Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/3170 E. , 2019/3952 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/3170
Karar No:2019/3952
TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem : Davacı tarafından, … Büyükşehir Belediyesi’nce, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 45. maddesi uyarınca açık ihale usulü ile gerçekleştirilen özel halk otobüslerinin üç yıl süre ile çalıştırılmasına ilişkin ihale işlemlerinin yargı kararıyla iptaline karar verilmesi nedeniyle özel halk otobüsleri ile 2018 yılında sözleşme imzalanmayacağına dair 22/12/2017 tarih ve 1638-2017 sayılı işlem ile faaliyetinin durdurulmasından kaynaklanan zararın ödenmesi istemiyle … Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na yapılan başvurunun zımnen reddi üzerine, 425.000,00-TL’lik zararın dava açma tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte ödenmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; bakılan davanın idari işlemden kaynaklanan tam yargı davası olduğu, idari dava açma süresinin ise, söz konusu işlemin icra tarihinden itibaren işlemeye başlayacağı, … Büyükşehir Belediyesi’nce, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 45. maddesi uyarınca açık ihale usulü ile gerçekleştirilen özel halk otobüslerinin 3 yıl süre ile çalıştırılması işine ilişkin ihale işlemlerinin yargı kararıyla iptaline karar verilmesi nedeniyle, yargı kararı uyarınca işlem tesis edilerek özel halk otobüsleri ile 2018 yılında sözleşme imzalanmayacağı yönünde işlem tesis edildiği, söz konusu işlemin icra tarihinin (davacının ilk olarak çalıştırılmadığı tarih) 01/01/2018 tarihi olduğu, bu tarihten itibaren dava açma süresinin işlemeye başladığı, davacının dava açmadan önce davalı idare kayıtlarına giren 21/02/2018 tarih ve 10094 sayılı dilekçeyle zararın giderilmesi için idari başvuruda bulunduğu, davacının söz konusu başvurusunun 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği, bu durumda, 01/01/2018 tarihi ile 21/02/2018 tarihi arasında geçen süre zarfında 51 günlük dava açma süresinin işlediği, davacının 21/02/2018 tarihli başvurusu ile dava açma süresinin durduğu, başvurunun davalı idare tarafından cevap verilmemek suretiyle reddedildiği, zımni ret tarihinin 24/04/2018 tarihi olduğu, bu tarihten itibaren kalan 9 günlük dava açma süresinin işlemeye devam ettiği, davacının ise, söz konusu 9 günlük dava açma süresini geçirdikten sonra 21/05/2018 tarihinde bakılan davayı açtığı anlaşıldığından, dava açma süresi geçirildikten sonra açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davanın, idari işlemden kaynaklanan bir dava olmadığı, idarenin kusurlu eylemleri neticesinde oluşan zararın karşılanmasına ilişkin bir tam yargı davası olduğu, … Hafif Raylı Sistemler Ulaşım San. ve Tic. A.Ş.’nin yazısı üzerine, idarenin kusurlu fiilleri nedeniyle yüksek bir bedel ödeyerek aracı ve ticari hattı devir almasına sebep olunduğu gerekçesiyle davanın açıldığı, davanın idari eylemden kaynaklandığı, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 13. maddesi uyarınca başvuru yapıldığı, başvurunun idare tarafından cevap verilmemek suretiyle reddi üzerine 60 günlük dava açma süresi içinde dava açıldığı, davanın … A.Ş.’nin işleminden kaynaklanmadığı, bu işlem ile öğrenilen davalı idarenin hukuka aykırı fiillerinden kaynaklandığı, … A.Ş.’nin Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tâbi bir şirket olduğu, yapmış olduğu iş ve işlemler idari davaya konu edilmeyeceğinden, 01/01/2018 tarihinde icra edilen bir idari işlemin varlığından da söz edilemeyeceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
… Büyükşehir Belediyesi tarafından 15 adet köşe numarasının özel halk otobüsü olarak üç yıl süreyle işlettirilmesi işi için 29/12/2010 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 45. maddesi uyarınca ihale gerçekleştirilmiş, söz konusu ihale kapsamında bulunan … plakalı ve … köşe numaralı halk otobüsünün %100 hissesi 14/03/2012 tarih ve 179 sayılı Encümen kararı uyarınca davacı tarafından devralınmıştır.
… Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından … Hafif Raylı Sistemler Ulaşım San. ve Tic. A.Ş.’ye gönderilen 09/06/2017 tarih ve 25843 sayılı yazıyla, … İdare Mahkemesi’nin E:…, K:…sayılı kararıyla anılan ihale işleminin iptaline karar verildiği, Mahkeme kararı uyarınca işlem yapılması gerektiğinden, ihalesi iptal edilen belirtilen köşe numaralı araçların (özel halk otobüslerinin) sözleşmelerinin iptal edilmesi gerektiği bildirilmiştir.
