Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/922 E.  ,  2018/4159 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/922
Karar No : 2018/4159

DAVACI : …
VEKİLİ : …
DAVALI : …
VEKİLLERİ: …

DAVANIN KONUSU : … A.Ş.’ye ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların “satış” yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun (Kurul) 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararının 1. maddesi ile, Kurul’un 12/08/2008 tarih ve …sayılı kararının (c) bendinde değişiklik yapıldığı, dava konusu Kurul kararının yetki ve usulde paralellik ilkesi uyarınca değişiklik yapılan karar ile aynı yetki ve usul kurallarına uygun olarak tesis edilmesi gerektiği, Kurul’un …sayılı kararının Resmî Gazete’de yayımlandığı, dava konusu Kurul kararının ise Resmî Gazete’de yayımlanmadığı, usulde paralellik ilkesine aykırı olduğu, yapılan değişiklikle … A.Ş. (…)’ye ait fabrikaların portföy bazında özelleştirilmesine ilişkin, özelleştirmenin yol haritasını, esaslarını belirleyen tüm maddelerinin karardan çıkarıldığı, değişiklikten önce alıcılara üretim şartı getirilmesi zorunlu iken, yapılan değişiklik ile davalı idarenin üretim şartı getirmeksizin ihale yapma yetkisini haiz olduğu, davalı idarenin asli karar merciine dönüştürüldüğü, özelleştirme sürecinde öncelikle belirlenmesi gereken hususun özelleştirme stratejisi olduğu, …’e ait yirmi beş fabrikanın hangi yöntemle özelleştirileceğinin özelleştirmeden beklenen kamu yararının zorunlu unsuru olduğu, dava konusu Kurul kararında hiçbir gerekçe ve açıklama olmaksızın portföy bazında satıştan vazgeçildiği, yerine somut bir yöntem getirilmediği, fabrikaların tek tek satışa çıkarıldığı, özelleştirme sürecinin 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, dava konusu Kurul kararının iptal davasına konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğini taşımadığı ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 17. maddesinin (F) bendinde, kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ve özelleştirme uygulamaları sonucu nihai devir işlemlerinin onaylanmasına ilişkin kararların Resmî Gazete’de yayımlanacağının kurala bağlandığı, bu hükme istinaden Kurul’un 12/08/2008 tarih ve …sayılı kararının Resmî Gazete’de yayımlandığı, anılan kararın … hisselerinin özelleştirme programına alınmasına ilişkin olduğu, dava konusu Kurul kararının ise, ne kuruluşların özelleştirme programına alınmasına, ne de nihai devir kararlarının onaylanmasına ilişkin bir karar olduğu, dava konusu Kurul kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasına gerek bulunmadığı, dava konusu Kurul kararıyla … hisselerinin yeniden özelleştirme kapsam ve programa alınmayıp, sadece daha önce tesis edilen …sayılı Kurul kararının (c) bendinin uygulamadan kaldırıldığı, dava konusu Kurul kararının hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … ‘UN DÜŞÜNCESİ :
Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI … ‘UN DÜŞÜNCESİ :
Dava; … A.Ş.’ye ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların “satış” yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararının iptali istemi ile açılmıştır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinin (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, bu maddede “kuruluş” adı ile anılacak olan; “a) İktisadî devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, … ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirmelerine ilişkin esasları düzenlemek” olduğu; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, birinci fıkrasının (b) bendinde, “Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi” ilkesinin esas alınacağı; son fıkrasında ise, belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlardaki önceliklerin ve bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca belirleneceği kurala bağlanmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde, ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu; “Kotalar ve kotaların tespiti” başlıklı 3. maddesinde, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği; şirketlerin A ve B kotalarının her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker üretim