Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/784 E.  ,  2022/4895 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/784
Karar No:2022/4895

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Petrol İşletmecilik Nakliyat İnşaat Doğalgaz Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğunun tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 80.106,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen …tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla dağıtıcı lisansına sahip olan davacı şirkete yönelik olarak otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idarî para cezası verilmiş ise de, anılan Kanun’da sonradan yapılan değişikliklere uyum sağlamak amacıyla …tarih ve … sayılı Kurul kararının alındığı ve bahse konu Kurul kararında, “fiilî tank kapasiteleri ile vaziyet planı veya iş yeri açma ve çalışma ruhsatında belirtilen tank kapasitelerinin farklı olması” fiilinin, 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinde belirtilen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı ve anılan düzenlemenin davacı şirketin lehine olduğunun anlaşıldığı;
Bu itibarla, dağıtıcı lisansına sahip davacı şirkete otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle idarî para cezası verilmiş ise de, dağıtıcının mevzuata aykırı fiilinin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı dikkate alındığında, davacı şirket hakkında tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nce; idarî para cezalarında, ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması hâlinde ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği;
İdarî yaptırımlarda, sonradan yürürlüğe giren düzenlemelerin ne şekilde uygulanacağı, başka bir ifade ile idarî yaptırımlara ilişkin olarak lehe olan düzenlemelerin geçmişe yürüyüp yürümeyeceği konusunun önem arzettiği, bu hususa yönelik olarak değerlendirme yapılırken geçici madde düzenlemelerinin de göz önünde bulundurulması gerektiği;
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33. ve 34. maddelerinin gerekçesinde ifade edildiği üzere, petrol piyasasında kabahat olarak nitelendirilip belli bir müeyyideye bağlanmış ancak maddenin yürürlüğe girdiği 28/02/2019 tarihinden önce Kurul’ca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan mevzuat ihlâlleri için soruşturma açma veya idarî para cezası verilmeden önce ihtar müessesesinin getirildiği, maddenin yürürlüğe girdiği 28/02/2019 tarihi itibarıyla Kurul’ca karara bağlanmış, ancak tahsilatı tamamlanmamış olan idarî para cezaları için daha düşük bir idarî para cezasının öngörülmesi hâlinde ilgili vergi dairesince asgarî maktu hadden idarî para cezasının tahsil edileceğinin düzenlendiği;
İdarî yaptırıma konu olan ve davacıya atfedilen “Otomasyon sistemine müdahale edilmesi” şeklindeki yükümlülüğün yürürlükten kaldırılmadığı, başka bir ifade ile idarî para cezası verilecek fiiller kapsamından çıkarılmadığı ve söz konusu fiil için öngörülen idarî para cezası miktarında bir azalma meydana gelmediği, aksine idarî para cezası oranının yükseltildiği, ayrıca 5015 sayılı Kanun’un Geçici 6. maddesinin getirdiği sınırlama kapsamında ihtarın yalnızca maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul’ca idarî para cezası verilmemiş ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiler için getirildiği göz önüne alındığında, 7164 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerin davacının fiili yönünden lehe bir durum yaratmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka aykırılık bulunmadığı;
İdare Mahkemesi’nce, çelişkili olarak davacının dağıtıcı lisansına sahip olduğu, otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle idarî para cezası verildiği tespiti yapılarak davacı şirketin idarî para cezasına konu fiilinin, “tank kapasiteleri ile vaziyet planı veya iş yeri açma ve çalışma ruhsatında belirtilen tank kapasitelerinin farklı olması” olduğu değerlendirmesinde bulunularak, bu fiilin …tarih ve … sayılı Kurul kararı ile düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı gerekçesiyle karar verildiği;
Öncelikle, davacının bayilik lisansı sahibi olduğu, davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 26/11/2015 tarihinde yapılan denetim sırasında, akaryakıt istasyonu vaziyet planına göre istasyon sahasında 4 adet yer altı tankının bulunduğu, bu tankların vaziyet planında petrol depoları olarak gösterildiği ve tankların ayrı ayrı belirtilmediği, otomasyon sistemindeki kontrolde 3 adet yer altı tankının otomasyona bağlı olduğu ve bu tanklardan 30.000 litre ve 10.000 litre kapasiteli olan tankların problarının kelepçe takılarak sabitlendiği, otomasyona bağlı olmayan 4. yer altı tankının içinde su bulunduğu ve tankın köreltildiğinin tespit edilmesi üzerine yapılan soruşturma sonrasında, davacı tarafından otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle dava konusu işlemin tesis edildiği, dolayısıyla İdare Mahkemesi’nce davacının statüsü ve dava konusu işlemin sebep unsurunun hatalı tespit edildiği;
