Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/290 E. , 2020/2666 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/290
Karar No : 2020/2666
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. … – Aynı adreste
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Av. …, Av. … – Aynı adreste
DAVANIN KONUSU :
02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Elektrik dağıtım şirketlerinin yatırım faaliyetlerinin “yerindelik ve öncelik” yönünden denetlenmesinin 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nda öngörülmediği, Kanuna aykırı olarak Yönetmeliğe eklenen bu kuralın hukuka aykırı olduğu, 6446 sayılı Kanun’da denetleme yetkisinin ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına devredilebileceği düzenlenmiş olmasına karşın, dava konusu Yönetmelikle kamu kurum ve kuruluşlarının denetim yetkisini şirketlerden hizmet alarak yürütmesinin yetki devri anlamına geldiği, Yönetmeliğin 9. maddesiyle Kanunda yer almayan alt yüklenicilerin de denetim alanına dahil edildiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ve husumet yönünden davanın reddedilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak, EPDK tarafından düzenlenen tarife yapısına göre elektrik dağıtımı, iletimi ve satışına ilişkin bütün işletme ve yatırım maliyetlerinin dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği, bu sebeple yatırım faaliyetlerinin önceliği ve yerindeliğinin denetlenmesinin önem arz ettiği, denetim yükümlülüğünün devredilmesinin söz konusu olmadığı, denetim alanına alt yüklenicilerin dahil edilmesinin tarifeye esas teşkil eden giderlerin doğruluğunun sağlanması amacıyla gerçekleştirildiği, denetim yetkisinin yasal dayanağının 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi olduğu, dava konusu Yönetmeliğin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresi ile 2. fıkrasının ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin iptaline, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresi yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve öncelik” ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin iptali istemi ile açılmıştır.
02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğin’in davaya konu edilen; “Denetim konuları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; “Yatırım faaliyetleri; yatırımların yerindelik ve önceliği, yatırım planlarına ve projelerine uygunluğu ve bu yatırımlara ilişkin kamulaştırma işlemleri, fiziki, mali, elektriksel gerçekleşmeler, yayımlanmış yönetmelik, şartnamelere uygunluk, yatırım ihalelerine ilişkin işlemler,” hükmü, Aynı maddenin 2. fıkrasında; “Şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenir.” hükmü, “Denetim yetkisi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, “Şirketlerin denetimi yetkisi Bakanlığa aittir. Bakanlık şirketlerin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebilir.” hükmü, “Denetlenen şirketlerin yükümlülükleri” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında ise, “Şirketler ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere, kısmi veya periyodik denetim kapsamında aşağıda belirtilen hususları, eksiksiz olarak yerine getirmekle yükümlüdür:” hükmü yer almaktadır.
Bir kamu hizmeti niteliğindeki elektrik dağıtım hizmetini yürüten dağıtım lisansı sahibi özel hukuk tüzel kişileri, gerekli tesisleri kurmak, işletmek, bakım ve onarımını yapmakla yükümlü tutulmuştur.
Hatta dağıtım şirketleri, kamunun genel kullanımına yönelik cadde ve sokak aydınlatılmasından ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumlu tutulmuşlardır.
Dağıtım özelleştirilmesinde İşletme Hakkı Devrine Dayalı Hisse satış Modeli uygulanmıştır. Bu modele göre yatırımcı, özelleştirilen ve ilgili bölgedeki tek elektrik dağıtım lisansının sahibi olan dağıtım şirketinin hisselerinin sahibi olacaktır. Ancak yatırımcının işletme hakkını devraldığı dağıtım tesisleri ve bu tesislerin işletmesinde varlığı zorunlu unsurların mülkiyeti TEDAŞ uhdesinde kalmaya devam edecektir. Yatırımcı, dağıtım şirketinin hisselerinin sahibi olarak, TEDAŞ ile imzalanmış olan İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi çerçevesinde dağıtım varlıklarının işiletme hakkını elde etmektedir.
