Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/728 E.  ,  2020/3696 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/728
Karar No : 2020/3696

DAVACI : … Madencilik Nakliyat ve Ticaret Anonim Şirketi

VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı

VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU :
1. Ön izin süresinin imar planları onaylanıncaya kadar dondurulması ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan, “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali için davacı şirket tarafından yapılan başvurunun reddine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı işleminin iptali,
2. Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan, “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 75. maddesinde yer alan “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” kuralına hiçbir üst normda yer verilmediği, bu kuralın Yönetmelik ile düzenlenmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, yönetmeliklerin Anayasa, tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi gerektiği, ön izin süresi içerisinde sürenin dondurulamayacağına ilişkin kuralın, taşınmazın ihale tarihinde Yönetmeliğin yürürlükte olan hâlinde yer almadığı, kurala Milli Emlak Genel Tebliği’nde yer verildiği, imar planlarının öngörülen süre içinde tamamlanamamasında şirketlerinin herhangi bir kusuru olmadığı, üzerlerine düşen tüm yükümlülüklerin yerine getirildiği, ödemelerin zamanında yapıldığı, ön izin, irtifak hakkı lehdarının veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan fiili imkânsızlık hâlinin, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile Kartal Belediye Başkanlıklarının, şirketleri tarafından yapılan başvurulara net bir cevap verilmemesinden kaynaklandığı, kamu kurumlarının iş ve işlemlerini zamanında yerine getirmemesinden kaynaklı olarak mağdur oldukları, şirketlerinin bu duruma müdahale ederek durumu değiştirerek sonuç alma güç ve iradesinden yoksun olduğu, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik uyarınca ön izin ve kesin izin dönemi de dâhil olmak üzere kamudan kaynaklanan nedenlerle süre dondurulduğu hâlde, hiçbir kanunda düzenlenmemiş olmasına rağmen Yönetmelik’in davaya konu 75. maddesinde ön izin döneminde sürenin dondurulamayacağının belirtildiği, her iki Yönetmelik’in de kamu taşınmazlarını kapsadığı, şirketlerinin kusuru olmaksızın kamudan kaynaklanan imkânsızlıklar nedeniyle ön izin süresi etkin kullanılmadığından sürenin dondurulmasının gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Davaya konu işlemle, Yönetmelik’in 76. maddesinin 4. fıkrasının, hukukî veya fiili bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde sürenin dondurulmasının irtifak hakkı tesis edilen ve/veya kullanma izni verilen Hazine taşınmazları için geçerli olduğu, söz konusu kural uyarınca ön izin aşamasında bu durumun mümkün bulunmadığı ve belediyeden kaynaklı imar planının kesinleşmemesi gibi sorunların olması, yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olmayacağının anlaşılması hâlinde başvuru üzerine sözleşmenin feshedileceği, teminat ve kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iade edileceğinin davacıya bildirildiği, Yönetmelik kurallarına göre tesis edilen işlemde, kıyasen Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik kurallarının uygulanmasının mümkün bulunmadığı, uyuşmazlığa konu Hazine adına kayıtlı taşınmazın, millet bahçesi olarak düzenlenmek üzere Bakanlık Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğü adına tahsisinin Bakanlığın 07/02/2020 tarih ve 33711 sayılı yazıları ile uygun görüldüğünün bildirildiği, davacı şirket tarafından ileri sürülen iddiaların maddi ve hukukî anlamda itibar edilebilir bir tarafının bulunmadığı, davaya konu işlemin mevzuata uygun olarak tesis edildiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’IN DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı şirketin sahip olduğu 30 yıllık irtifak hakkına esas teşkil eden otel ve kongre merkezi yapımına ilişkin yatırım ile ilgili gerekli olan imar planları ve proje onaylama işlemlerinin kamu kurumlarından kaynaklanan sebeplerle ön izin süresi içerisinde tamamlanamaması nedenleriyle, alınmış olan ön izin süresinin kamudan kaynaklanan mücbir sebepler ortadan kalkıncaya kadar dondurulması ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan, “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali için yapılan başvurunun reddine dair Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı işlemi ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesinde, a) Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek ve b) Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hâllerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesinde ise; “Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri aynî hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri aynî hak tesisi esaslarının Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir.” hükümüne yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesine ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesine dayanılarak hazırlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinin 1. ve 4. fıkralarında “(1) İrtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için bir yıl süreyle ön izin verilir. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin tamamlanamaması durumunda, buna ilişkin belgelerle birlikte ve bu işlemlerin tamamlanamama nedenleri de belirtilmek suretiyle talep edilmesi ve talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde bu süre bedeli karşılığında bir yıl uzatılabilir. Verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde de belirtilen işlemleri kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; talep etmeleri ve bu talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde birer yıllık olmak üzere iki yıl daha süre verilebilir. Verilen ve uzatılan ön izin sürelerinin toplamı dört yılı geçemez. Ön izin bedeli, Yönetmeliğin 12’nci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca belirlenir. Ön izin döneminde süre dondurulmaz.