kapasiteleri göz önünde bulundurularak müteakip beşer yıllık dönemler için tespit edileceği; “Hammadde ve şeker fiyatları” başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebileceği; 4634 sayılı Kanun’a 7103 sayılı Kanun’un 49. maddesiyle eklenen Geçici 11. maddesinin ikinci fıkrasında ise, …’e ait fabrikaların özelleştirilmesi hâlinde özelleştirme öncesinde … tarafından fabrikalara tahsis edilen kotaların da bu Kanun ve diğer mevzuat uyarınca herhangi bir izin ve onaya gerek kalmaksızın fabrikaların devir tarihi itibarıyla alıcıya aktarılmış olacağı, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünün başlangıç tarihinden itibaren alıcı şirketlerin beş yıl boyunca her pazarlama yılı için kendilerine tahsis edilen kotalardan %90’ın altında arz sağlamaları hâlinde, ilgili pazarlama yılı kotasının %90’ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının …’e aktarılacağı, bu aktarım nedeniyle de herhangi bir hak ileri sürülemeyeceği ve talepte bulunulamayacağı ve bu Kanun’un 4. maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarının özelleştirilen fabrikalar için özelleştirme sözleşmelerinde belirtilen üretim taahhüdü boyunca uygulanmayacağı kurala bağlanmıştır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 17. maddesinin (F) fıkrasında; “Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ve özelleştirme uygulamaları sonucu nihai devir işlemlerinin onaylanmasına ilişkin kararlar Resmi Gazetede yayımlanır.” hükmü yer almaktadır.
Söz konusu düzenleme ile, kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına dair kararların ve ihale komisyonlarının vermiş olduğu nihai devir kararlarının onaylanmasına dair Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının Resmi Gazetede yayımlanacağı açıktır.
12/08/2008 günlü ve …sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararı, … hisselerinin özelleştirme kapsam ve programına alınmasına dair bir karar olması nedeni ile, bu kararın Resmi gazetede yayımlanması 4046 sayılı Kanun’un 17/F bendinin hükmü gereğidir. Ancak dava konusu edilen karar, ne kuruluşların özelleştirme programına alınmasına ne de nihai devir kararlarının onaylanmasına dair bir karar olmadığı için Resmi Gazetede yayımı zorunluluğu bulunmamaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 20/12/2000 tarih ve … sayılı kararı ile, … A.Ş.’nin özelleştirme kapsamına alınarak hazırlık işlemlerine tâbi tutulmasına; 27/06/2003 tarih ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile, 31 Ekim 2003 tarihine kadar, İdare ve … tarafından yapılacak çalışmalar neticesinde, … A.Ş’ne ait fabrikalardan portföy grupları oluşturulmasına, bu portföylerin gerekirse anonim şirket hâline dönüştürülmesine, bu şirketlerin/portföylerin özelleştirme programına alınmasına ilişkin takvimin belirlenmesine, özelleştirme programına alınan şirketlerin/portföylerin satış yöntemiyle özelleştirilmesine; 31/01/2005 tarih ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararıyla, daha önce alınan 27/06/2003 tarih ve … sayılı karar gereğince idare ile danışman firma arasında imzalanan Danışmanlık Hizmet Sözleşmesi gereği oluşturulacak stratejiler çerçevesinde … A.Ş.’nin muhtelif yapılanmalar sağlayarak (fabrikalar belli portföyler hâlinde tek ve/veya şirketleştirilmek üzere) programa alınmasına karar verildiği; Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 08/10/2007 tarih ve … sayılı kararıyla, … A.Ş’deki kamu hisselerinin özelleştirme programına alınmasının kararlaştırıldığı; 12/08/2008 tarih ve …sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararının (a) bendinde, 08.10.2007 tarih ve … sayılı, 14/07/2008 tarih ve … sayılı kararların iptaline; (b) bendinde, … A.Ş’deki Hazine’ye ait hisselerin özelleştirme programına alınmasına; (c) bendinde ise, … A.