Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2020/2278 E. , 2020/2283 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/2278
Karar No:2020/2283
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurulu
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, 04/10/2018 tarih ve 2018/43 sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) Bülteni’nde yayımlanan gayrimenkul değerleme lisansının sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin 04/10/2018 tarih ve 49/1138 sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …. İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacının, gayrimenkul değerleme alanında faaliyet gösteren … Taşınmaz Değerleme A.Ş.’de yönetim kurulu üyesi ve sorumlu değerleme uzmanı olduğu, şirketin pay değişikliği talebiyle Kurul’a başvuruda bulunduğu, başvuru üzerine yapılan incelemede şirketin ve sorumlu değerleme uzmanlarının 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde belirlenen amaca uygun olmadığının tespit edilerek davacının gayrimenkul değerleme lisansının sürekli olarak iptal edilmesine karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı,
Kurulca sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işlemesi gerektiği yönündeki amaca uygun olarak faaliyet göstermeyen şirket ve şirket yöneticileri değerlendirilirken, şirketin Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF)’na devredilen …’da hesabının olduğu, şirket adına kayıtlı telefon hatları üzerinden … örgütüne müzahir “…” isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığı, Bursa’da 2016 yılı itibarıyla … ile bağlantılı faaliyet gösteren şirketler arasında yer aldığı, yönetim kurulu başkanı ve genel müdür yardımcısı …’nın … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, TMSF’ye devredilen …’da hesabının bulunduğu, yönetim kurulu başkan yardımcısı …’nın … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, …’da hesabının olduğu, müşteri durumunun aktif olduğu, 2010 yılı itibarıyla …’de faaliyet gösteren … mensupları arasında yer aldığı, … hakkında … Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından … silahlı terör örgütüne üye olma suçu şüphelisi olarak soruşturma yapıldığı, yönetim kurulu üyesi davacının ise … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, …’da hesabının bulunduğu, kardeşi …’nin 15/07/2016 tarihli darbe girişimi sonrasında KHK ile görevine son verildiği, … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, adına kayıtlı hat üzerinden …’ye müzahir bir şirket tarafından geliştirilen, genel kullanıcı profiline sahip “…” isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığının tespit edildiği,
Mahkemece yapılan ara kararıyla TMSF Başkanlığı’ndan, davacının … A.Ş. nezdinde hesabı bulunup bulunmadığı, hesabı bulunuyorsa ne zaman açıldığı, ne tür bir hesap olduğu, hesap hareketlerini gösterir bilgi ve belgelerinin onaylı örneğinin gönderilmesinin istenildiği, ara kararına verilen cevapta, davacının …’nün çağrısından sonra … hesabına yüklü miktarda para girişi yapıldığının belirtildiği, Ulusal Yargı Ağı Platformu (UYAP)’ndan yapılan sorgulamada davacı hakkında “… – Örgüte bilerek ve isteyerek yardım etme” suçundan …. Ağır Ceza Mahkemesi’nin E:… sayısına kayden açılan davada mahkumiyet kararı verildiğinin anlaşıldığı,
Sermaye piyasalarında düzenleme, denetim, gözetim ve inceleme yapmakla yükümlü bir idari kuruluş olan Kurul’un, sermaye piyasalarında sürekli, adil ve etkin bir şekilde faaliyet göstermesinin sermaye piyasaları için önem arz ettiği, davacı tarafından 6362 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile sermaye piyasası mevzuatına aykırı hareket edildiğinin tespit edilmesi üzerine, Kurulca, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sermaye piyasalarının adil, şeffaf, etkin ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişiminin sağlanması amacıyla takdir yetkisi kullanılmak suretiyle tesis edilen davacının gayrimenkul değerleme lisansının iptal edilmesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi’nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Kurulca Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiğinin tespit edildiği gerekçesiyle lisansının iptal edildiğinin belirtildiği, dayanak olarak Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı veya bunlarla irtibatı olmasının gösterildiği, söz konusu ithamların yerinde olmadığı, Kurulca, belirtilen hususlara aykırı hareket ettiğine ilişkin herhangi bir tespite yer verilmediği, tamamen