(4) Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, idareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir.” düzenlemesine yer verilmiş, Yönetmeliğin 76. maddesinde de, Hazine taşınmazları üzerinde kurulan irtifak haklarına ve kullanma izni verilmesine ilişkin olarak, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukuki veya fiili bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin talebi üzerine irtifak hakkı veya kullanma izni süresinin, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulacağı ve dondurulan süre için bedel alınmayacağı kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden İstanbul İli, … İlçesi, … Mahallesinde bulunan … ada, … parsel sayılı 35.371,00 m2 yüzölçümlü tamamı Hazine adına kayıtlı taşınmaza ilişkin olarak 17/02/2014 tarihinde gerçekleştirilen ve Maliye Bakanlığı’nca … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanan 30 (otuz) yıl süreli irtifak hakkı ihalesi neticesi davacı ile 25/03/2014 tarihli Ön İzin Sözleşmesi’nin İmzalandığı, Ön İzin sözleşmesi ile … ada, … parsel sayılı 35.371,00 m2 yüzölçümlü tamamı Hazine adına kayıtlı taşınmaz üzerinde imar planı ile getirilen/getirilecek kullanım kararlarına uygun olarak, konut hariç olmak üzere turizm, eğitim, sağlık, sanayi, sosyal ve kültürel tesisler yapılarak bu amaçla kullanılmak amacıyla, ileride lehine irtifak hakkı tesis edilecek yatırımcıya fiili kullanım olmaksızın, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi, uygulama projelerinin hazırlattırılması ve onaylattırılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi, ilgili Kurum ve Kuruluşlardan gerekli izinlerin alınabilmesi amacıyla, yapılan irtifak hakkı ihalesi sonucunda kararlaştırılan irtifak bedelinin %20’si oranındaki bedel karşılığında 1 (bir) yıl süreli ön izin verildiği, tanınan sürede davacının kendi kusuru dışındaki sebepler nedeniyle ibraz edemediği ve anılan alana ilişkin imar planının onaylanmamasında kendisine bir kusur atfedilmesi mümkün olmayan davacı şirketin ön izin süresinin 05/03/2015 tarihinden geçerli olmak üzere 1 yıl daha uzatılmasına karar verildiği, irtifak hakkı tesisine konu parseli kapsayan alana ilişkin 1/5000 ölçekli … Merkez Nazım İmar Planının İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … nolu kararı ile onaylanmakla birlikte askıya çıkartılma sürecinde olduğu ve askı ilan sürecinin ön izin süreleri içerisinde sonuçlanamayacağının anlaşılması üzerine 25/03/2014 tarihli Ön İzin Sözleşmesi ile verilen sürenin bedeli karşılığında bir yıl daha uzatılması istemiyle yaptığı … tarih ve … sayılı başvurunun zımnen reddi üzerine, bu işlemin iptali istemiyle … İdare Mahkemesi’nin … esasına kayden açılan dava da; … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve … esas, … sayılı kararı ile işlemin iptaline karar verildiği, verilen bu kararın istinaf incelemesinden geçerek kesinleştiği, kesinleşen bu karar üzerine davalı idarece … tarih, … sayılı işlemin tesis edildiği, bunun üzerine, davacının, ön izin süresinin dondurulması istemiyle İstanbul Defterdarlığı’na (İstanbul Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) yapılan başvurunun ise … tarih ve … sayılı işlemle reddine karar verildiği, anılan işleme karşı açılan davanın ise … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla reddedildiği ve anılan kararın istinaf incelemesinden geçerek kesinleştiği; bu