İhale işlemlerinin Mahkeme kararıyla iptaline karar verildiği ve Mahkeme kararları uyarınca ihalesi iptal edilen özel halk otobüsleri ile 2018 yılında sözleşme yapılmayacağına ilişkin … Hafif Raylı Sistemler Ulaşım San. ve Tic. A.Ş.’nin 22/12/2017 tarih ve 1638-2017 sayılı yazısının öğrenilmesi üzerine, bu yazı sebebiyle faaliyetinin durdurulmasından kaynaklanan 425.000,00-TL zararının tarafına ödenmesi için davacı tarafından 21/02/2018 tarihinde … Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na başvuruda bulunulmuş, altmış gün içinde cevap verilmemek suretiyle başvurusunun reddi üzerine, 425.000,00 TL’nin dava tarihinden itibaren işleyecek faiziyle birlikte tazmini istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Davacı tarafından dava dilekçesi ekinde dosyaya sunulan … Hafif Raylı Sistemler Ulaşım San. ve Tic. A.Ş.’nin 22/12/2017 tarih ve 1638-2017 sayılı yazısında, davacının hangi kanun yollarına ve mercilere başvurabileceği ve dava açma süresi belirtilmemiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu; “Temel hak ve hürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesine, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun’un 16. maddesiyle eklenen 2. fıkrasında, Devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu; 125. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Hukukî ve idarî işlemler, “iradi faaliyetler” sonucunda oluşmakta iken, hukukî ve idarî fiiller (eylemler), iradî faaliyetlerden soyutlanan bir hareketi, bir olayı, bir tutumu anlatırlar. Başka bir deyişle, irade, eylemlerde maddi (dış) yaşamda değişiklik meydana getirmeye yöneldiği hâlde; işlemlerde, hukuk yaşamında bir değişiklik yapmaya yönelmiştir. İdarenin faaliyetleri sırasında, gerek iradesi dışında gerçekleşen olaylar ve gerekse bilerek ve isteyerek yapmış olduğu maddi fiiller ile hatta hareketsiz kalması sonucunda meydana gelen birtakım fiili durumlar “idarî eylem”i oluştururlar. Öte yandan, bir idarî işlemin icrası da bir eylem vasıtası ile gerçekleştirilmekle beraber; bu eylemin kaynaklandığı idarî işlem yani “irade”, kurucu niteliğini korur. Dolayısıyla, bir işlemin icrası sonucunda oluşan eylem, daha önceden var olan bir prosedürün belirli bir aşamasından ibarettir ve aslolan idarî işlemdir. 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nda tam yargı davası türlerini düzenleyen 12. ve 13. maddeler ile bu konudaki yetki kurallarını düzenleyen 36. madde, idarî işlemden kaynaklanan eylemler ile diğer eylemleri farklı statülerde ele almıştır. Söz konusu maddeler ile, işlemin icrasından doğan eylemlerde, hukuk düzeninde gerçek anlamda değişiklik doğuran olayın ilk etapta idarî işlem ile gerçekleştiği kabul edilerek; bu nitelikteki eylemlerin, işlemin tâbi olacağı hukukî rejim içinde değerlendirilmesi gerektiği ve başlı başına bir hukukî değer taşımadıkları zımnen belirlenmiştir (ERKUT Celâl, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Danıştay Yayınları, …, 2015, s.12-13).
İdarî işlemlerden dolayı tam yargı davası açılabilmesi için işlemin uygulamaya konmuş, yürütülmüş (icra edilmiş) olması gerekir. Uygulama ve yürütme ise çoğu kez idarenin maddi bir fiil ve harekette bulunmasını, yani bir eylem tesisini zorunlu kılar. Örneğin, belediye encümenince alınan bir yıkım kararı, yapı yıktırılmak suretiyle uygulanabilir. Yahut bir memurun oturduğu devlet konutundan çıkarılması hakkındaki işlem, memur zamanında konutu boşaltmazsa, kolluk güçleri aracılığıyla konutun boşalttırılması suretiyle yerine getirilir. Her iki örnekte de idari işlemin yürütülmesi (icrası) için bir eylem tesisi gerekmektedir. Böyle bir uygulama yüzünden tam yargı davası açıldığında, süre yönünden hangi kuralın geçerli olacağı, 12. maddenin mi, yoksa 13. madde hükmünün mü uygulanması gerekeceği noktasında 521 sayılı Kanun zamanında tereddütler ortaya çıkmaktaydı. Verilen örneklerde uygulanması gerekenin 12. madde hükmü olduğu belirtilmiştir. Çünkü, her iki uyuşmazlığın temelinde bir idarî işlem (yıkım kararı, konuttan çıkarma işlemi) vardır. Bunların yürütülmesi bir idari eylem yapılması suretiyle de olsa, temeldeki bu özellik (idarî işlem) esastır. 13. maddede geçen idari eylem deyimiyse, temelinde bir idarî işlem bulunmayan, tümüyle idarenin maddi fiil ve hareketleri şeklinde beliren tasarrufları anlatır. Doktrinde bunlara «saf idari eylemler» denmektedir. Örneğin, yol yapımı, baraj işletilmesi v.b. gibi (YENİCE Kazım-ESİN Yüksel, Açıklamalı-İçtihatlı-Notlu İdari Yargılama Usulü, …, 1983, s.224).