Ş’e ait fabrikaların coğrafi bazlı portföy grupları hâlinde özelleştirilmesine karar verildiği; 17/01/2018 tarih ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararıyla da, 12/08/2008 tarih ve …sayılı kararının (c) bendinin “…’e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların ‘satış’ yöntemi ile özelleştirilmesine” şeklinde değiştirilmesine karar verilmesi üzerine sözkonusu Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anılan Kanun hükümleri ve … AŞ.’deki kamu hisselerinin özelleştirme programına alınma amacı dikkate alındığında, davaya konu edilen Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararının, 4046 sayılı kanunun öngördüğü, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderinde azalma sağlamak amacına ve özelleştirme ilkesi ile anılan mevzuat hükümlerine uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 18/12/2018 tarihinde, davacı vekili … ‘ın ve davalı idare vekili … ‘nin geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun (Kurul) 20/12/2000 tarih ve … sayılı kararı ile, … A.Ş. (…)’nin özelleştirme kapsamına alınarak hazırlık işlemlerine tâbi tutulmasına; Kurul’un 27/06/2003 tarih ve … sayılı kararı ile, 31 Ekim 2003 tarihine kadar, İdare ve … tarafından yapılacak çalışmalar neticesinde, …’e ait fabrikalardan portföy grupları oluşturulmasına, bu portföylerin gerekirse anonim şirket hâline dönüştürülmesine, bu şirketlerin/portföylerin özelleştirme programına alınmasına ilişkin takvimin belirlenmesine, özelleştirme programına alınan şirketlerin/portföylerin satış yöntemiyle özelleştirilmesine; Kurul’un 31/01/2005 tarih ve … sayılı kararıyla, daha önce alınan 27/06/2003 tarih ve … sayılı karar gereğince idare ile danışman firma arasında imzalanan Danışmanlık Hizmet Sözleşmesi gereği oluşturulacak stratejiler çerçevesinde …’in muhtelif yapılanmalar sağlayarak (fabrikalar belli portföyler hâlinde tek ve/veya şirketleştirilmek üzere) programa alınmasına karar verildiği; Kurul’un 08/10/2007 tarih ve … sayılı kararıyla, …’deki kamu hisselerinin özelleştirme programına alınmasının kararlaştırıldığı; Kurul’un 12/08/2008 tarih ve …sayılı kararının (a) bendinde, 08/10/2007 tarih ve … sayılı, 14/07/2008 tarih ve … sayılı kararların iptaline; (b) bendinde, …’deki Hazine’ye ait hisselerin özelleştirme programına alınmasına; (c) bendinde ise, …’e ait fabrikaların coğrafi bazlı portföy grupları hâlinde özelleştirilmesine karar verildiği; Kurul’un dava konusu 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararıyla da, 12/08/2008 tarih ve …sayılı kararının (c) bendinin “…’e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların ‘satış’ yöntemi ile özelleştirilmesine” şeklinde değiştirilmesine karar verilmesi üzerine Kurul’un 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinin işlem tarihindeki (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, bu maddede “kuruluş” adı ile anılacak olan; “a) İktisadî devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, … ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirmelerine ilişkin esasları düzenlemek” olduğu; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, 1. fıkrasının (b) bendinde, “Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi” ilkesinin esas alınacağı; son fıkrasında ise, belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlardaki önceliklerin ve bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca belirleneceği kurala bağlanmıştır.
4046 sayılı Kanun’un 3. maddesinde; “a) …özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek… c) Kuruluşların; satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukukî tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek…” Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun görevleri arasında sayılmış; 17. maddesinin (F) bendinde, “Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ve özelleştirme uygulamaları sonucu nihai devir işlemlerinin onaylanmasına ilişkin kararlar Resmî Gazete’de yayımlanır.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, özelleştirme uygulamalarında 4046 sayılı Kanun’da belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda karar alınacağı, özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların özelleştirme işlemlerinin tamamlanmasına ilişkin sürelerin tespitinde ve özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşların, devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemede Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun görevli olduğu anlaşılmaktadır.