soyut ve dayanaksız bir şekilde işlem tesis edildiği, mevzuatta lisansın hangi hâllerde iptal edileceğinin düzenlendiği, Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı veya bunlarla irtibatı olması gerekçesiyle mevzuatta herhangi bir düzenleme yapılmaksızın lisansın iptal edilemeyeceği, bunun idarelerin mevzuatla verilmemiş bir yetkiyi kullanamamasının ve suçta ve cezada kanunîlik ilkesinin gereği olduğu, Kurul’un idare hukukunun temel prensiplerinden olan yetkinin istisna, yetkisizliğin asıl olması ilkesine aykırı hareket ettiği, Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından Kurul’a verilen cevapta …. Asliye Ceza Mahkemesi’nin … esas sayılı dosyasında 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’na aykırılık suçunda UYAP kaydının bulunduğunu belirttiği, ancak aleyhine hiçbir karar verilmediği, Milli İstihbarat Teşkilatı tarafından gönderilen yazıda bazı suçlar isnat edilmiş ise de bu suçlarla ilgili herhangi bir soruşturma işlemi dahi başlatılmadığı, işlemden önce savunmasının alınmadığı, hakkında soruşturma dosyası bile bulunmamasına rağmen yalnızca birtakım varsayımlara dayanılarak aleyhine işlem tesis edilerek haklarının kısıtlandığı, masumiyet karinesine aykırı davranıldığı, hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşmayan fişleme yoluyla işlem tesis edildiği, işlemde ve kendisine tebliğ edilen yazılarda hiçbir somut isnat bulunmadığı, işlemin tamamen subjektif bir değerlendirmeyle tesis edildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, yapılan başvuruların, sermaye piyasası mevzuatına uygunluğunun yanı sıra genel hükümlere ve kamu düzenine aykırı bir husus içerip içermediği yönünden de incelenerek milli güvenliğe ilişkin hususlar çerçevesinde değerlendirildiği, somut olayda söz konusu pay devri için yapılan başvurunun değerlendirilmesi aşamasında çeşitli kurum ve kuruluşlarla yapılan yazışmalar sonucunda davacı hakkında kamu düzeni ve milli güvenliğe aykırılık teşkil eden tespitler nedeniyle lisansın iptaline karar verildiği, varsayımlara göre işlem tesis edildiği iddiasının bir dayanağı bulunmadığı, 6362 sayılı Kanun’un 1. maddesi ve 96. maddesinin 2. fıkrası ile VII-128.7 sayılı Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunanlar İçin Lisanslama ve Sicil Tutmaya İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ (Lisanslama Tebliği)’nin 18. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Kurul’un hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen personelin lisanslarını iptal etme yetkisini haiz olduğunun açık olduğu, Kurul’a mevzuat çerçevesinde takdir yetkisi tanındığı, takdir yetkisinin Kurulca yasaların gösterdiği sınırlar içinde ve kamu yararı için kullanılabildiği, dava konusu işlemin de kanunî yetki ve takdir yetkisi kapsamında alındığı, ayrıca Kurul gibi teknik alanlarda düzenleme ve denetleme yapan ve karar alan kuruluşların kararlarının yargısal denetiminin de bu bağlamda özellik gösterdiği, bu gibi alanlarda karar alan kurumların işlemlerinin diğer idari işlemlerin yargısal denetiminden farklı ve daha sınırlı olabileceğinin öğreti ve içtihatlarda kabul edildiği, idare hukukunda kanunîlik ilkesinin ceza hukukunda olduğu gibi sert ve tavizsiz bir uygulamaya sahip olmayıp 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun gerekçesinde de kabahatlerde kanunîlik ilkesinin esnek olduğu, ancak kabahat sonucu tesis edilecek yaptırımların türü, süresi ve miktarına ilişkin olarak kanunîlik ilkesinin cezada kanunîlik ilkesinde olduğu gibi sıkı olduğunun vurgulandığı, işlemden önce ilgilinin savunmasının alınması gerektiği yönünde mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmadığı, işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
… Taşınmaz Değerleme A.Ş. tarafından, sorumlu değerleme uzmanı davacı …’ün %5 ve değerleme uzmanı …’ın %5 olmak üzere toplamda şirket sermayesinin %10 payının sorumlu değerleme uzmanı olarak görev almak isteyen …’a devredilmesi talebiyle 27/04/2018 tarihinde Kurul’a başvuruda bulunulmuştur.
Kurulca yapılan değerlendirmede; şirket başvurusunun sonuçlandırılmasını teminen Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK), Emniyet Genel Müdürlüğü, Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı ve Adalet Bakanlığı’na gönderilen yazılarla, 6362 sayılı Kanun’un 128. maddesinin 4. fıkrası uyarınca şirket, şirket ortakları, yöneticileri ve değerleme uzmanları hakkında herhangi bir tespitlerinin bulunup bulunmadığı hususunda görüş sorulmuştur.
