Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/995 E.  ,  2019/1876 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/995
Karar No : 2019/1876

DAVACI : …
VEKİLİ : …
DAVALI : Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU : … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … ve … nolu parsellerdeki toplam 40.961,95 m² yüzölçümlü taşınmazların satışını teminen gerçekleştirilen ihalenin iptaline ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/12/2017 tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : İhaleye ilişkin tüm yükümlülüklerin yerine getirildiği hâlde davalı idarece ihalenin iptaline karar verildiği, ihalenin iptaline ilişkin olarak somut bir gerekçe gösterilmediği, davalı idarece tesis edilen işlemin konu, sebep ve amaç unsurları bakımından hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda belirtilen dava açma süresi içinde açılmadığı, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak, ihale şartnamesinde, nihai satış kararının idare veya Özelleştirme Yüksek Kurulu (Kurul) onayına sunulacağı, sözleşmenin imzalanmasının idare veya Kurul kararına bağlı olacağı, ihalenin idare veya Kurul tarafından onaylanmasından sonra kesinleşeceği, devir kararının çıkmaması, devrin yapılamaması nedeniyle alıcının idareden hiçbir zarar ve ziyan talebinde bulunamayacağı, ADÜAŞ Genel Müdürlüğü’nün ihaleyi yapıp yapmamakta serbest olduğu kurallarına yer verildiği, davacı tarafından şartname imzalanmak suretiyle tüm şartlar bilinerek ihaleye teklif verildiği, dava konusu işlemin mevzuata uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’NIN DÜŞÜNCESİ : … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … ve … nolu parsellerdeki toplam 40.961,95 m² yüzölçümlü taşınmazların satışını teminen gerçekleştirilen ihalenin iptaline ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/12/2017 tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmektedir. Davalı yanın süre aşımına yönelik itirazı yerinde görülmediğinden işin esası incelenmiştir.
4046 sayılı Kanun’un “Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun Görevleri” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, Başbakanın başkanlığında Başbakanın belirleyeceği dört bakandan oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun kurulduğu, Kurul üyelerinin tamamının katılımı ile toplanacağı ve kararları oybirliği ile alacağı belirtilmiş, aynı maddenin 2. fıkrasının (d) bendinde, özelleştirme programına alınan kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi yöntemiyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen kararları onaylamak, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun yetkileri arasında sayılmıştır. “Özelleştirme İdaresi Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri” başlıklı 4. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, idarenin, Kurul tarafından verilen görev ve yetkilerle ilgili konularda karar vermek ve gerekli işlemleri yürütmekle görevli olduğu; son fıkrasında, idarenin, hizmetin ifası için yarar gördüğü hâllerde usul ve esaslarını açıkça belirlemek kaydıyla 4. maddenin (a), (b), (h), (ı) ve (m) bentlerinde yazılı konularda özelleştirme programındaki kuruluşlara yetki verebileceği; 18. maddesinin son fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlesinde ise, özelleştirme programındaki kuruluşun özelleştirme işlemlerinin bu Kanun’un 4. maddesinin son fıkrasına istinaden yürütülmesi durumunda, ihale işlemlerinin, ilgili kuruluşun karar almaya yetkili organlarının kararı ile kuruluş ita amirinin başkanlığında oluşturulacak komisyon tarafından maddede belirtilen esaslar çerçevesinde yapılacağı ve ihale sonuçlarının Kurul tarafından onaylanacağı kurallarına yer verilmiştir.
Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’nin “Özelleştirme Programındaki Kuruluşa Yetki Verilmesi” başlıklı 16. maddesinin ikinci fıkrasında, 4046 sayılı Kanun’un 4. maddesine göre verilen yetki çerçevesinde ilgili kuruluş tarafından gerçekleştirilen ihale işlemlerinin, ihale işlem sonuçları ve bu sonuçlara ilişkin kuruluş yetkili organı kararının, ilgisine göre Özelleştirme İdaresi Başkanı’nın veya Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun onayına sunulacağı belirtilmiştir.