kez davacı tarafından sahip olunan 30 yıllık irtifak hakkına esas yatırımla ilgili gerekli olan imar planları ve proje onaylama işlemlerinin kamu kurumlarından kaynaklanan sebeplerle ön izin süresi içerisinde tamamlanamaması nedenleriyle, ön izin süresinin planlar onaylanıncaya kadar durdurulması ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 75. maddesinde düzenlenen “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ifadesinin iptali için başvuruda bulunulduğu, başvurunun Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı işlemle reddi üzerine anılan işlemin ve işlemin dayanağı Yönetmeliğin 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden irtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için bir yıl süreyle ön izin verilebileceği, bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin tamamlanamaması durumunda, buna ilişkin belgelerle birlikte ve bu işlemlerin tamamlanamama nedenleri de belirtilmek suretiyle talep edilmesi ve talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde bu sürenin bedeli karşılığında bir yıl uzatılabileceği, verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde de belirtilen işlemleri kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; talep etmeleri ve bu talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde birer yıllık olmak üzere iki yıl daha süre verilebileceği, diğer taraftan, verilen ve uzatılan ön izin sürelerinin toplamının dört yılı geçemeyeceği, ön izin bedelinin Yönetmeliğin 12. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca belirleneceği ve ön izin döneminde sürenin dondurulamayacağının hüküm altına alındığı görülmektedir.
Yine Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendine göre; ön izin müessesesi, irtifak hakkı kurulmadan veya kullanma izni verilmeden önce, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için idarece verilen izni ifade etmekte olup, taşınmazın irtifak hakkı veya kullanma iznine hazır hale getirilmesini amaçlamaktadır. Bu aşamada, taşınmazın kullanılması değil, kullanıma hazırlanması söz konusu olmaktadır.
Ön izin sürecinde, amaç taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine hazırlanması olduğundan bu aşamada “hakkın kullanımını engelleyecek” zararların doğması hâlinde bunların giderilmesinin de ön izin sürecinin bir parçası olduğu açıktır. Nitekim bir yıllığına verilen ön izin süresi bu şekilde doğabilecek sorunlara binaen dört yıla kadar uzatılabilmektedir.
Ancak, verilen süreler içinde giderilemeyen sorunların bulunması hâlinde ise taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine uygun olmadığı sonucuna varılacağından, bu sürecin dondurulmasının bir anlamı olmayacağı ve Yönetmelikte belirlenen fesih hakkının kullanılması gerekeceği tabiîdir.
Nitekim dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde ön izin hakkı lehtarı veya kullanma izni sahibinin kusurları dışında kamudan kaynaklanan hukuki veya fiili imkansızlıklar ya da mücbir sebeplerin varlığı halinde izlenecek yol belirtilerek, niteliği gereği bu aşamada ön izin sürelerinin dondurulamayacağı; ön izin süresi içerisinde, yükümlülüklerin ilgililerin kusurları dışında yerine getirilmesinin mümkün olmayacağının anlaşılması halinde de, sözleşmenin feshi yoluna gidileceği ve teminat ve kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iade edileceği kurala bağlanmıştır.