Özel halk otobüsü sahibi olan davacının tazminat talebinin, 2018 yılı için kendisiyle sözleşme yenilenmemesi suretiyle faaliyetinin durdurulmasına dayandığı; iddia olunan zararın kaynağının … Hafif Raylı Sistemler Ulaşım San. ve Tic. A.Ş.’nin 22/12/2017 tarih ve 1638-2017 sayılı işlemi olduğu, nitekim bu hususun, davacı tarafından 21/02/2018 tarihinde … Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na yapılan başvuruda da açıkça belirtildiği, bu itibarla, bakılan tam yargı davasının idarî işlemden kaynaklandığı ve davada 2577 sayılı Kanun’un 12. maddesinde düzenlenen kuralların uygulanacağı açıktır.
2577 sayılı Kanun’un 12. maddesinde, bir idarî işlem dolayısıyla hakları ihlâl edilen ilgililerin dört farklı yolla tam yargı (tazminat) davası açabilecekleri öngörülerek, kişilere seçimlik hak tanınmıştır. Anılan kurala göre, ilgililer, haklarını ihlâl eden bir idarî işlem dolayısıyla Danıştay’a ve idare ve vergi mahkemelerine, (i) doğrudan tam yargı davası açmak, (ii) iptal ve tam yargı davalarını birlikte açmak, (iii) ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması hâlinde verilecek kararın tebliği üzerine tam yargı davası açmak ve (iv) bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açmak imkânına sahiptirler.
31/12/1964 tarih ve 11896 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren mülga 521 sayılı Danıştay Kanunu’nun, yürürlükteki 2577 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle aynı konuyu düzenleyen “İptal ve tam yargı davaları” başlıklı 71. maddesinde, ilgililerin haklarını ihlâl eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştay’da iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi, ilk önce iptal davası açarak bu dava üzerine işlemin iptali hâlinde bu husustaki kararın tebliği tarihinden itibaren doksan gün içinde tam yargı davası açabilecekleri kurala bağlanmıştı. Anılan maddede, 30/06/1973 tarih ve 14580 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1740 sayılı Danıştay Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine ve Bu Kanuna Bazı Maddeler ve Geçici Maddeler Eklenmesine Dair Kanun ile önemli değişiklikler yapılmıştır. Öncelikle, idari işlem sebebiyle doğrudan tam yargı davası açılabileceği açıkça maddeye eklenmiş, Kanun’un gerekçesinde bu husus “idare hukuku kurallarına göre, idare tarafından tesis edilmiş olan bir işlem, mevzuata uygun olmakla beraber, herhangi bir şahsın hakkını da ihlâl ediyor ise, bu hâlde, işlem iptal edilmeden de tam yargı davasının açılabilmesi gerekmektedir.” şeklinde açıklama yapılmıştır. 1740 sayılı Kanun ile getirilen bir diğer önemli yenilik ise, bir idarî işlemin icra tarihinden itibaren dava açma süresi içerisinde tam yargı davası açma yolunun kanunda öngörülmesidir. 1740 sayılı Kanun’a ait tasarının gerekçesinde bu değişikliğin amacı, “Diğer taraftan, şahsın hakkının, her zaman, işlemin tesis edildiği tarihte ihlâl edilmediği, ancak, işlemin icrası sırasında zararın meydana gelebildiği de bir vakıadır. Bu gibi hâllerde açılacak tam yargı dâvasının süresinin başlangıcının nasıl tâyin edileceği uygulamada tereddütleri mucib olduğundan bu hususta da maddeye açıklık getirilmiştir. … Hakkın ihlâli işlemin tesisi tarihinde değil de işlemin icrası (yürütülmesi) tarihinde vuku bulmuş ise, tam yargı dâvası işlemin icrası tarihinden itibaren doksan gün içinde açılabilecektir.” şeklinde açıklanmıştır. Bu değişiklikler ile birlikte mülga 521 sayılı Kanun’un 71. maddesi, düzenlemede öngörülen süre hariç olmak üzere, daha sonra yürürlüğe konulan 2577 sayılı Kanun’un 12. maddesinin kaynağı olacak olan şeklini almıştır. Dolayısıyla, mülga 521 sayılı Kanun’un 71. maddesi hakkında yapılan hukukî değerlendirmeler, 2577 sayılı Kanun’un 12. maddesi için de geçerliliğini korumaktadır.