Özel kişilerin ekonomik özgürlükleri, faaliyet gösterdikleri alanın hukuksal niteliği ile ilgilidir. Bir faaliyet alanında kamusal hizmetin kurulması, o faaliyetin tabi olacağı hukuki rejimi değiştirmek olduğundan, ekonomik özgürlüklerin her bakımdan kısıtlanmasına yol açacaktır.
İdarenin, yasama gücünü arkasına alarak, bir faaliyeti kamu hizmeti olarak düzenlemesi, o faaliyeti yürütecek özel kişilerin, özel hukuktan farklı bir hukuk rejimine tabi olacakları anlamına gelir.
Bu hukuki rejim olağan hukuk kurallarına değil, idarenin üstün ve ayrıcalıklı olduğu hukuk kurallarına dayanır.
Türkiye Elektrik Dağıtım AŞ.(TEDAŞ) ülke çapında elektrik dağıtım faaliyetlerine ilişkin tesis, işletme ve idame hizmetlerini yaparken Genel Müdürlük dışında 21 dağıtım bölgesinde 21 elektrik dağıtım şirketi kurulmuş ve 2013 yılı itibarı ile EDAŞ’ların tamamı özelleştirilmiştir. Özelleştirme ile devredilen işletme hakkıdır. Dağıtım şirketinin mülkiyeti TEDAŞ’a yani kamuya aittir. Kanun hükümleri çerçevesinde, mülkiyeti kamuya ait olmak üzere, gerekli her türlü iyileştirme ve kapasite artırımı yatırımlarının yapılması ve/veya yeni dağıtım tesislerinin inşa edilmesi görevi EDAŞ’lara verilmiştir.
Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve öncelik” ibaresinin, kanunun amacına uygun olarak, dağıtım şirketlerinin yetki ve sorumlulukları kapsamında ve ikincil mevzuatta belirtilen metodoloji çerçevesinde; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşün maliyetli ve çevre ile uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulmasını sağlamak amacıyla, dağıtım şirketlerinin yapacağı yatırımların gerçek zamanlı izlenebilmesi, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak amaçlı olarak düzenlendiği açıktır.
Elektrik dağıtım şirketlerinin inceleme ve denetim faaliyetlerinin, davalı idarenin her türlü hakları saklı kalmak kaydı ile 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan hüküm kapsamında, denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve bütün denetimlerinin TEDAŞ tarafında yürütülmesi hususunun 31/05/2017 günlü Bakanlık oluru ile uygun görülmüş, söz konusu olur kapsamında, 07/06/2017 tarihli protokol kapsamında TEDAŞ’ a yetki belgesi verilmiş, bu çerçevede, 6446 sayılı Kanun’un 15/1. maddesi ve buna dayanılarak çıkartılan Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Denetim Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde, elektrik dağıtım şirketlerinin (EDAŞ) faaliyetlerinin TEDAŞ tarafından yapılması esası kabul edilmiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ifade kapsamında, denetim yükümlülükleri ile ilgili olmak üzere, bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapılmak üzere hizmet satın alınabileceği hüküm altına alınmıştır.
Öncelikle burada, denetim görevinin devredilmediği açıktır. Söz konusu düzenleme ile özellikle inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere, davalı idare tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu ve kuruluşlarının, yetkilendireceği şirketlerden, ilgili mevzuatına uygun, sonuçları itibarı ile davalı idare açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde hizmet satın alınması düzenlenmiştir.
Burada kamu yararı gözetilmiş olup denetimin daha kısa sürede, etkin ve verimli bir şekilde yapılması hedeflenmiştir.
Alt yükleniciler, bilindiği üzere, sözleşme konusu işin nev’i itibarıyla bir kısmını yüklenici adına ve ona bağlı olarak gerçekleştiren gerçek veya tüzel kişiyi ifade etmektedir.
Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin 4. maddesinde, denetimin: dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetlerini ifade ettiği belirtilmiştir.
Bu tanımdan anlaşılacağı üzere denetim, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri nezdinde gerçekleştirilmektedir.
Alt yüklenicinin gerçekleştirdiği işi asıl yüklenici olan dağıtım şirketi adına yaptığı ve denetimin, dağıtım şirketinin faaliyetleri nezdinde gerçekleştirildiği göz önüne alındığında, dağıtım şirketlerinin alt yüklenicileri yaptığı iş ve işlemlerden de sorumlu oldukları açıktır.
Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğinin 9. maddesinde, alt yüklenici şirketlerden, sadece dağıtım faaliyetine ilişkin denetim konuları ile ilgili ve bu konularla sınırlı olmak üzere bilgi, belge, kayıt vb. talep edilmesi hususları düzenlendiği, bu düzenlemede, alt yüklenici şirketlerin denetlenmesinin amaçlanmadığı açıktır.
Söz konusu 9. maddenin 1. fıkrasında yer alan ve iptali istenilen, “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin madde metninden çıkartılması hali, dağıtım şirketlerinin ana faaliyetlerini alt yükleniciler eliyle gerçekleştirmeleri, denetleme esnasında ihtiyaç duyulan bilgi, belge ve dokümanlara alt yüklenici şirket nezdinde bulunması sebebiyle ulaşılamaması, dolayısıyla alt yüklenici vasıtası ile gerçekleştirilen faaliyetlerin denetim kapsamı dışına çıkartılması sonucunu doğurur.
Belirtilen nedenlerle, Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve öncelik” ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinde ve, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinde hukuka aykırı bir husus görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/10/2020 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı idare vekili Av. …’nin geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
13/04/2013 tarih ve 28617 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketlerinin Faaliyetlerinin İncelenmesi ve Denetlenmesine Dair Yönetmelik, 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin 18. maddesiyle ile yürürlükten kaldırılmış, yürürlüğe konulan Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır.” kuralına yer verilmiş; “Denetim” başlıklı, 15. maddesinde “(1) 11. maddenin onuncu fıkrası uyarınca Borsa İstanbul Anonim Şirketi tarafından işletilecek olan piyasalara ilişkin Sermaye Piyasası Kanunu hükümleri saklı olmak üzere, dağıtım şirketleri hariç elektrik piyasası faaliyetleri ile lisanssız faaliyet gösteren kişilerin bu Kanun kapsamındaki inceleme ve denetimi Kurum tarafından yapılır. Bu Kanun kapsamında tanımlanan elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi ise Bakanlık tarafından yapılır. Bakanlık, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlığın ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarından bu konuya ilişkin olarak yapacağı talepler süresinde karşılanır.
(2) (Mülga)
(3) Bakanlık tarafından düzenlenen veya karara bağlanan denetim raporları Kuruma bildirilir. Denetim raporu sonucuna göre gerekli yaptırım ve işlemler Kurul tarafından karara bağlanır. Bakanlık ve Kurum bu Kanun kapsamındaki denetim yükümlülükleri ile ilgili olarak, sonuçları itibarıyla Bakanlık ve Kurum açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendirecekleri şirketlerden ilgili mevzuatına uygun bir şekilde hizmet satın alabilir. Bu şirketlerin nitelikleri, yetkilendirilmesi ve yetkili şirketlerle denetlenecek şirketlerin hak ve yükümlülükleri ile diğer usul ve esaslar ilgisine göre Bakanlık ve Kurum tarafından çıkarılan yönetmeliklerle düzenlenir.” kuralı yer almıştır.