Bu itibarla dava konusu Yönetmeliğin 75. maddesinin 1. fıkasının son cümlesinde yer alan “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı işlemine gelince;
Yönetmeliğin 75. maddesinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya, gerekli hazırlık işlemlerinin yapılabilmesi için bir yıla kadar ön izin verilebileceği, gerekmesi hâlinde bu sürenin dört yıla kadar uzatılabileceği, ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde ise başvuru üzerine sözleşmenin feshedileceği ve ön izin döneminde sürenin dondurulamayacağı kurala bağlanmış olup, idarelerce gerekli imar planlarının hazırlanmaması nedeniyle sürecin tamamlanmadığı, yatırımların gerçekleştirilemediği, mağduriyet ve yabancı yatırımcılar nezdinde prestij kaybı yaşadıkları, aynı zamanda kamu zararı oluştuğundan bahisle ön izin süresinin dondurulması ve Yönetmelikte yer alan ibarenin iptali istemiyle yapılan başvurunun reddi yolunda tesis edilen dava konusu işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, taraflar arasında imzalanan ön izin sözleşmesinde de ön izin sahibinin kusuru dışında ön izin süresi içinde ön izin yükümlülüklerinin yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, idareye yapılacak başvuru üzerine sözleşmenin feshedileceği ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iade edileceği belirlenmiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 15/12/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …’nın ve davalı idare vekili Hukuk Müşaviri …’in geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
İstanbul Defterdarlığı’nca, İstanbul ili, … ilçesi, … Mahallesinde bulunan … ada, … parsel sayılı 35.371 m2’lik taşınmazın, konut hariç olmak üzere, turizm, eğitim, sağlık, sanayi, sosyal ve kültürel amaçlı yapı ve tesisler yapılarak bu amaçla kullanılmak üzere 12/02/2014 tarihinde gerçekleştirilen 30 yıl süreli irtifak hakkı ihalesi 2.175.000,00-TL bedelle davacı şirket üzerinde kalmıştır.

Maliye Bakanlığı’nın … tarih ve … sayılı Oluru ile anılan ihalenin onaylanması üzerine, söz konusu taşınmaz üzerinde, konut hariç olmak üzere, turizm, eğitim, sağlık, sanayi, sosyal ve kültürel amaçlı yapı ve tesisler yapılarak bu amaçla kullanılmak kaydıyla, ileride lehine irtifak hakkı tesis edilecek yatırımcıya fiili kullanım olmaksızın, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi, uygulama projelerinin hazırlattırılması ve onaylattırılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi, ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli izinlerin alınabilmesi amacıyla, 25/03/2014 tarihinde davacı şirket ile 1 yıl süreli ön izin sözleşmesi imzalanmıştır.
Davacı şirket tarafından, kusurları olmamasına rağmen kurumlarda yaşanan gecikmeler sebebiyle işlemlerin ön izin süresi içerisinde tamamlanamaması nedeniyle davalı idareden ön izin süresinin 1 yıl daha uzatılması talep edilmiş, davalı idarece ön izin süresi 05/03/2015 tarihinden itibaren 1 yıl uzatılmıştır.
Davacı şirket tarafından, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi İmar ve Bayındırlık Komisyonu’nun 18/09/2015 tarih ve 290 sayılı kararı ile, 1/5000 ölçekli Kartal Merkez Nazım İmar Planı teklifinin onaylandığı, söz konusu plana askı sürecinde gerekli düzeltmelerin yapılması amacıyla itirazda bulunulacağı, ancak planların askıya çıkarılmadığı, ön izin süresi içerisinde askı işlemlerinin sonuçlanmayacağı belirtilerek ön izin süresinin 1 yıl daha uzatılması istemiyle 21/09/2016 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun, davalı idarece cevap verilmemek suretiyle reddi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle … İdare Mahkemesi’nin E:… sayılı esasına kayden açılan davada, … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, davalı idarece anılan karara karşı istinaf başvurusunda bulunulması üzerine … Bölge İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla istinaf başvurusunun reddine kesin olarak karar verilmiştir.
İstanbul Valiliği Defterdarlık Anadolu Yakası Milli Emlak Dairesi Başkanlığı Kartal Emlak Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı yazısıyla, üçüncü yıl için hesaplanan ön izin bedelinin … İdare Mahkemesi’nin karar tarihi olan 23/11/2017 tarihinden itibaren ödeme tarihinde hesaplanacak gecikme bedeli ile birlikte ödenmesi suretiyle ön izin sözleşmesinin 23/11/2017 tarihinden itibaren 1 yıl süreyle uzatılacağı hususunun davacı şirkete bildirilmesi üzerine, davacı şirketin 09/05/2018 tarihli yazısıyla, davalı idareden ön izin süresinin 324 no.lu Milli Emlak Genel Tebliği’nin 13. maddesinin 2. fıkrası uyarınca dondurulması talep edilmiştir.