MASAK tarafından verilen cevapta, suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı kapsamında Başkanlıklarınca yapılmış bir suç duyurusuna rastlanmadığı,
Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından verilen cevapta, Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığı arşiv kayıtları üzerinde yapılan incelemede şirket Yönetim Kurulu üyesi ve sorumlu değerleme uzmanı davacı hakkında …. Asliye Ceza Mahkemesi’nin … esas sayılı dosyasında 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’na aykırılık suçundan UYAP kaydının bulunduğu,
Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından verilen cevapta, Şirket hakkında, …’da hesap açtıranlar arasında hesap açma tarihi:19/08/2010, 01/01/2014 bakiye 62.244,34-TL, giriş:2.965.350,08-TL, çıkış:2.942.069,69-TL, … itibarıyla bakiye:85.524,73-TL ibaresiyle yer aldığı, şirket adına kayıtlı hatlar üzerinden … Terör Örgütü/Paralel Devlet Yapılanması (…)’na müzahir bir şirket tarafından geliştirilen genel kullanıcı profiline sahip Define isimli mobil uygulamaya erişim sağlandığı, Bursa’da 2016 yılı itibarıyla … ile bağlantılı faaliyet gösteren şirketler arasında yer aldığı,
Davacı hakkında, … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden biri olduğu, …’da hesap açtıranlar arasında hesap açma tarihi:13/08/1999, 01/01/2014 bakiye 3.689,15-TL, giriş;362.987,27-TL, çıkış:365.587,85-TL, 29/05/2015 itibarıyla bakiye:1.088,57-TL ibaresiyle yer aldığı,
Davacının kardeşi … hakkında, …’nin 15/07/2016 tarihli darbe girişimi akabinde KHK ile görevine son verildiği, … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle KHK ile kapatılan derneğin üyelerinden olduğu, …’da hesap açtıranlar arasında hesap açma tarihi:09/07/1997, 01/01/2014 bakiye 104.426,79-TL, giriş:133,473,79-TL, çıkış:116.737,34-TL, 29/05/2015 tarihi itibarıyla bakiye:146.821,15-TL ibaresiyle yer aldığı, adına kayıtlı hat üzerinden …’ye müzahir bir şirket tarafından geliştirilen, genel kullanıcı profiline sahip … isimli mobil uygulamaya erişim sağladığı, oğlunun 2015/2016 döneminde … kontrolünde faaliyet gösterdiği gerekçesiyle kapatılan okullarda öğrenim gördüğü belirtilmiştir.
Anılan tespitlerin değerlendirilmesi sonucunda Kurul tarafından 04/10/2018 tarih ve 49/1138 sayılı Kurul kararı ile, diğer hususların yanı sıra “6362 sayılı Kanun’un “Amaç” başlıklı 1. maddesi uyarınca … Kuruluş’un sorumlu değerleme uzmanları … ve … ile değerleme uzmanı …’ın sermaye piyasasında gayrimenkul değerleme lisansının sürekli olarak iptal edilmesine ve konuya ilişkin olarak Sermaye Piyasası Lisanslama Sicil ve Eğitim Kuruluşu A.Ş.’nin bilgilendirilmesine” karar verilmiştir.
Kurul kararının 04/10/2018 tarih ve 2018/43 sayılı Kurul Bülteni’nde yayımlanması üzerine iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “(1)Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir.”;
“Sermaye piyasası kurumlarının hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerinde uygulanacak tedbirler” başlıklı 96. maddesinde, “(1) Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir.
(2) Kurul, hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkilidir. Banka yönetim kurulu üyelerinin görevden alınması yönünde işlem tesis edilmeden önce Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun görüşü alınır.” kuralı yer almaktadır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle, 14/08/2014 tarih ve 29088 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunanlar İçin Lisanslama ve Sicil Tutmaya İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ (VII-128.7)’in “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “(1) Bu Tebliğin amacı, sermaye piyasası kurumlarında ve halka açık ortaklıklarda çalışanların mesleki yeterliliklerini, bilgi ve becerilerini tespit etmek amacıyla yapılacak sınavlara, bu sınavlar sonucunda verilecek lisanslara, lisanslarla ilgili düzenlenecek eğitim programlarına ve lisanslı personelin sicilinin tutulmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.”; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, “(1) Bu Tebliğ, Kanunda belirtilen sermaye piyasası kurumlarında ve halka açık ortaklıklarda çalışan belirli unvan veya niteliklere sahip kişileri kapsar.”;
“Lisans alma şartları” başlıklı 7. maddesinde, “(1) Belirli bir lisansın alınabilmesi için belirlenmiş okul düzeyinde mezuniyet şartının sağlanması ve ilgili lisans sınavında başarılı olunması gerekmektedir. (2) Sermaye Piyasası Faaliyetleri Düzey 1 Lisansı ve Konut Değerleme Lisansı için en az 2 yıllık yükseköğretim düzeyinde, diğer tüm lisanslar için ise en az 4 yıllık yükseköğretim düzeyinde eğitim alınmış olması gerekmektedir.”
