Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/101 E.  ,  2023/791 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/101
Karar No:2023/791

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … İnşaat Petrol Ürünleri İletişim Turizm Gıda Nakliye Ticaret ve Sanayi Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek otomasyon sistemi sağlıklı çalışmamasına rağmen bayilik faaliyeti yaptığının tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerine aykırılık nedeniyle aynı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca her bir aykırılık için ayrı ayrı olmak üzere toplam 175.630,00-TL (87.815,00-TL + 87.815,00-TL) idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı’nın … tarih ve …sayılı işlemiyle bildirilen … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen …tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava dosyasının incelenmesinden, davacıya ait akaryakıt istasyonunda 11/10/2017 tarihinde yapılan denetimde, istasyonda bulunan 14.000 litre hacimli (3) nolu tankın otomasyon sisteminde doluluk miktarının 0 (sıfır) olarak göründüğü, fiilî ölçümde (3) nolu tankta 74 cm ürün olduğu, dolayısıyla (3) nolu tankın otomasyon sisteminin çalışmadığı ve tanka bağlı probun bozuk olduğunun tespit edildiği;
24/10/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetimde ise, (1) ve (2) numaralı tanklardan akaryakıt çekildiğinde satışların otomasyon sistemine yansımadığı ve tank seviyesinin sabit kaldığı, sıcaklık, brüt vs. gibi verilerin ekranda görülmediğinin tespit edilmesi üzerine dava konusu işlem ile her bir aykırılık için ayrı ayrı olmak üzere toplam 175.630,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığının anlaşıldığı;
Davacıya ait akaryakıt istasyonunda 11/10/2017 ve 24/10/2017 tarihlerinde yapılan denetimlerde, akaryakıt istasyonundaki otomosyon sistemi sağlıklı çalışmamasına rağmen bayilik faaliyeti gerçekleştirildiğinin, olay yerinde bulunan istasyon yetkilisi ve denetim elamanlarının imzasıyla tutanak altına alındığı, dolayısıyla basiretli bir tacir gibi hareket etme yükümlülüğü olan davacının lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunduğu, davacının fiiline karşılık gelen idarî para cezasının 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) ve (f) bentleri uyarınca verildiği, söz konusu bentlerde düzenlenen idarî para cezasının maktu olduğu, herhangi bir alt veya üst sınır içermediği;
Bu itibarla, davacıya ait akaryakıt istasyonunda belirtilen tarihlerde gerçekleştirilen denetimlerde, davacının otomasyon sistemi sağlıklı çalışmamasına rağmen bayilik faaliyeti gerçekleştirmek suretiyle lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunduğundan bahisle her bir aykırılık için toplam 175.630,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerde dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi tarafından; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usûl ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, İdare Mahkemesi’nce eksik inceleme ve değerlendirme yapılmak suretiyle gerekçesiz karar verildiği, hukuka aykırı olarak nitelendirilen fiillere ve servis raporlarına ilişkin değerlendirmelere kararda yer verilmediği, “bayinin otomasyon sisteminde meydana gelen arızayı 10 gün içerisinde gidermemesi” fiilinin, düzeltilebilir fiiller arasında sayıldığından, şirketleri hakkında lehe kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği, şirketlerine atfedilecek bir kusurun bulunmadığı, kaçak akaryakıt alımının söz konusu olmadığı, tanklardan alınan örneklerin markerlerinin geçerli çıktığı, otomasyon sistemine müdahalede bulunulmadığı, denetim sırasında tespit edilen arızaların kendiliğinden oluştuğu, her istasyonda bu tür arızaların meydana gelebileceği, davalı idarece benzer fiillere farklı mevzuat uygulanmak suretiyle işlem tesis edildiği, şirketleri hakkında, taraflarına isnat edilen fiiller nedeniyle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasında öngörülen idarî para cezasının alt ve üst sınır dikkate alınmak suretiyle işlem tesis edilmesi gerekirken, anılan Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca maktu idarî para cezası uygulanmasına ilişkin işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, davalı idarece 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası kapsamında üst sınırdan tesis edilen işlemlere karşı açılan davalarda idare mahkemelerince, gerekçesiz olarak üst sınırdan idarî para cezası verilmesi nedeniyle işlemlerin iptaline karar verildiği, maktu olarak idarî para cezası verilmesinin hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, ayrıca davalı idarece ön araştırma yapılmaksızın tesis edilen dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 11/10/2017 ve 24/10/2017 tarihlerinde yapılan denetimlerde, fiilî tank kapasitesi ile otomasyon sisteminde gözüken kayıtların örtüşmediği ve pompa satışlarının, otomasyon sistemine sağlıklı yansımadığından bahisle davacı hakkında doğrudan soruşturmaya başlandığı, hazırlanan soruşturma raporu davacıya tebliğ edilerek anılan raporda belirtilen hususlarla ilgili yazılı savunma yapılmasının istenildiği, davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususların davacıyı haklı çıkarabilecek gerekçeler olmadığı belirtilerek dava konusu Kurul kararıyla her bir aykırılık için ayrı ayrı 87.815,00-TL olmak üzere toplam 175.630,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri” başlıklı 4. maddesinde,
“Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (…)” kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, “Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi” hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, “Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum’ca bin beş yüz Türk Lirası’ndan yetmiş bin Türk Lirası’na kadar idarî para cezası verilir.” kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Kanunîlik ilkesi” başlıklı 4. maddesinde,
“Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı’nın “İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar” başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,
“(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryakıt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder.” kuralı yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun’un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 11/10/2017 ve 24/10/2017 tarihlerinde yapılan denetimlerde, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet gösterilerek istasyondaki otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu fiil gerçekleştirilmek suretiyle, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca “sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği” gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun’un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen “lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi” fiilinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 23/02/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.