02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren uyuşmazlığa konu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin, “Denetim konuları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “Yatırım faaliyetleri; yatırımların yerindelik ve önceliği, yatırım planlarına ve projelerine uygunluğu ve bu yatırımlara ilişkin kamulaştırma işlemleri, fiziki, mali, elektriksel gerçekleşmeler, yayımlanmış yönetmelik, şartnamelere uygunluk, yatırım ihalelerine ilişkin işlemler,” aynı maddenin 2. fıkrasında, “Şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenir.”; “Denetim yetkisi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, “Şirketlerin denetimi yetkisi Bakanlığa aittir. Bakanlık şirketlerin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebilir.”; “Denetlenen şirketlerin yükümlülükleri” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında ise, “Şirketler ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere, kısmi veya periyodik denetim kapsamında aşağıda belirtilen hususları, eksiksiz olarak yerine getirmekle yükümlüdür:(…)” kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Denetim, kurum ve kuruluşların işlemlerinin ve bu işlemleri yapanların veya iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili olarak ileri sürülen iddiaların önceden belirlenmiş standartlara, ölçütlere ve kurallara uygun olup olmadığını tarafsızca kanıt toplayarak araştıran, değerlendiren ve ilgililere raporlayan sistematik bir süreçtir. (AYM, 22/05/2014 tarih ve E:2013/65, K:2014/93). 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle dağıtım şirketlerinin denetim yetkisi münhasıran Bakanlığa verilmiş olup, Bakanlık tarafından 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği yayımlanmıştır.
Dava dosyasının, Dairemizin 2019/1717 esasına kayıtlı dosyasıyla birlikte incelenmesinden, elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesi 31/05/2017 tarih ve 1198 sayılı Bakan Oluruyla uygun bulunmuştur.
Mezkur Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, denetim, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler olarak tanımlanmıştır. Bakanlığın bu yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla 6446 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanarak TEDAŞ ve benzeri alanlarında uzmanlaşmış kamu kurum ve kuruluşlarına devredebilmesi mümkündür. Ancak, bu yetki devri denetim konusunda düzenleyici işlem yapma yetkisinin de devredildiği anlamına gelmemektedir. Çünkü, 6446 sayılı Kanun denetim yetkisinin devrini öngördüğünden, söz konusu kanunun izin vermediği başka konularda yetki devrini kabul etmediği sonucu ortaya çıkar. Yetki devri istisnaî olduğundan dolayı kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapması mümkün değildir. (GÖZLER Kemal, İdare Hukuku, Cilt I, 2019, Bursa, s. 872).
Belli bir konunun, belirli bir işlem türü ve belirli bir idarî makam tarafından düzenlenmesinin kanunla öngörüldüğü durumlarda, kanunda açık bir kural yoksa, yetki devri yapılamaz. Yetki devri, ancak kanunun açık izni ve izin verdiği konularla sınırlı olarak yapılabilir. (ATAY ŞANLI Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, 2011, Ankara, s. 128). Aksinin kabulü hâlinde, kanunî dayanağı olmayan yetki devri nedeniyle sınırları belirsiz ve ilgilileri yönünden hukukî öngörülebilirlikten uzak uygulamalar ortaya çıkabilecek, bu durum ise hukuk devletinin gereklerine aykırılık teşkil edecektir.
Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasının incelenmesi:
Dava konusu yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde denetim konuları arasında yer alan “yatırımların yerindelik ve önceliği” ibaresi ile “Şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenir.” kuralının, yukarıda tanımı verilen “denetim” kavramı içinde yer almadığı, getirilen kuralın, elektrik dağıtım şirketlerinin yatırım planlarını ve öngörülerini EPDK’ya sunulmadan önce sınırladığı, henüz planlama aşamasında olan ve Kurul’un yetki alanında bulunan konularda yatırım planlarının ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenmesinin denetim sınırlarını aşan dağıtım şirketlerinin hak ve yetkilerini sınırlandıran bir kural niteliğinde olduğu ve Kanuna aykırılık teşkil ettiği görülmektedir.
Bu itibarla dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin incelenmesi:
Dava konusu yönetmeliğin 7. maddesinde denetim yetkisinin asli sahibi ve sorumlusu olan Bakanlığın, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte denetim yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle denetim yaptırabileceği, Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarının, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebileceği anlaşılmaktadır.