“Lisansın askıya alınması veya iptal edilmesi” başlıklı 18. maddesinde, “(1) Zamanı geldiği hâlde lisans yenileme eğitimlerine katılmayanların lisansı askıya alınır. Lisansı askıya alınanlar lisans konusu faaliyette bulunamazlar. Yenileme eğitimlerine katılmak suretiyle askıya alınan lisans tekrar geçerli hâle getirilir. (2) Lisanslı kişilerin Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiklerinin tespit edilmesi hâlinde lisanslarının geçici veya sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin esaslar Kurul tarafından belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
“Yasama organının tek zorunluluğu, Anayasa’ya aykırı düzenleme yapmamaktır. Buna karşılık idare yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanda faaliyette bulunamaz. İdare faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanundan aldığı bir yetkiye sahip olmalıdır. İdarenin işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde idare de yoktur. Bu anlamda idarenin düzenleme yetkisi kanundan kaynaklanan, kanunu izleyen, yani secundum legem bir yetkidir. Diğer bir ifadeyle idare yasama organı devreye girmeden tek başına çalışamaz Yani idari fonksiyon kanuna dayanmak zorundadır. İdarenin kanun olmayan bir alanda genel düzenleme yetkisi yoktur. İdarenin kendine has bir inisiyatif gücü yoktur. İdarenin alanı kanunların uygulamasıdır. Kısaca idare kanuna dayanmalıdır. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin bir alanda faaliyette bulunmasının şartıdır. Kanun olmayan yerde idare olmaz. Kanuna dayanma ilkesi, idarenin hem kuruluşu, hem işleyişi, yani bütün faaliyetleri, idarenin hem işlemleri, hem de eylemleri için geçerli bir ilkedir. Keza bu ilke idarenin hem düzenleyici, hem de bireysel işlemleri için geçerlidir. ” (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Mayıs 2019, Bursa, s. 152, 153, “H. İdarenin Kanunîliği İlkesi” Bölümü, 1. Kanuna Dayanma İlkesi (İdarenin Secundum Legem Özelliği) Başlığı, a) Genel Olarak alt başlığı)
Kanunîlik ilkesi ceza hukukunda suç teşkil eden fiillerin ve bunlara verilecek cezaların (ceza türlerinin ve ceza miktarlarının) kanunla belirlenmesinin zorunlu olmasını ifade eden bir kavramdır. Ceza türlerinin kanunla belirlenmesi mutlak bir zorunluluk olmakla birlikte, ceza miktarı doğrudan maktu veya nispi olarak kanunla belirlenebileceği gibi, ceza miktarının belirlenmesi kanunla öngörülen alt-üst limit arasında yine kanunla ceza yargıcına bırakılabilir.
Suçların, yani karşılığında ceza verilecek fiillerin de ceza hukukunda kanunla belirlenmesi esas olmakla birlikte, bazı teknik konularda ceza verilecek fiillerin somut olarak kanunla belirlenmesinin güç olduğu hâllerde, kanunla çizilen çerçeve içinde bu fiillerin ayrıntılarının belirlenmesi kanun tarafından istisnai olarak düzenlemelere de bırakılabilir. …
Hangi fiillere idari cezaların uygulanacağına, yani “idari suçların” nasıl belirleneceğine gelince, bunlar da doğrudan kanunla belirleneceği gibi, kanunun çizdiği çerçeve içinde kanun tarafından idari düzenlemelere de bırakılabilir. Bu husus kabahat cezaları ve regülatif cezalar için geçerli olacak biçimde Kabahatler Kanunu’nda da açıkça öngörülmüştür. Kanun’un 4. maddesinde, “(1) Hangi fillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanacağı gibi; kanunun kapsam ve koşullan bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. (2) Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir.” denilmektedir.