1740 sayılı Kanun ile yapılan değişikliklerden önce, mülga 521 sayılı Kanun’un 71. maddesi uyarınca ilgililer, haklarını ihlâl eden bir idarî işlemden dolayı yalnız tam yargı davası açabilecekleri gibi, dilerlerse sadece bir iptal davası ikame edebilir, yahut her iki davayı da açabilirlerdi. Çünkü dava açmak, bir ödev veya yüküm değil, ilgilinin yararlanıp yararlanmamakta serbest ve muhayyer olduğu bir Anayasa hakkıdır. İdarî işlemden dolayı açılacak tam yargı davasının mutlaka iptal davası ile «combiné» veya «accouplé» olması gerektiğine işaret ve delâlet eden herhangi bir ifade ve kayıt, 521 sayılı Kanun’un ne dava hakkını tespit eden 30. maddesinde, ne de bu hakkın kullanılmasını süre bakımından düzenleyen 71. maddesinde vardır. Bilâkis, mezkur 71. madde hükmü, ilgilileri bu kabil ahvalde açılabilecek davaları birleştirmekte veya ayırmakta muhayyer bırakmakla, (aynı Kanun’un) 30. maddesinin tanıdığı “dava hakkı”nın kullanılmasındaki anayasal serbestlik ilkesini teyit etmektedir. Binaenaleyh ilgililer, idari işlemden doğan zararlarını, iptal davası açmadan da münhasıran bir tam yargı davası ile tazmin ettirebilirler (DURAN Lûtfi, “İdarî İşlemden Sorumluluk:İptal Davası-Tam Yargı Davası”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 33 , Sayı 3-4 , Ocak 1967, s.8).
2577 sayılı Kanun’un 12. maddesinde yer alan “İlgililer … bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilirler” hükmü, bir yandan idari işlemlerin yürütülmesi (icrası) üzerine de bağımsız olarak tam yargı davası açılabileceğini belirtirken, diğer yandan bu davaların tâbi olacağı süreyi saptamış olmaktadır. Bu hükmün amaçladığı idari işlemler, tesis ve bildirim safhası ile yürütme safhası birbirinden ayrı olan işlemlerdir. Gerçekten, idari işlemlerin bir bölümünde, bu iki safha arasında uzun veya kısa bir zaman aralığı bulunur. Bunlarda yürütme (icra), işlemin bildirim tarihinden sonraki bir tarihte olur. Bu işlemlerden doğabilecek zararların da, ancak icra edildikleri, bir başka deyişle uygulandıkları tarihte ortaya çıkacağına kuşku yoktur. Bu nedenle, anılan işlemlerden doğan tam yargı davalarının ayrı bir hükümde düzenlenmesi ve bu davalar yönünden yürütme tarihinin süreye başlangıç alınması yerinde görülmüştür (Yenice-Esin, age, s.229).
Bu açıklamalar da dikkate alındığında, 521 sayılı mülga Danıştay Kanunu’nda 1740 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikle ilgililere idarî işlemin icra tarihinden itibaren tam yargı davası açma hakkı tanınmasıyla, esasen idarî işlemin tesisi ile icrası arasında bir zaman farkının bulunduğu durumlarda, hak ihlâli işlemin icra tarihiyle ortaya çıkan ilgililerin mahkemeye erişimini sağlamanın amaçlandığı görülmektedir. Öte yandan, bu kuralın, kanunun amacına aykırı olarak ve kişilerin mahkemeye erişim hakkını daraltıcı sonuçlara yol açacak şekilde yorumlanmaması gerekir. Netice itibarıyla tazminat talebinin kaynağı olarak gösterilen davacıyla sözleşme imzalanmamasına ilişkin 22/12/2017 tarih ve 1638-2017 sayılı idarî işlemin davacı tarafından öğrenilmesi üzerine, davacı tarafından bir hakkın ihlâli sebebiyle zarar oluştuğu iddiasıyla, doğrudan doğruya tam yargı davası açma hakkının kullanıldığı görülmektedir.