Olayda da, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/07/2005 tarihli ve 2005/76 sayılı kararı ile özelleştirme kapsam ve programına alınan Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü’ne ait … Oteli’nin, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde satışı için … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü’ne davalı idarenin 29/04/2015 tarih ve … sayılı Olur’u ile yetki verildiği, … değer tespit komisyonu kararındaki değer tespit sonuçları dikkate alınarak pazarlık usulü ile yapılacak ihale için 13/05/2015 tarihli ve 2015/15 sayılı ADÜAŞ kararı ile ihale komisyonu oluşturulduğu, 30/06/2015 tarihinde yapılan ihalede üç isteklinin teklif verdiği, pazarlık görüşmeleri sonucunda en yüksek teklifi veren davacı şirkete taşınmazın satışının ihale komisyonu kararı ile uygun bulunduğu, ihale komisyonu kararının onaylanması amacıyla davalı idareye gönderildiği, ancak bu ihale komisyonu kararının, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/12/2017 tarihli ve … sayılı kararı ile onaylanmadığı ve ihalenin iptal edildiği anlaşılmıştır.
4046 sayılı Yasa ve ilgili mevzuat uyarınca, özelleştirme programına alınan kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisiyle işin gereğine uygun hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi yöntemiyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen kararların, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca onaylanacağı ve ihale komisyonu tarafından verilen nihai satış kararının, Kurul’un onaylamasından sonra kesinleşeceği kuşkusuzdur.
Ancak idari işlemlerin gerekçeli olması ilkesi; işlemi tesis eden idarenin yönetsel işlemin dayandığı maddi ve hukuksal nedenleri açıklamasına, ilgili Yasanın doğru uygulanıp uygulanmadığını ortaya koymaya ve işlemin hukuki denetimine ilişkin olup, idari işlemin gerekçesi de hukuka uygun olup olmadığının tespiti yönünden değerlendirmeye imkan verecek şekilde yargı yetkisi içindedir. Bir idari işlemde, sebep unsurunun gösterilmesi işlemin şekil şartını oluşturmakta, özellikle ilgililer yönünden elde edilmiş bir hakkın geri alınması durumunda, idarenin gerekçe yükümlülüğü bulunmaktadır.
Uyuşmazlıkta ise özelleştirme kapsam ve programına alınan davaya konu taşınmazın, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde satışı için usulüne uygun şekilde …’a yetki verilmiş, 30/06/2015 tarihinde pazarlık usulü ile yapılan ihalesi sonucunda en yüksek teklifi veren davacı şirkete satışına yönelik ihale komisyonu kararı alınmış ve 4046 sayılı Yasa hükümlerine uygun şekilde satış gerçekleştirilmiştir. Buna karşın dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararı ile ihale komisyonu kararı onaylanmadığı ve ihale iptal edildiği halde dosyadaki mevcut belge ve bilgilerden taşınmazın satışına ilişkin 30/06/2015 tarihli ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmaması suretiyle ihalenin iptalini gerektirecek hukuken haklı ve geçerli bir sebebin davalı idarece ortaya konulmadığı görülmüştür.
Bu nedenle, … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … ve … nolu parsellerdeki toplam 40.961,95 m² yüzölçümlü taşınmazların satışını teminen gerçekleştirilen ihalenin iptaline ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/12/2017 tarih ve … sayılı kararının hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 28/05/2019 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı idare vekili Av. …’in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmemiştir.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/07/2005 tarih ve … sayılı kararı ile Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü’ne ait … Oteli’nin kullanımında bulunan tüm taşınmazlarla birlikte özelleştirme kapsam ve programına alınmasına, söz konusu taşınmazların satış yöntemi ile özelleştirilmelerine ve satışın, varlık satışı suretiyle gerçekleştirilmesine karar verilmiştir.
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın 30/04/2015 tarih ve … sayılı yazısı ekinde yer alan 29/04/2015 tarih ve …. sayılı Başkanlık Oluru ile, özelleştirme kapsam ve programında bulunan … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … ve … nolu parselde kayıtlı taşınmazların satış yöntemiyle özelleştirilmesi konusunda … A.Ş. (…) Genel Müdürlüğü’ne yetki verilmiştir.