Özellikle bağımsız idari otoritelerce verilen regülatif cezalarda bu konuda kanunla çizilen çerçevenin son derece genel olması da önemli bir sakınca yaratmaz Çünkü özellikle regülatif cezalarda zaten regülasyon otoritesince verilecek idari cezanın o otoritenin kanunla belirlenmiş olan regüle ettiği sektör veya alandır. Bu nedenle bu alanlarda idari ceza verilecek fiillerin belirlenmesinde kanunla ayrıca ayrıntılı bir çerçeve çizilmesine dahi gerek olmadığı ileri sürülebilir. Zira zaten kanun koyucu bağımsız idari otoriteleri belli bir alanda düzenleme ve denetleme yapmakla özel olarak görevlendirmiş olup bunların görev ve yetki alanı içinde kanun zaten bir “çerçeve” çizmiş olmaktadır. Bunların kanunla vermeye yetkili kılındıkları idari ceza türlerini hangi fiiller için verebileceklerini bizzat kanunla tek tek belirlemek zaten zorunlu olmadığına ve kanunun bu fiiller için bir “çerçeve” çizmesi yeterli görüldüğüne göre, bunların ceza verecekleri fiiller için bu çerçeve zaten kanunla bunların görev alanı spesifik olarak belirlenerek -dolaylı da olsa- çizilmiş olmaktadır. (ULUSOY Ali, İdari Yaptırımlar, Kasım 2013, İstanbul, s. 85, 86, “4. Suç ve Cezaların Kanunîliği”)
“… 41. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında çalışma ve sözleşme hürriyetini sınırlamaya yönelik bir kanunî düzenlemenin bulunması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir. 42. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 153). Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, § 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunîlik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.” (Anayasa Mahkemesi’nin 14/11/2019 tarih ve E:2018/90, K:2019/85 sayılı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 11. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinin iptaline ilişkin kararı)
Hak ve özgürlükleri sınırlandıran hükümlerin kamu makamlarınca geniş yorumlanması bireyler açısından öngörülemez sonuçlar doğurabileceğinden hukuk devletine aykırılık teşkil etmenin yanında âdil yargılanma hakkını da zedeler. Âdil yargılanma hakkı, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukuk kurallarının öngörülebilir olmasını zorunlu kılmaktadır. Türk anayasal sisteminde hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı düzenleme yapma yetkisi yasama organına aittir. Hak ve özgürlüğü kısıtlayıcı bir kanunun kapsamını genişletici yorum ve uygulamalar kanun koyucunun getirmediği bir sınırlandırmanın idarî ve yargısal makamlarca ihdas edilmesi sonucunu doğurabilir. Bu açıdan hak ve özgürlükleri sınırlandıran kurallara ilişkin yorum ve uygulamaların kuralın kapsamını genişletici nitelikte olmaması ve öngörülebilir sınırlar içinde kalması önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle derece mahkemelerinin, hak ve özgürlükleri sınırlayıcı kuralların kapsamının geniş yorumlanması hususunda oldukça ihtiyatlı davranması gerekir. Aksi durum keyfî uygulamaların yaygınlaşmasına ve bireylerin kamu otoritelerine karşı güvencesiz bir konuma düşmesine yol açar (MB. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, Ş 104).
6362 sayılı Kanunun amacının sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu; Kurul’un, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya ve hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile 96. maddesinin 2. fıkrası ve Seri:VII, No:128 sayılı Tebliğ’in 18. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, hukuka aykırı fiil veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen personelin lisanslarını iptal etme yetkisini haiz olduğu, ilgili kurum ve kuruluşlardan gelen görüşler çerçevesinde kamu düzeni ve milli güvenliğe aykırılık teşkil eden tespitler nedeniyle davacının gayrimenkul değerleme lisansının iptal edilmesine karar verildiği belirtilmiştir.
Kanunun anılan maddelerinde, mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâllerinde maddede belirtilen tedbir ve yaptırımların uygulanabileceği düzenlenmiş, ancak söz konusu aykırı faaliyetlerin neler olduğu konusunda sayma suretiyle belirleme yapılmayarak bu husus alt düzenlemelere yani yönetmelik, tebliğ, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüklerine, vb. bırakılmıştır.