Bakılan uyuşmazlığın hukukî niteliğinin idarî işlemden kaynaklanan tam yargı davası olduğu, zararın kaynağını oluşturduğu iddia edilen idarî işlemin davacıya bildirimi ile icra aşamasının da gerçekleştiği, bunun üzerine davacı tarafından 2577 sayılı Kanun’un 12. maddesinde öngörülen seçimlik haklardan “doğrudan doğruya tam yargı davası açma” hakkının kullanıldığı yönündeki tespitlerin ardından, idari işlemden kaynaklanan tam yargı davasında dava açma süresine ilişkin uygulanacak kuralların belirlenmesi gerekmektedir.
Mülga 3546 sayılı Devlet Şûrası Kanunu’nda, iptal ve tam yargı davaları arasında dava açma süresi bakımından bir fark gözetilmemişti. Hattâ bu husus bir içtihadı birleştirme kararı ile de teyit edilmişti. Mülga 521 sayılı Danıştay Kanunu’nun 72. maddesinde, tam yargı davası için özel bir süre başlangıcı kabul olunmuştur. Böylece doktrinde tenkit edilen bir hususun düzeltilmiş olduğu, tam yargı davalarında iptal davalarına nazaran daha uzun bir dava açma süresi tanınmasının ihtiyaçlara daha uygun görüldüğü belirtilmiştir. Tazminat davaları üzerine verilecek kararlar ihlâl edilmiş bir hakkın yerine getirilmesine ilişkin olacağına göre, bunlar için uzunca bir dava açma süresi tanınmış olması, idarî istikrara da zararlı olmayacaktır (BAŞPINAR Recep, “Tam Yargı Davaları”, Yüzyıl Boyunca Danıştay, Türk Tarih Kurumu Basımevi, …, 1968, s.486). Mesele teorik açıdan da ele alınınca, tam yargı davaları için ayrı bir dava açma süresinin kabulü gerekli görülmektedir. Çünkü iptal davaları için dava süresinin kısa tutulmasının sebebi, idarî işlemlerde istikrarı sağlamaktır. Tam yargı davalarının sonucu, genel olarak paraya taallûk ettiğinden, bu davaların geç açılmasının idarî istikrara tesir edeceği iddia olunamaz (BAŞPINAR, s.505).
Bir idari işlemin iptal davasına konu olabilmesi için bir menfaati ihlâl etmesi yeterli ve fakat bu dava süresinin işlemeye başlaması için, yazılı bildirim veya usulü dairesinde ilân şarttır. Buna mukabil, aynı idari işlemden dolayı bir tam yargı davası, ancak bir hakkın zedelenmesi hâlinde açılabilir ve bu davanın süresi zararın vukuu ile cereyan edebilir veya daha sonra başlar. Bir işlem, ilgilinin menfaat ve hakkını aynı zamanda ihlâl eder ve kendisi bunlara yazılı bildirim ile muttali olursa, bundan dolayı açılacak iptal ve tam yargı davalarının süre başlangıçları tedahül eder ve ortaya herhangi bir mesele çıkmayabilir (Duran, age, s.19).
Mülga 521 sayılı Kanun’un 71. maddesinin açık metnine göre, idarî işlemin uygulanması üzerine tam yargı davası açılabilmesi, zararın uygulama sırasında doğmuş olmasına bağlıdır. Hakkın ihlâline sebebiyet veren, idarî işlemin tesisi ise; dava süresinin, işlemin veya iptal davası açılması hâlinde verilecek kararın, tebliği tarihinden itibaren başlayacağı, maddede sarahatle ifade edilmektedir (ÇIRAKMAN Erol, “İdari Davalarda Süre”, İdare Hukuku ve İdari Yargı İle İlgili İncelemeler I, Danıştay Tasnif ve Yayın Bürosu Yayınları, …, 1976, s.209).
12. madde, tesis ve yürütme safhaları aynı ana rastlayan idarî işlemlerden dolayı yazılı bildirim üzerine, tesis ve yürütme safhaları ayrı olan işlemlerden dolayı ise yürütme üzerine tam yargı davası açılabileceğini kurala bağlamış olmaktadır. İdarî işlemlerden bir bölümü tesis ve tebliğ edildikleri anda yürütülmüş (icra edilmiş), uygulanmış olur. Bu işlemler yönünden ayrıca bir yürütme safhası yoktur. Yürütme bunların bünyesinde, içindedir. Dolayısıyla yol açabilecekleri zararlar da tesis ve tebliğ edildikleri anda ortaya çıkmış olur. Doktrinde bunlara «ittihazı icra keyfiyetini tazammun eden işlemler» denmektedir. Burada önemli olan husus şudur: Sözü edilen işlemler (ister olumlu, ister olumsuz olsun) salt tesis edilmekle zarar doğurmazlar. Bunun için işlemin ilgilisine bildirilmiş olması şarttır. Bildirim safhası tamamlanmadan zarar (hak ihlâli) olgusu gerçekleşmez. 12. maddenin başındaki “ilgililer haklarını ihlâl eden bir idarî işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası (açabilirler)” hükmü, bildirim ve yürütme safhaları aynı olan idarî işlemler nedeniyle, bildirim üzerine açılacak tam yargı davalarını kapsamaktadır. Maddede bu davaların tâbi olacağı süre ayrıca gösterilmemek suretiyle, 7. maddedeki genel süre hükmünün bu alanda da uygulanacağı anlatılmış olmaktadır (Yenice-Esin, age, s.227).
