Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/3422 E. , 2023/2128 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/3422
Karar No:2023/2128
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 05/06/2012 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının ilgili kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; idarî para cezalarının Kanun’da alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idarî para cezası vermeye yetkili makamın, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrasında belirtilen idarî para cezası yaptırımı konusundaki takdir yetkisini kullanırken, Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinde yer alan kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusur ve ekonomik durumunu göz önünde bulundurması ve hangi nedenle idarî para cezasını üst sınırdan verdiğinin yargısal denetime imkân verecek şekilde somut olarak ortaya koyması gerektiği, ancak bu durumda idarî para cezasına konu işlemin yargısal denetiminin yapılması mümkün olacağı;
Mevzuat hükümleri ve olayın birlikte değerlendirilmesinden; davacının istasyonda faturası bulunmayan akaryakıt bulundurarak dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yapmak fiilinin sabit olduğu görülmekte ise de, davalı idare tarafından idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önününde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun’da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu kararda hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun’da öngörülen petrol piyasasının düzenleme amacı doğrultusunda tayin edilen cezanın hakkaniyete aykırı ve ölçüsüz olmadığı, somut olayda üst sınırdan ceza uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 05/06/2012 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idarî para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Bayiler” başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri kuralına; aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un “İdarî para cezaları” başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; aynı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin “Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri” başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, “Faaliyetlerin, dağıtıcılar ile yapılacak tek elden satış sözleşmesine göre yürütülmesi”; (d) bendinde ise, “Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması” kuralı yer almaktadır.
Dairemizce, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, “8. maddenin ihlâli” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi’nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarî para cezasına konu eylem nedeniyle verilecek cezaya ilişkin düzenlemenin yer aldığı Kanun maddesinde idarî para cezası için üst sınır belirlenmiş olması ve idarenin takdir yetkisini üst sınırdan kullanarak idarî para cezası vermesi uyuşmazlığa neden olmuştur.
5015 sayılı Kanun’un 19. maddesi kapsamında belirlenen ihlâlin varlığı halinde idareye takdir hakkı tanınmış ise de, bu takdir hakkının mutlak ve sınırsız olmadığı açık olup, hukukun genel ilkeleri, adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle örtüşür bir şekilde kullanılması gerektiği de tartışmasızdır, dolayısıyla, 5015 sayılı Kanun Kapsamında belirlenmiş olan fiillerin ihlâli halinde uygulanacak olan idarî para cezalarının miktarının ve/veya aralığının tespitinde; fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru ve ekonomik durumu gibi etkenler, gerek idarenin takdir hakkının hukuksal gerekçesi ve aynı zamanda da yargısal denetimde hükme dayanak oluşturacak temel ölçütler olacaktır. Başka bir ifadeyle, nispi idarî para cezaları için tespit edilmiş olan aralık belirtilen ölçütler esas alınarak doldurulacak, fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru gibi ağırlaştırıcı nedenlerin varlığı halinde alt sınırdan uzaklaşılarak üst sınıra yaklaşılacak, hafifleştirici nedenler ise bu aralığı üst sınırdan alt sınıra doğru daraltacaktır.
Petrol piyasasına ilişkin düzenlemeler yapmak Kurul’un görevleri arasındadır. Kurul görevini yerine getirirken, tüketicileri ve diğer piyasa aktörlerini korumak ve piyasa faaliyetlerinin yapılan düzenlemelere uygun bir şekilde devamının sağlanması için gerektiğinde yaptırım uygulayabilmektedir. Dava konusu idarî para cezasına neden olan fiil ve olayın gelişimi dikkate alındığında; bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 05/06/2012 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiği, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin, sektörde faaliyet gösteren tüm bayilik lisansı sahiplerinin uymakla yükümlü oldukları ve ilgili mevzuat ile belirlenen usul ve esaslara göre faaliyet göstermediği ve kuralları ihlâl ettiği, iş bu durumun her hangi bir ihmalden kaynaklanmadığı, sonuçta bu yöntemle mevzuatla yasaklanmış olan piyasa faaliyetleri kapsamında ticari faaliyet yürütülmeye çalışıldığı dosyadaki mevcut bilgi ve belgelerden anlaşılmakta olup, iradi bir davranış sonucu gerçekleşen fiilin ağırlığı, yürütülen faaliyetin niteliği dikkate alındığında, davalı idarenin üst sınırdaki tutar üzerinden takdir hakkını kullanmasında hukuka, hakkaniyete ve ölçülülük ilkesi yanında 5015 sayılı Kanun amaçlarına aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, üst sınırdan idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Posta giderleri avansından artan tutar ile davalı harçtan muaf olduğundan istemi hâlinde temyiz aşamasında yatırılan toplam …-TL harcın davalıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 02/05/2023 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.
Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce; 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “İdarî para cezaları” başlıklı 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” kuralının, (3) numaralı alt bendindeki “8. maddenin ihlâli” yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırı görülerek yapılan itiraz başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesi’nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; “Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline; iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Anılan iptal kararı, 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik belirtilen tarihe kadar yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.
Anayasa Mahkemesi’nce, bayilerin dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla, iptal kararının gerekçesine uygun yasal bir düzenleme yapılmadığı gözardı edilerek, davalı idarece 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c-3) bendine göre verilemeyen idari para cezasının, bu kez anılan maddenin yedinci fıkrası uyarınca verilmesinin hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkeleri açısından kabul edilmesi mümkün değildir.
Kanun koyucu tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile getirilen düzenleme ile madde yeniden düzenlenmiş ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “idari para cezaları” başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin 3 numaralı alt bendinde; 8 inci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlali hâlinde sorumlulara uygulanacak idari para cezası belirlenmiştir.
Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde, Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararının yürürlüğe girdiği 03/02/2017 tarihinden, bu konuda gerekli yasal düzenlemenin yapıldığı 28/02/2019 tarihine kadar olan dönemde bayiler için uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, lehe olan bu durumun 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere aynen uygulanması hukuk devleti ilkesinin gereğidir.
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi’nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin; “Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması karşısında, 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere lehe olan durumun uygulanmayıp, Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.