde kaçakçılık suçu nedeniyle yapılan yargılaması sonucunda verilen … tarih ve E:… K: … sayılı kararla, üzerlerine atılı suçu işlediklerine dair mahkumiyetlerine yeter derecede kesin ve inandırıcı derecede delil elde edilemediğinden beraat etmiş olmasının, otomasyon sistemine müdahale nedeniyle verilen idarî para cezasına ilişkin işlemi kusurlandıracak nitelikte olmadığı sonucuna varılarak, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile … İdare Mahkemesi’nce verilen istinaf başvurusuna konu kararın kaldırılmasına, esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, … Asliye Ceza Mahkemesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararıyla beraat ettiği, ticari faaliyetinin sarsıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma dilekçesi verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacının “Malatya Sivas Karayolu … Km …/Malatya” adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 13/03/2014 ve 14/03/2014 tarihlerinde yapılan denetimlerde; fiili satışlarının istasyon otomasyon sistemine yansımadığının tespit edilmesi nedeniyle davacıya 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle anılan Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının tesis edildiği ve bu kararın anılan gerekçe ile davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin 1. fıkrasında, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını vereceği; 2. fıkrasında, lisans ile tanınan hakların, bu Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı; 4. fıkrasının (l) bendinde, bu Kanuna göre faaliyette bulunanların kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak ile yükümlü oldukları; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli hâlinde sorumlulara bir milyon Türk Lirası idarî para cezası verileceği; 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, ”Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.” kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un 7. maddesine dayanılarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nca hazırlanan, 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararı’nın 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde Bayilik lisansı sahibinin istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamayacağı kuralı yer almıştır.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun “Fikri içtima” başlıklı 44. maddesinde; “İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır.” kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “İçtima” başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, Bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi hâlinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 7 numaralı Ek Protokolü’nün “Aynı suçtan iki kez yargılanmama ve cezalandırılmama hakkı” başlıklı 4. maddesinin ilk fıkrasında; “Hiç kimse bir devletin ceza yargılaması usulüne ve yasaya uygun olarak kesin bir hükümle mahkûm edildiği ya da beraat ettiği bir suçtan dolayı aynı devletin yargısal yetkisi altındaki yargılama usulleri çerçevesinde yeniden yargılanamaz veya mahkûm edilemez.” kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Tek fiile tek ceza bir genel hukuk ilkesi olup, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanamamasını ve cezalandırılamamasını ifade etmektedir. Bu ilke kural olarak idarî cezalar için de geçerlidir. Bu bağlamda bir kimseye aynı fiili nedeniyle birden fazla idarî ceza verilmesi durumunda, non bis in idem ilkesine aykırılık nedeniyle ilk cezadan sonraki ceza veya cezalar hukuka aykırı kabul edilecektir. Bu ilkenin arka planında yatan düşünce, bir kimsenin aynı fiilinden dolayı birden fazla yargılanması durumunda, yargılamanın birinde suçlu diğerinde suçsuz görülmesi veya farklı yargılamalarda sorumluluğunun ağırlığının farklı seviyelerde görülmesi gibi olası kaotik sonuçların engellenmesi ve ayrıca, aynı fiil nedeniyle mükerrer cezalandırmanın adil görülmemesidir. Bu konuda Kabahatler Kanunu’nun m.15/1 hükmü özel bir düzenleme getirmektedir. Buna göre, aynı fiil nedeniyle iki ayrı idarî para cezası öngörülmüşse, bu cezaların her ikisi de uygulanamayacak ve sadece biri ve en ağırı uygulanacaktır. Nitekim bu ilke, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) Ek protokol no 7 ve 16/12/1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Paktı m.14/7 ile ulusalüstü bir hukuk normu olarak benimsenmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de aynı nitelikteki bir ihlalden dolayı ikinci defa cezalandırmayı bu ilkeye aykırı bulmaktadır. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 109-110, 113-114).
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun (TCK) hazırlanmasında “kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır” ilkesi esas alınmış, dolayısıyla da gerçek içtima kuralı benimsenmiştir. Nitekim Adalet Komisyonu raporunda bu husus; “Ceza hukukunun temel kurallarından birisi, ‘kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır.’ şeklinde ifade edilmektedir. Bunun istisnaları, suçların içtimaı bölümünde belirlenmiştir. Bu istisnalar dışında, işlenen her bir suçla ilgili olarak ayrı ayrı cezaya hükmedilecektir. Böylece verilen her bir ceza, bağımsızlığını koruyacaktır.” şeklinde ifade edilmiştir. Bu kuralın istisnaları ise, 5237 sayılı TCK’nın “suçların içtimaı” bölümünde, 42 (bileşik suç), 43 (zincirleme suç) ve 44. (fikri içtima) maddelerinde düzenlenmiştir. 