12. madde uyarınca doğrudan doğruya tam yargı davası açılması seçeneğinin tercih edilmesi durumunda, tam yargı davası, İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinin ilk fıkrasında idarî yargı yerinin türüne göre belirlenen genel dava açma süresi içerisinde açılmalıdır. Dava açma süresinin başlangıcı konusunda maddede bir açıklama yoktur. Zarar idarî işlemden doğmuş bulunduğuna göre; idarî dava açma süresinin başlangıcına, idarî işlemin tebliği veya tebliğ yerine geçen işlemin yapıldığı tarihin esas alınması düşünülebilir (CANDAN Turgut, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, Yetkin Yayınları, …, 2017, s.485).
Bu itibarla, bir idarî işlem dolayısıyla doğrudan doğruya tam yargı davası açılması durumunda, işlemin tebliği/öğrenilmesi ile başlayan dava açma süresine ilişkin kuralların yorumu ve uygulanmasının, idari işlemin iptali istemiyle açılan davalardaki ile aynı şekilde olması gerekmektedir.
(1961 tarihli) Anayasa’nın 1488 sayılı Kanunla değişik 114. maddesinin üçüncü fıkrasında, “İdarenin işlemlerinden dolayı açılacak davalarda süre aşımı, yazılı bildirim tarihinden başlar.” hükmü yer almış; mülga 521 sayılı Danıştay Kanunu’nun 67. maddesinde ise bu husus, “Danıştayda idari dava açma süresi her çeşit işlemlerde yazılı bildirim tarihinden itibaren, kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hâllerde, doksan gündür.” denilmek suretiyle ifade edilmiştir. 3546 sayılı mülga Devlet Şûrası Kanunu’nun 32. maddesine göre, dava açma süresinin işlemeye başlaması için böyle yazılı bir bildirim bulunmasına zaruret yoktu. İşlemlerin sözlü olarak bildirilmesi -tefhim-, yahut idarî eylemleri öğrenme -ıttıla- sürenin işlemeye başlaması için yeterli idi. 3546 sayılı Kanunda yer alan esasın değiştirilmesinin sebebi, Anayasa’nın 114. maddesinin gerekçesinde, “idarî eylem ve işlemlerden dolayı, hak ve menfaatleri muhtel olanların idarî yargı mercilerine başvurmalarında uygulanacak sürelerin başlangıcının tespiti bakımından başlangıcın kesin olarak tayin edilmesi istenmiştir. Şüphesiz ki burada bahis konusu edilen işlemler, idarenin ferdî tasarruflarıdır. Genel tanzimi ifade eden tüzük ve yönetmelik gibi idare tasarrufları için esasen belirli yayın usulleri kabul edilmiştir.” denmek suretiyle açıklanmaktadır. Anayasanın gerekçesinde de belirtildiği gibi, “yazılı bildirim” şartı, idarenin subjektif işlemleri hakkında söz konusu olabilir. Danıştay Kanununun 67. maddesinin 1740 sayılı Kanunla değişik üçüncü fıkrasında, kanuna göre ilânı gereken düzenleyici ve genel tasarruflar hakkında dava süresinin, “ilân tarihini takib eden günden” veya bu tasarrufların uygulanması tarihinden itibaren işlemeye başlayacağı kabul edilmiştir (ÇIRAKMAN, s.196). 1961 Anayasasının 114. maddesinde düzenlenen söz konusu kurala, 1982 Anayasasının 125. maddesinin üçüncü fıkrasında da aynı şekilde yer verildiği görülmektedir.