İstanbul Valiliği Defterdarlık Anadolu Yakası Milli Emlak Dairesi Başkanlığı Kartal Emlak Müdürlüğü’nün 24/05/2018 tarih ve 86204 sayılı yazısıyla, ön izin süresinin durdurulmasının mümkün olmadığı, üçüncü yıl ön izin bedelinin gecikme faiziyle birlikte ödenmesi, aksi takdirde ön izin sözleşmesinin feshi yoluna gidileceği davacı şirkete bildirilmiştir.
Davacı şirket tarafından, ön izin süresinin kamudan kaynaklanan mücbir sebepler ortadan kalkıncaya kadar dondurulması için 10/10/2019 tarihinde yapılan başvurunun Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı işlemiyle reddi üzerine, anılan işlemin ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan, “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesinde, “Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesine ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesine dayanılarak hazırlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in (Yönetmelik) 1. maddesinde, Yönetmelik’in amacının, Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde, “Ön izin: İrtifak hakkı kurulmadan veya kullanma izni verilmeden önce; tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için İdarece verilen izni, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Yönetmelik’in “Ön izin verilmesi ve süre” başlıklı 75. maddesinde, “(1) İrtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için bir yıl süreyle ön izin verilir. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin tamamlanamaması durumunda, buna ilişkin belgelerle birlikte ve bu işlemlerin tamamlanamama nedenleri de belirtilmek suretiyle talep edilmesi ve talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde bu süre bedeli karşılığında bir yıl uzatılabilir. Verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde de belirtilen işlemleri kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; talep etmeleri ve bu talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde birer yıllık olmak üzere iki yıl daha süre verilebilir. Verilen ve uzatılan ön izin sürelerinin toplamı dört yılı geçemez. Ön izin bedeli, Yönetmeliğin 12. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca belirlenir. Ön izin döneminde süre dondurulmaz.
(2) Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesi hâlinde, Yönetmeliğin 12. maddesinin 5. fıkrası uyarınca tespit edilecek bedel üzerinden Yönetmeliğin eki İrtifak Hakkına İlişkin Resmi Senede Yazılacak Hükümleri (Ek-14) içerecek şekilde resmi senet düzenlenmesi suretiyle irtifak hakkı tesis edilir veya Yönetmeliğin eki Kullanma İzni Sözleşmesinin (Ek-16) düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. Ancak, ön izin süresi bitmeden önce irtifak hakkı kurulması veya kullanma izni verilmesinin talep edilmesi hâlinde, ön izin sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmiş olması kaydıyla, ön izin süresinin kalan kısmına ilişkin bedel, kurulacak irtifak hakkı veya kullanma izni bedelinden mahsup edilir.
(3) İdarece; taşınmaza ihtiyaç duyulan veya taşınmazın ekonomik açıdan farklı şekilde değerlendirilmesi uygun görülen hallerde, ön izin süresi uzatılmaz, devam eden ön izinler ise varsa kalan süreye ilişkin bedelin geri ödenmesi kaydıyla iptal edilir. Bu durumda ön izin sahibi tarafından İdareden hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz.
(4) Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, İdareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir.
(5) Ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde, İdarece sözleşme feshedilir. Bu durumda teminatı gelir kaydedilir ve kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilmez.”; “İrtifak hakkı kurulması, kullanma izni verilmesi ve inşaat süresi” başlıklı 76. maddesinin 4. fıkrasında, “İrtifak hakkı lehtarı veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukukî veya fiilî bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, irtifak hakkı lehtarı veya kullanma izni sahibinin talebi üzerine irtifak hakkı veya kullanma izni süresi, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulur. Dondurulan süre için bedel alınmaz. Sürenin yeniden işlemeye başladığı tarihte alınacak bedel, dondurulan yıl bedelinin geçen süre kadar sözleşmesinde belirtilen oranda artırılması suretiyle tespit edilir. Ancak, dondurulan yıl için ödenmiş olan bedelin dondurulan süreye isabet eden kısmı sözleşmesinde belirtilen oranda artırılmak suretiyle yeni tespit edilen bedelden mahsup edilir. Dondurulan süre sözleşme süresine eklenir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresi yönünden:
Yönetmelik’in 75. maddesinde, irtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi üzerinde kalan yatırımcıya bir yıla kadar verilen ve dört yılı aşmayacak şekilde uzatılabilen, ancak dondurulamayan ön izin süresi içinde, yatırımcı tarafından yükümlülüklerin yerine getirilmesi, yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması veya ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde yapılacak işlemlere, Yönetmelik’in 76. maddesinin 4. fıkrasında ise, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukuki veya fiili bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin talebi üzerine irtifak hakkı veya kullanma izni süresinin, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulacağına ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Bu bağlamda, anılan Yönetmelikte, irtifak hakkının kurulmasından sonra ortaya çıkacak benzer durumlarda ilgiliye tanınan haklardan farklı olarak, ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, idareye yapılacak başvuru üzerine ön izin sözleşmesinin feshedilmesi ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iadesi hususunda düzenlemelere yer verildiği görülmüştür.