… Yönetim Kurulu’nun 04/05/2015 tarih ve … sayılı kararıyla teşkil edilen Değer Tespit Komisyonu’nun 06/05/2015 tarih ve … sayılı kararı ile ihaleye konu taşınmaza ilişkin olarak değer tespit raporu düzenlenmiş; … Genel Müdürlüğü’nün 06/05/2015 tarihli Oluru ile de taşınmazın “Satış (Varlık Satışı)” yöntemi uygulanmak suretiyle “Pazarlık Usulü” ile özelleştirilmesi için ihale ilanına çıkılmasına karar verilmiştir.
… Genel Müdürlüğü’nce 30/06/2015 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye üç istekli tarafından teklif verilmiş, bir istekli açık artırmanın elemeli turunda elenmiş, diğer istekli ise açık artırmanın 1. turunda çekilmiş ve pazarlık görüşmeleri sonucunda 30/06/2015 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararıyla taşınmazın ihalede referans alınan değere yakın teklif sunan davacı şirkete ihale şartnamesi çerçevesinde satılmasına, sonuçların Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın takdirine sunulmasını teminen … Yönetim Kurulu onayının alınmasına karar verilmiştir.
… Genel Müdürlüğü’nün 01/07/2015 tarih ve … sayılı kararı ile de anılan ihale komisyonu kararının onaylanmasına, ihale işlem sonuçlarının Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na sunulmasına karar verilmiştir.
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 04/12/2017 tarih ve … sayılı kararı ile, anılan 30/06/2015 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmamasına ve komisyon kararının dayanağı olan ihalenin iptaline karar verildiği; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın 15/03/2018 tarih ve … sayılı yazısı ile bu durumun davacıya bildirilmesi üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinin işlem tarihindeki (A) fıkrasında, bu Kanun’un amacının, bu maddede sayılan “kuruluşların” ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesine ilişkin esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, 1. fıkrasının (b) bendinde, “Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi” ilkesinin esas alınacağı; maddenin son fıkrasında, Kanun’daki amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlarda öncelikler ile bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca belirleneceği kurala bağlanmış; 3. maddesinin 2. fıkrasında Kurul’un görevleri sayılarak, (a) bendinde, Kanun’un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasının, (c) bendinde, kuruluşların, satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukukî tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemenin, (d) bendinde, özelleştirme programına alınan kuruluşların “satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi” yöntemleriyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen nihaî kararları onaylama yetkisinin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun görevi olduğu; işlem tarihindeki “Özelleştirme İdaresi Başkanlığının Kuruluş ve Görevleri” başlıklı 4. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde, idarenin, Kurul tarafından verilen görev ve yetkilerle ilgili konularda karar vermek ve gerekli işlemleri yürütmekle görevli olduğu; son fıkrasında, idarenin, hizmetin ifası için yarar gördüğü hâllerde usul ve esaslarını açıkça belirlemek kaydıyla 4. maddenin (a), (b), (h), (ı) ve (m) bentlerinde yazılı konularda özelleştirme programındaki kuruluşlara yetki verebileceği; 18. maddesinin son fıkrasının 2. ve 3. cümlesinde ise, özelleştirme programındaki kuruluşun özelleştirme işlemlerinin bu Kanun’un 4. maddesinin son fıkrasına istinaden yürütülmesi durumunda, ihale işlemlerinin, ilgili kuruluşun karar almaya yetkili organlarının kararı ile kuruluş ita amirinin başkanlığında oluşturulacak komisyon tarafından maddede belirtilen esaslar çerçevesinde yapılacağı ve ihale sonuçlarının Kurul tarafından onaylanacağı kurallarına yer verilmiştir.
Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’nin 16. maddesinin 2. fıkrasında, 4046 sayılı Kanun’un 4. maddesinde göre verilen yetki çerçevesinde ilgili kuruluş tarafından gerçekleştirilen ihale işlemlerinin, ihale işlem sonuçları ve bu sonuçlara ilişkin kuruluş yetkili organı kararının, ilgisine göre Özelleştirme İdaresi Başkanı’nın veya Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun onayına sunulacağı; İhale Şartnamesi’nin “İhalenin Onayı” başlıklı 3. maddesinde, ihale komisyonu tarafından ihale sonucunda verilen nihai satış kararının İdare veya Kurul’un onayına sunulacağı, sözleşmenin imzalanmasının İdare veya Kurul’un vereceği karara bağlı olacağı, teklif sahibi/alıcının İdare veya Kurul kararının çıkmaması veya gecikerek çıktığı bahsi ile zarar, ziyan ve benzeri ad altında herhangi bir talepte bulunmayacağını kabul ve taahhüt ettiği, ihalenin, İdare ve Kurul tarafından onaylandıktan sonra kesinleşeceği ve ihale sonuçlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı; “İhale Şartnamesi ve Tanıtım Dokümanı” başlıklı 4. maddesinin son fıkrasında, teklif sahibi/alıcının ihale ilanı ve şartnamedeki hükümleri aynen kabul etmiş sayılacağı; “İhale Serbestisi” başlıklı 19. maddesinde, idarenin, ihale işlemlerini 4046 sayılı Kanun çerçevesinde yürüttüğü, ihalenin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na tâbi olmadığı ve idarenin ihaleyi yapıp yapmamakta, iptal etmekte serbest olduğu kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, özelleştirme programına alınan kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisiyle işin gereğine uygun hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi yöntemiyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen kararların onaylanması işleminin, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın karar organı olan Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca gerçekleştirileceği ve ihale komisyonu tarafından ihale sonucunda verilen nihai satış kararının, idare veya Kurul’un onaylamasından sonra hukuk aleminde sonuç doğuracağı anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, özelleştirme ihalelerinde, Kurul’un ihale komisyonunca verilen nihai kararları onaylama/onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunmakta olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve işlemin yapılıp yapılmaması noktasında makûl ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Kurul’a ihaleyi onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sırf mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle Kurul’un, yerindelik denetimi yaparak idare menfaatini koruması amacıyla düzenlenmiştir.
Bu itibarla, hem hukuka uygunluk ve hem de yerindelik denetimi yapan Kurul tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetimi de özellik göstermektedir. Başka bir anlatımla, 4046 sayılı Kanun’da ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle, Kurula tanınan yetkinin onaylamama yönünde kullanılması hâlinde, bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ortaya konulması gerekmektedir. Dolayısıyla, ihalenin iptali işleminin idari davaya konu edilmesi hâlinde, gerek davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ile sunduğu belgeler ve gerekse mahkemece re’sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular, işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyacak nitelikte ise, işlemde, sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırılıktan söz edilemez.
Bu bağlamda, ihale komisyonu kararlarının Kurul tarafından onaylanması aşamasında, idarece takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda kullanılması gerektiği açık olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve ihalenin yapılıp yapılmaması noktasında makûl ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir. İhale işlemleri bakımından takdir yetkisinin denetiminde temel ihale ilkelerinin gözetilmesi ve hukukî güvenilirlik, idari istikrar gibi ilkelerin de dikkate alınması gerektiği kuşkusuzdur.
Bu itibarla, … Genel Müdürlüğü’nce gerçekleştirilen ihaleye teklif veren üç istekliden birinin açık artırmanın elemeli turunda elendiği, diğerinin ise açık artırmanın 1. turunda ihaleden çekildiği ve anılan ihalede taşınmazın geriye kalan tek istekli olan davacı şirkete satılmasına karar verildiği, dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile de söz konusu kararın onaylanmamasına ve ihalenin iptaline karar verildiği anlaşıldığından, idarenin takdir yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri dışında subjektif ve keyfi amaçlar doğrultusunda kullandığına ilişkin olarak dosya içeriğinde herhangi bir bilgi ve belge de bulunmadığı dikkate alındığında, ihalenin iptaline ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 28/05/2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.