Dava süresinin başladığının kabulü için, yazılı bildirimin ilgiliye, yetkili makamlarca ve usulüne uygun şekilde yapılması gerekir. Danıştayda görülmekte olan bir davada, idare temsilcisinin duruşma sırasında başka bir işleme ilişkin yazıyı ibraz etmesi ve verilen kararda bu işlemden bahsedilmiş olmasını, Danıştay, muteber bir “yazılı bildirim” niteliğinde görmeyerek, bu kararın tebliğ tarihinin dava açma süresine başlangıç sayılamayacağına karar vermiştir (İDDK, 08/10/1971 tarih ve E:1971/254, K:1971/825 sayılı karar). Sözü edilen kararda, “Anayasanın 114. maddesinde idarenin işlemlerinden dolayı açılacak davalarda süre aşımının yazılı bildirim tarihinden başlayacağı, 521 sayılı Danıştay Kanunu’nun bu hükme uygun olarak sevkedilen 67. maddesinde de Danıştay’da idarî dava açma süresinin her çeşit işlemlerde yazılı bildirim tarihinden itibaren 90 gün olduğu hükme bağlanmıştır. Bu hükümlere göre idarî dava açma süresine başlangıç olacak yazılı bildirimin, yetkili makamlarca ve karar ve işlemin açıklanması suretiyle yapılması gereklidir. Danıştay Kanunu’nun süre aşımını düzenleyen diğer maddelerinde; örneğin 69 ve 70. maddelerinde, ilgililerin yetkili idarî makamlara yaptıkları başvurma ve cevap tarihlerinin dava açma sürelerine başlangıç alınması da dava konusu edilecek işlemlere ait ilgili bildirimlerin behemahal yetkili makamlarca yapılması gerektiğini ortaya koymaktadır. Bundan başka Danıştay Kanunu’nun 63. maddesindeki, dava dilekçelerine kararın aslının veya tasdikli örneğinin ekleneceğine dair hüküm de bu görüşü doğrulamaktadır. Aksine bir görüş, yani yetkili olmayan makamlarca idarî işlemlerin tebliğinin dava süresine başlangıç alınması, bu, bir yargı merciince ve yargı kararı ile de yapılsa, ilgilileri dava açma konusunda tereddüde sevkedebileceği gibi, bunların dava açma haklarını gereği gibi ya da hiç kullanamamaları sonucunu doğurabilir.” ifadelerine yer verilmiştir (ÇIRAKMAN, s.197).
Dava açma süresinin işlemeye başlaması için öncelikle usulüne uygun bir yazılı bildirimin varlığı gerekmekle birlikte, bu noktada Anayasa’nın 125. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 40. maddesinin ikinci fıkrasının birbirleriyle olan ilişkisine de değinmek gerekmektedir.
Anayasa’nın 125. maddesinin üçüncü fıkrasında, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmiştir. Öte yandan, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun’un 16. maddesiyle Anayasa’nın 40. maddesine eklenen ikinci fıkrada ise, devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu kurala bağlanmıştır.
Bu ek fıkranın gerekçesinde, değişikliğin, bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması amacıyla ve son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline gelmesi nedeniyle yapıldığına değinilmiştir.
Anayasal düzenlemeler ve yer verilen gerekçeden; Devletin, kurumları vasıtasıyla tesis edilen her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idarî makamlar ile başvuru süresinin gösterilmesinin bir anayasal zorunluluk haline getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa’nın bağlayıcılığı karşısında, bu zorunluluğa; yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü oldukları sonucuna ulaşılmaktadır.
Nitekim Anayasa Mahkemesi, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının doğrudan uygulanması gerektiğini, 08/12/2004 tarih ve E:2004/84, K:2004/124 sayılı kararında; 5225 sayılı Kanun’da, başvurulacak kanun yolu ve süresinin özel olarak düzenlenmemiş olmasının, Anayasa’nın 40. maddesine aykırılık oluşturmadığını belirterek benimsemiş ve kararında; bireyler hakkında kurulan işlemlere karşı kanun yolları, başvurulacak merciler ile sürelerin belirtilmesi yönünden Devlete verilen görevin bir zorunluluk içerdiğine, bu zorunluluk nedeniyle her yasada özel bir düzenleme yapılması gerekmediğine değinerek, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının doğrudan uygulanır nitelik taşıdığını kabul etmiştir.
Bu bağlamda, Devletin, işlemlerinde, bireylerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu öngören Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının, ayrı bir yasal düzenlemenin varlığını gerektirmeyen, doğrudan uygulanabilir nitelik taşımasından dolayı, yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak idarî mercileri ve kanun yolları ile sürelerini belirtmesi zorunludur.