Bakanlığın denetim yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla 6446 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayanarak TEDAŞ ve benzeri alanlarında uzmanlaşmış kamu kurum ve kuruluşlarına devredebileceği açık olmakla birlikte, dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesi yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşlarının denetim yetkisini hizmet satın almak suretiyle özel şirketlere gördürmesine imkân tanımaktadır.
6446 sayılı Kanun’un sadece denetim yetkisinin devrini öngördüğü dikkate alındığında, yetki devri istisnaî olduğundan, kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapması mümkün değildir.
6446 sayılı Kanun’da denetim yetkisinin ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına devrine imkân verilirken, dava konusu kuralla denetim yetkisinin hizmet satın almak suretiyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarınca da şirketlere devredilebilmesine imkân verildiği ve 6446 sayılı Kanun’u aşar nitelikte bir yeni bir kural getirildiği görülmektedir.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin incelenmesi:
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426).
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
6446 sayılı Kanun’un 15. maddesinde, Kanun kapsamında tanımlanan elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin Bakanlık tarafından yapılacağı, Bakanlığın, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabileceği öngörülmüş, ancak, dava konusu yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasında denetim kapsamına elektrik dağıtım şirketleri ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dahil edilmiştir.
Alt yüklenicilerin yaptıkları iş ve işlemlerin dağıtım şirketlerinin iş ve işlemi olarak kabul edilmesi gerektiğinden ve bu işlerden de dağıtım şirketleri sorumlu olduğundan, alt yüklenicilerinin iş ve işlemlerinin dağıtım şirketlerinin denetimi kapsamında denetlenmesi mümkün olmakla birlikte, dağıtım şirketlerinin hizmet satın aldıkları alt yüklenicilerin yaptıkları iş ve işlemlerden dolayı doğrudan anılan Yönetmelik’te tanımlanan denetim kapsamına dahil edilmeleri hukuken mümkün değildir. Bu durumda anılan kuralın 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesinde belirlenen denetim kapsamının sınırlarını genişletmek suretiyle Kanunu aşar nitelikte bir yeni bir kural getirdiği ve hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği’nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasında, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinde ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki “veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin oyçokluğuyla, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki “ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere” ibaresinin oybirliğiyle İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/10/2020 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu Yönetmeliğin “Denetim konuları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, yatırım faaliyetlerinin “yatırımların yerindelik ve önceliği” yönünden de denetleneceği, aynı maddenin 2. fıkrasına göre ise, şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planının, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından inceleneceği anlaşılmaktadır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır.” kuralına yer verilmiştir.
EPDK tarafından düzenlenen tarife yapısına göre, dağıtım lisansı sahibi şirketlerin bütün işletme ve yatırım maliyetleri dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiğinden, dağıtım lisansı sahibi şirketlerin yatırım faaliyetlerinin yerindelik ve öncelik bakımından incelenmesi kıt kamu kaynaklarının etkisi ve verimli kullanılması yönünden zorunludur.
Yönetmeliğin dava konusu olan 6. maddesinin ikinci fıkrasına göre bu denetim, şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı EPDK’ya sunulmadan önce Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından yapılacak ve dağıtım lisansı sahibi şirketlerin yatırım planı buna göre şekillendirilecektir.
Bu durumda, elektrik dağıtım şirketlerinin yatırım faaliyetlerinin “yerindelik ve öncelik” yönünden de denetlenebilmesi için 6446 sayılı Kanun’da özel bir düzenleme yapılmasına gerek bulunmamakta olup, bu kapsamda yapılacak denetimin de kapsamında anılan Kanun’un amacını sağlamaya yönelik olacağı açıktır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki “yerindelik ve önceliği” ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığından, belirtilen kısımlar yönünden Yönetmeliğin iptali yönünde verilen karara katılmıyoruz.