765 sayılı TCK’da, aynı neviden fikri içtima ile farklı neviden fikri içtima tek madde hâlinde ve kanunun 79. maddesinde düzenlenmiş iken, 5237 sayılı TCK’da bu iki hâl birbirinden ayrılarak, aynı neviden fikri içtima, zincirleme suçun düzenlendiği 43. maddenin ikinci fıkrasında, farklı neviden fikri içtima ise kanunun 44. maddesinde düzenlenmiştir. Farklı neviden fikri içtima 5237 sayılı Kanun’un 44. maddesinde; “İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır.” şeklinde düzenlenmiş olup hükmün uygulanabilmesi için işlenen bir fiille birden fazla farklı suçun oluşması gerekmektedir. Kanun koyucu, işlediği bir fiille birden fazla farklı suçu işleyen failin, fiilin tek olması nedeniyle en ağır ceza ile cezalandırılmasını yeterli görmüş, bu şekilde “non bis in idem” kuralı gereğince bir fiilden dolayı kişinin birden fazla cezalandırılmasının da önüne geçilmesini amaçlamış, “erime sistemini” benimsemek suretiyle, bu suçlardan en ağırının cezasının verilmesi ile yetinilmesini tercih etmiştir. Bu bağlamda, “tek fiil” veya “bir fiil”den ne anlaşılması gerektiğinin de değerlendirilmesi gerekmektedir. Doğal anlamda gerçekleştirilen her bedensel eylem ayrı bir hareketi oluşturmakta ise de, hukukî anlamda hareketin tek olması ile ifade edilmek istenen husus, doğal anlamda birden fazla hareket bulunsa dahi, bu hareketlerin, hukukî nedenlerden dolayı değerlendirmede birlik oluşturması suretiyle tek hareket olarak kabulüdür. Diğer bir anlatımla, doğal anlamda fiilin tek olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin tek olduğu söylenebilirse de, doğal anlamda fiilin çok olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin çok olduğu her zaman söylenemeyecektir. Bazen bir hareketler kümesi, hukukî açıdan tek bir fiil olarak kabul edilecektir. Bu hâlde suç tipinin birden fazla hareketle ihlal edilebilir olması hareketin hukuken tekliğini etkilemeyecek, doğal hareketler hukuken tek kabul edilecektir. Fikri içtimada da, fiil ya da hareketin tekliği, doğal anlamda değil hukukî anlamda tek olmayı ifade etmektedir. Bir kısım suçların işlenmesi sırasında doğal olarak birden fazla hareket yapılmakta ise de, ortaya konulan bu davranışlar suçun kanunî tanımında yer alan hukuksal anlamdaki “tek bir fiili” oluşturmaktadır. Nitekim öğretide de benzer nitelikte görüşler ileri sürülmüştür (Mahmut Koca – İlhan Üzülmez, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Seçkin Yayınevi, 9. Bası, Ankara, 2016, s. 492 vd., Hamide Zafer, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Beta Yayımcılık, 3. Bası, İstanbul, 2013, s. 462 vd., Mehmet Emin Artuk – Ahmet Gökçen – Caner Yenidünya, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, 7. Bası, Ankara, 2013, s. 653 vb.).
5237 sayılı TCK’nın genel hükümleri arasında yer alan fikri içtima kuralları, şartlarının bulunması hâlinde kural olarak her suç için uygulanabilir ise de kanun koyucunun açıkça istisna öngördüğü hallerde bu kuralın uygulanma ihtimali bulunmamaktadır. Nitekim TCK’nın 212. maddesinde, sahte resmi veya özel belgenin bir başka suçun işlenmesi sırasında kullanılması halinde, hem sahtecilik hem de ilgili suçtan dolayı ayrı ayrı cezaya hükmolunacağı belirtilerek, açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanması engellenmiştir. Bu anlatımlara göre, farklı neviden fikri içtimanın şartları, hareket ya da fiilin hukuki anlamda tek olması, tek fiille birden fazla farklı suçun işlenmiş olması, işlenen suçlarla ilgili kanunda açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanmasının engellenmemiş olması şeklinde belirlenebilecektir. Görüldüğü gibi, kanuni istisnalar dışında, hukuki anlamda tek bir fiille birden fazla farklı suçun işlenmesi halinde, bu suçlardan en ağır cezayı gerektirenin cezasına hükmolunması kanun gereğidir. (Bkz. Yargıtay, CGK., E:2018/19-142, K:2020/329, 30/06/2020).
Davacı şirketin akaryakıt istasyonunda proje dışı düzenek ve ekipman bulundurmak fiilinin sonucu olarak fiilî satışlarının istasyon otomasyon sistemine yansımadığının 13/03/2014 ile 14/03/2014 tarihlerinde yapılan denetimler neticesinde tespit edildiği, yapılan tespitler dikkate alınarak davacı şirket hakkında mezkûr istasyonda proje dışı düzenek ve ekipman bulundurmak suretiyle 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (I) bendini ihlâl etmesi sebebiyle aynı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi uyarınca 1.039.300,00-TL idarî para cezası uygulandığı, fiilî satışlarının istasyon otomasyon sistemine yansımamasının 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile
27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendini ihlâl etmesi sebebiyle de aynı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu 72.751,00-TL idarî para cezasının ayrıca uygulandığı, davacının kaçak akaryakıtı herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmek için lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı olarak proje dışı düzenek ya da ekipman bulundurarak 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (I) bendini ihlâl ettiği ve bu fiilinin doğal bir sonucu olarak fiili satışlarının istasyon otomasyon sistemine yansımadığı, dolayısıyla işlediği bir fiil ile birden fazla kabahatin oluşmasına sebebiyet veren davacı hakkında en ağır idarî para cezasının verilmesi gerekirken anılan Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu 72.751,00-TL idarî para cezasının davacıya ayrıca uygulanmak suretiyle Kabahatler Kanunu’nun 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan içtima kuralının ihlâl edildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davacının fiilinin istasyon otomasyon sistemine müdahale etmeyi sağlamak üzere oluşturulan tek bir fiil olarak ele alınması gerekirken iki ayrı fiil olarak değerlendirilmesinin mümkün bulunmaması karşısında, davalı idarece davacının bu fiili nedeniyle 1.039.300,00-TL idarî para cezası verilmekle yetinilmesi gerekirken bunun yanında ayrıca 72.751,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi’nce verilen kararın kaldırılarak esastan incelenen davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E: …, K: … sayılı kararın kaldırılarak esastan incelenen davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 04/11/2020 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.