Ön izin sözleşmesinin tarafı ile irtifak hakkı sahibi arasında, hak ve yükümlülükler açısından mevzuattan kaynaklanan bu farklılık, esasen, irtifak hakkı kurulmadan veya kullanma izni verilmeden önce, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için idarece verilen izni ifade eden ön izin müessesesinin amacının ve irtifak hakkının kapsamının doğal sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.
Ön izin sürecinde amaç, taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine hazırlanması olduğundan, bu aşamada “hakkın kullanımını engelleyecek” zararların doğması hâlinde bunların giderilmesinin de ön izin sürecinin bir parçası olduğu açıktır. Ancak, verilen süreler içinde giderilemeyen sorunların bulunması hâlinde ise taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine uygun olmadığı sonucuna varılacağından, bu sürecin dondurulmasının da bir anlamı olmayacaktır.
Bu itibarla, yatırımın gerçekleşmesi için gerekli işlemlerin yapılması amacıyla bir yıllığına tanınan ve gerektiğinde dört yıla kadar uzatılabilen ön iznin, anılan işlemlerin yerine getirilmesinde meydana gelecek gecikme ve aksaklıkların bertaraf edilmesi için öngörüldüğü, söz konusu iş ve işlemlerin ön izin süresi içinde yerine getirilmesinin ilgilinin kusuru dışında mümkün olamayacağı durumlarda ise, ilgilinin ön izin sözleşmesiyle bağlılığını ortadan kaldırmaya dönük olarak sözleşmenin feshine imkân tanınarak ve ilgilinin kusuru bulunmadığından teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iadesinin mümkün olduğu dikkate alındığında, anılan Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Ön izin süresinin imar planları onaylanıncaya kadar dondurulması ve Yönetmelik’in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan, “Ön izin döneminde süre dondurulmaz.” ibaresinin iptali için davacı şirket tarafından yapılan başvurunun reddine ilişkin 07/11/2019 tarih ve 245927 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü işlemi yönünden:
Davacı tarafından, ön izne konu alanı da kapsayan imar planlarının öngörülen süre içinde tamamlanamamasında şirketlerinin herhangi bir kusuru olmadığı, üzerlerine düşen tüm yükümlülüklerin yerine getirildiği, ödemelerin zamanında yapıldığı, fiili imkânsızlık hâlinin, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile Kartal Belediye Başkanlıklarının, şirketleri tarafından yapılan başvurulara net bir cevap vermeyerek iş ve işlemlerini zamanında yerine getirmemesinden kaynaklandığı, bu nedenle, şirkete verilmiş olan ön izin süresinin dondurulması gerektiği ileri sürülmekte ise de; ön izin müessesinin, taşınmazın yatırıma uygun hâle getirilmesi için yapılması gereken tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi gibi işlemlerin yerine getirilebilmesini sağlama amacına yönelik olması, ilgili mevzuat uyarınca, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya, gerekli hazırlık işlemlerinin yapılabilmesi için bir yıla kadar ön izin verilebileceği ve gerekmesi hâlinde bu sürenin dört yıla kadar uzatılabileceği gibi, ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde ise, başvuru üzerine sözleşmenin feshedileceği ve ön izin aşamasında verilen sürenin dondurulmasının da mümkün bulunmaması nedeniyle, bu yönde tesis edilen işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.