Anayasa’da yer alan düzenlemeler, kurallar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer aldığından bu kuralların birbirine üstünlüklerinden söz etmek mümkün olmamakla birlikte, Anayasa kuralları değerlendirilirken kuralın kabul edildiği tarihe bakılarak yorum yapılması mümkündür. Bu kapsamda her ne kadar Anayasa’nın 125. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmişse de; 40. maddeye eklenen fıkrayla idarî işlemlerde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğu getirildiğinden, kişilere bildirilen idarî işlemlerde başvuru süresi ve başvuru yerinin de gösterilmesi gerekmektedir. Dava açma süresini başlatacak olan yazılı bildirim, Anayasa’nın âmir hükmü gereğince başvuru mercii ve süresini de gösteren yazılı bildirimdir. Bunun dışındaki yazılı bildirimler Anayasa’nın 40. maddesinin âmir hükmüne uygun olmadığından, bu bildirimin dava açma süresini işlemeye başlatmayacağı açıktır.
Bu durumda, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, başvuru süresi belirtilmeyen işlemlerin ilgilisine bildirilmesi dava açma süresini başlatmayacağından, bu tür davalarda dava açma süresinin geçmesinden sonra açılan davaların süre yönünden reddedilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın süre aşımı yönünden reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ‘nun 45. maddesi uyarınca açık ihale usulüyle gerçekleştirilen ihale işlemlerinin yargı kararıyla iptaline karar verilmesi üzerine faaliyetinin durdurulmasından kaynaklanan zararın tazmini için açılan işbu dosyada temyizen incelenen karar … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi tarafından verilmiş iken; Dairemizin 2019/3765 esas sayısına kayıtlı olan ve konusu aynı olan başka bir uyuşmazlıkta, ilk derece mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun … Bölge İdare Mahkemesi … Dava Dairesi tarafından incelenerek karara bağlandığı görülmektedir.
2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un 3/C maddesinin dördüncü fıkrasının (a) bendinde, “daireler arasında çıkan iş bölümü uyuşmazlıklarını karara bağlamak” bölge idare mahkemesi başkanlar kurulunun görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kanun’un 3/D maddesinin üçüncü fıkrasında, gelen işlerin yoğunluğu ve niteliği dikkate alınarak bölge idare mahkemesi daireleri arasındaki iş bölümünün, Hâkimler ve Savcılar Kurulu tarafından belirleneceği kurala bağlanmıştır.
Hâkimler ve Savcılar Kurulu tarafından, idari ve vergi dava dairelerinin numaraları ile aralarındaki iş bölümünün belirlendiği … Bölge İdare Mahkemesi İş Bölümü kararı incelendiğinde, anılan kararın “İdari Dava Daireleri Arasındaki İş Bölümü Kriterleri” başlığı altında düzenlenen “İş Bölümünün Genel Esas ve İlkeleri”nde; idari dava daireleri arasındaki iş bölümünün, istinaf incelemesinin sonuçlandırılmasında zaman kayıplarını önlemek, uzmanlaşmayı, akademik çalışma ve işbirliğini desteklemek, hukuki uyuşmazlıkların çözümünde sorumluluk üstlenerek yönlendirici olabilmek ve idari dava dairelerinin hukuksal kimliklerini güçlendirmek amacıyla “ihtisas alanı ve temel görev esasları” çerçevesinde yapıldığı, her bir idari dava dairesinin, ihtisas alanına giren temel görev ya da görevlere sahip olduğu, iş bölümü değişikliği ile başka bir dairenin görevine verilen işlere ilişkin dosyaların derhâl görevli yeni daireye devrinin öngörüldüğü görülmektedir.
Bu durumda, Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun iş bölümüne ilişkin anılan kararının amacı ve lafzı ile 2576 sayılı Kanun’da uyuşmazlıkların görevli daire tarafından çözümlenip karara bağlanmasını sağlamak için öngörülen usûl bir arada değerlendirildiğinde, bozma kararı üzerine Bölge İdare Mahkemesi’nce yeniden yapılacak incelemede bu hususun da göz önünde bulundurularak, ihalenin iptal edilmesi yönündeki yargı kararlarının uygulanmasına ilişkin işlemden kaynaklı olarak uğranıldığı ileri sürülen zararın tazmini istemiyle açılan davalara ait dosyaların ilgili dairede toplanarak, aynı hukukî konuya ilişkin uyuşmazlıklara yönelik istinaf incelemesinin görevli idari dava dairesi tarafından yapılması gerekmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından verilen kararlarda, Danıştay dava daireleri arasındaki iş bölümüne ilişkin kararların uygulanması noktasında, bir idari dava dairesi tarafından, başka bir dairenin görevinde bulunan uyuşmazlığın çözümlenip karara bağlanmasında hukuki isabet bulunmadığı belirtilmekte ve bu husus temyiz incelemesinde bozma sebebi olarak değerlendirilmektedir (Danıştay İDDK, 15/06/2017 tarih ve E:2015/2597, K:2017/2592 sayılı karar ile 25/01/2017 tarih ve YD İtiraz No:2016/1316 sayılı karar).
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 02/12/2019 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.