Bu noktada, kanunilik ilkesi bakımından yapılacak değerlendirmede; 6362 sayılı Kanun’da lisans iptali yaptırımı açık bir şekilde düzenlenmiş, hangi hallerde bu yaptırımın uygulama alanı bulacağı, başka bir anlatımla hangi fiillerin işlenmesi ile lisans iptali yaptırımı tesis edilebileceği hususu ise Kanun’un 96. maddesi ve Tebliğ’in 18. maddesinin 2. fıkrasında, “Kanun’a ve Kurumca çıkarılan sair ikincil düzenlemelere aykırılık” halleri olarak öngörülmüştür.
Anılan düzenlemeler, Kanun’un 1. maddesi ile birlikte yorumlandığında, kanun koyucunun, sermaye piyasalarında faaliyet gösteren kişilerin söz konusu piyasanın regüle edilmesine yönelik mevzuat hükümleri ve düzenleyici kurul kararlarına, daha genel bir bakış açısıyla piyasa düzeni açısından oluşturulan hukuka, özelde lisansa konu faaliyetin gerekliliklerine aykırı faaliyetin tespiti halinde lisans iptali yaptırımının Kanun’un ve ilgili ikincil düzenleyici işlemlerin çizdiği çerçevede uygulanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır.
Belirtilen düzenlemelerden hareketle, Kanun’un, tespit edilen hukuka aykırılıklar neticesinde lisans iptali yaptırımı uygulama hususunda geniş bir takdir yetkisi alanı öngördüğü ileri sürülebilirse de bu takdir alanının Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere “…keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması..”. “….kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi”, öte yandan, söz konusu düzenlemenin idari tedbirler ve klasik anlamda idari işlemlerden farklı olarak idari cezalar bakımından öngörülmüş bulunan ve Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinde ifadesini bulan kanunilik ilkesine aykırı olmaması, bu bağlamda yaptırım uygulanacak fiilin kabahatler hukuku alanında kabahati oluşturacak fiillerin açıkça Kanun’da düzenlenmesi gerekmemekle birlikte, Kanun’da kapsam ve şartları belirlenen çerçeve hükmün içeriğinin idarenin ikincil düzenleyici işlemleri ile açıkça doldurulması, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesinin de gereği olarak hangi davranışların/fiillerin işlenmesi halinde hangi yaptırımlarla karşılaşılabileceğinin muhatap tarafından bilinir olması gerekmektedir.
Belirtilen bu ilkeler çerçevesinde, sınırları 6362 sayılı Kanun ile çizilmiş bulunan takdir alanı içerisinde idarenin, devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu tespit edilen kişiler açısından yaptırım öngörme yetkisi bulunduğunun kabulü gerekmekle birlikte, Tebliğ’in 7. ve 18. maddelerinde, hangi hâllerde lisansın verileceği ve iptal edileceğinin düzenlendiği, gayrimenkul değerleme uzmanlarının hangi durumlarda lisanslarının iptal edileceğine ilişkin olarak, lisanslı kişilerin Kanuna, Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiklerinin tespit edilmesi hâlinde lisanslarının geçici veya sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin esasların Kurul tarafından belirleneceği şeklinde düzenleme yapıldığı, ancak ne Kanun’da ne de Kanun uyarınca çıkarılmış ikincil düzenlemelerde devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyelik, mensubiyet veya iltisaklı olma fiilinin lisans iptalini gerektirir bir fiil olduğu yönünde herhangi bir düzenleme bulunmadığı ve davacının söz konusu eyleminin Kurul tarafından çıkarılmış bulunan hangi düzenlemeye aykırı olduğunun ortaya konamadığı, bu durumda, Devletin milli güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara; üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı olduğu yahut bunlarla irtibatı olduğu tespiti yapılanların, belirtilen ilkelerden hareketle mevzuatta herhangi bir düzenleme yapılmaksızın gayrimenkul değerleme lisanslarının iptal edilemeyeceği, bunun hiçbir idarenin mevzuatla verilmemiş bir yetkiyi kullanamamasının gereği olduğu sonucuna varıldığından, davacının gayrimenkul değerleme lisansının iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet görülmemiştir.
Öte yandan, … Taşınmaz Değerleme A.Ş.’de Yönetim Kurulu Başkan Yardımcısı ve sorumlu değerleme uzmanı olarak görev yapan …’nın gayrimenkul değerleme lisansının sürekli olarak iptal edilmesine ilişkin 04/10/2018 tarih ve 1138 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada; dava konusu işlemin iptaline dair … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı, Dairemizin 24/09/2020 tarih ve E:2020/2269, K:2020/2282 sayılı kararıyla onanmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 24/09/2020 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.