Öte yandan, otomasyon sistemine bağlı ancak vaziyet planında veya iş yeri açma ve çalışma ruhsatında kayıtlı olmayan tank/pompa bulunmasının, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı, ancak “otomasyon sistemine müdahale edilmesinin” niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmadığı, 7164 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerin davacının fiili yönünden lehe bir durum yaratmadığı;
Bu durumda, istasyon otomasyon sistemi stok hareketleri ve akaryakıt alım satım işlemlerinin elektronik ortamda, günlük olarak izlenebilmesini teminen istasyonlarında kurulu olan otomasyon sisteminin güvenliğinden bayilerin sorumlu olmalarına, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahele edememelerine ve istasyon otomasyon sisteminin çevrim içi olmayan yerlerinde (tank, pompa vs.) akaryakıt satışı ve dolum yapamamalarına rağmen, davacı tarafından, akaryakıt istasyonunda bulunan 30.000 litre ve 10.000 litre kapasiteli tankların problarının kelepçe takılarak sabitlenerek ticarî faaliyetin yürütülmeye çalışıldığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkemece verilen kararın kaldırılmasına, 2577 sayılı Kanun’un değişik 45. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, kelepçe diye tabir edilen malzemenin, otomasyon sistemine bağlı olan tankın bir parçası olduğu, sabit olmadığı, tankta yakıt olmadığından sabit olarak gözüktüğü, bu malzemenin görevinin şamandıranın yukarı çarpmasını engellenmek olduğu, probların orijinal bir parçası olduğu, bu konudaki iddialarının araştırılmadığı, davalı idare nezdinde bulunan fotoğrafların istenilmediği, su seviyesinde yakıt olduğu tespit edilen tankın probunun sabitlenmesinin hayatın olağan akışına aykırı olduğu, denetim elemanlarınca ön yargılı hareket edildiği, otomosyon sistemini kuran şirketten teknik personel çağrılmaksızın tutanak tutulduğu, Gaziantep Cumhuriyet Başsavcılığı’nca yürütülen soruşturma dosyasına, dağıtıcı şirket tarafından sunulan raporda da, asis problarının üzerinde yer alan kelepçelerin, ürünün bir parçası olduğu, montaj sırasında tank çapına göre ayarlanmak suretiyle aşırı dolum hâllerinde şamandıraların prob montajında kullanılmak için kep içerisinde sıkışma veya takılmayı engellemek amacıyla kullanıldığının belirtildiği, ancak bu yazının da dikkate alınmadığı, Bölge İdare Mahkemesi’nce eksik inceleme ve değerlendirme yapılmak suretiyle karar verildiği ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 26/11/2015 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonundaki 10.000 litre ve 30.000 litre kapasiteli akaryakıt tanklarında bulunan problara kelepçe takılarak sabitlenmesi suretiyle otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle davacı hakkında doğrudan soruşturmaya başlandığı, hazırlanan soruşturma raporu tebliğ edilerek anılan raporda belirtilen hususlarla ilgili yazılı savunma yapılmasının istenildiği, davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususların davacıyı haklı çıkarabilecek gerekçeler olmadığı belirtilerek dava konusu Kurul kararının tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri” başlıklı 4. maddesinde,
“Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (…)” kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, “Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi” hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, “Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum’ca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.” kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Kanunîlik ilkesi” başlıklı 4. maddesinde,
“Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı’nın “İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar” başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,
“(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder.” kuralı yer almıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun’un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 26/11/2015 tarihinde yapılan denetimde, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek akaryakıt istasyonundaki 10.000 litre ve 30.000 litre kapasiteli akaryakıt tanklarında bulunan problara kelepçe takılarak sabitlenmesi suretiyle otomasyon sistemine müdahalede bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca “sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği” gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun’un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen “lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemine müdahalede bulunulması” fiilinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun’un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun’un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun’un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği de açıktır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 21/12/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.