Danışman firma tarafından hazırlanan “Kasım 2007” tarihli … A.Ş. Strateji Raporu”nda özetle, …’in özelleştirilmesinde; üretici, işçi ve tüketicinin zarar görmeyeceği, şeker sektöründe arz-talep dengesinin bozulmayacağı, istikrarlı büyüme hızına kavuşulacağı, üretimde sürdürülebilirliğin sağlanacağı, verimlilik ve rekabet gücünün artırılacağı bir modelin oluşturulmasının özelleştirmedeki başarıyı artıracağı, Türkiye ekonomisi içindeki önem arz eden rolünü en sağlıklı şekilde yürütmelerine imkân verecek bir stratejinin belirlenmesinin önemli olduğu belirtilerek, Kurul’un önceki kararları çerçevesinde, geçmişte gerçekleşmiş olan … özelleştirme ihaleleri ve sonuçları göz önüne alınarak, … bünyesinde faaliyet gösteren fabrikaların münferiden özelleştirilmesinin önerildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararının gerekçesinde, … A.Ş. (…)’ye ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların özelleştirilmesinde; ülkemiz şeker arz güvenliğini sağlayacak şekilde pancar üreticisinin ve pancar üretiminin korunması, şeker fabrikalarının devamlılığının ve çalışanlarının iş güvenliğinin sağlanması, Doğu’daki fabrikaların mevcudiyetinin devam ettirilerek bölgesel üretimin sürdürülebilirliği ile istikrarının sağlanması ve şeker fiyatının rekabetçi şartlarda belirlenmesi hususları öncelikli hedefler olarak gözetilerek, paydaşlar arasında sosyal konsensüsü sağlayacak, pancar çiftçisi ile çalışanların mağduriyetine yol açmayacak ve sektörün gelecekte rekabetçi bir yapıyla varlığını sürdürebilmesine imkân verecek bir strateji değişikliğine gidildiği; özelleştirme sürecinin uzamasının, …’in alacağı birçok karar açısında olumsuz sonuçlar doğurduğu ve ileriye yönelik planların ertelenmesine neden olduğu, şeker sektöründe arz-talep dengesinin bozulmaması, istikrarlı işleyişine katkı sağlanması ve sürdürülmesi, üretim maliyetlerinin düşürülerek verimlilik ve kârlılığın artırılması suretiyle sektörde rekabet gücünün geliştirilmesi, makul fiyattan şeker arzı gibi … özelleştirmesinden beklenen ekonomik ve sosyal faydaların sağlanabilmesinin ivedilikle özelleştirilmesi ile mümkün olacağı düşüncesiyle, … özelleştirilmesinin tamamlanarak sektörün rekabete açılması ve böylelikle daha etkin, verimli ve kârlı çalışır hâle getirilmesini teminen yapılan değerlendirmeler neticesinde, 12/08/2008 tarih ve …sayılı Kurul kararının (c) bendinin, “…’e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıklarının “satış” yöntemi ile özelleştirilmesine” şeklinde değiştirilmesinin uygun görüldüğü belirtilmiştir.
Bu itibarla, 4046 sayılı Kanun uyarınca, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun, özelleştirme programına alınan kuruluşların devredilmesine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğine karar verme yetkisini haiz olduğu ve bu yetkisini yukarıda hükmü aktarılan Kanun uyarınca verilen görevleri kapsamında kullandığı dikkate alındığında, …’e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıklarının özelleştirme yönteminin belirlenmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, davacı tarafından, dava konusu Kurul kararının Resmî Gazete’de yayımlanması gerektiği ileri sürülmüş ise de, 4046 sayılı Kanun’da, kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ve özelleştirme uygulamaları sonucu nihai devir işlemlerinin onaylanmasına ilişkin kararların Resmî Gazete’de yayımlanacağı belirtildiğinden bu iddia geçerli görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ….-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ….-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.